Принципы правовой охраны окружающей природной среды

Формы правовой охраны окружающей природной среды

Особенности рассматриваемых объектов экологического права обуслов­ливают конкретные формы, в которых реализуется их охрана:

- консервативная (заповедная) охрана природы осуществляется путем полного или частичного изъятия природных объектов и комплексов (редких, достопримечательных, эталонных или типичных объектов, естественных экосистем) из хозяйственного и иного использования и создания особо ох­раняемых природных территорий (заповедников, заказников, националь­ных, природных парков и др.);

- организация рационального использования и воспроизводства природ­ных ресурсов. Она осуществляется в процессе хозяйственной и иной деятель­ности людей с целью предотвращения вредных последствий этой деятельнос­ти, ухудшения качества окружающей среды, истощения природных ресурсов, сохранения их как источников сырья и энергии. Необходимость такой формы охраны обусловлена, прежде всего, экономическими интересами.

- оздоровление и улучшение окружающей человека среды, то есть среды обитания людей, путем создания более благоприятных условий для их жиз­ни и деятельности.

Охрана окружающей природной среды осуществляется в соответствии с определенными принципами, то есть руководящими идеями, которые лежат в основе природоохранительной деятельности и предусмотрены в нормах экологического законодательства.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельнос­ти, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, организации и уч­реждения, а также граждане обязаны руководствоваться следующими основ­ными принципами (ст. 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»):

- приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благо­приятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

- рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, не­обходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необра­тимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

- соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

- гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

-международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

Основными источниками экологического права являются нормативные акты, принимаемые компетентными государственными органами. Наиболее важные положения по вопросам использования и охраны окружающей при­родной среды предусмотрены в нормах Конституции РФ.

- о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологи­ческим правонарушением (ст. 42);

- об обязанности каждого сохранять природу и окружаю­щую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58);

- об использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей тер­ритории (ст. 9);

- о праве граждан и их объединений иметь в частной соб­ственности землю; об осуществлении собственниками сво­бодного владения, пользования и распоряжения землей и дру­гими природными ресурсами, если это не наносит ущерба ок­ружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36);

- о поощрении в Российской Федерации деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиоло­гическому благополучию (ст. 41);

- об отнесении к ведению Российской Федерации уста­новления основ федеральной политики и федеральных про­грамм в области экологического развития Российской Феде­рации, определения статуса и защиты территориального мо­ря, воздушного пространства, исключительной экономичес­кой зоны и континентального шельфа Российской Федера­ции (ст. 71)

- об отнесении к совместному ведению РФ и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами; природо­пользования, охраны окружающей среды и обеспечения эко­логической безопасности; особо охраняемых природных тер­риторий; земельного, водного, лесного законодательства, зако­нодательства о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72);

- о задаче Правительства РФ обеспечивать проведение в РФ единой государственной политики в области экологии (ст. 114).

Законами, которые поресурсно регулируют отношения в сфере использова­ния и охраны окружающей среды, являются: Лесной кодекс РФ 1997 г., Водный кодекс РФ 1995 г., Земельный кодекс РСФСР 1991 г., Закон РФ «О недрах» в ред. 1995 г., Федеральные Законы «О животном мире» 1995 г., «Об охране ат­мосферного воздуха» 1999 г., «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. и др.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права»; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.

2.Государственное централизованное управление природо­пользованием и охраной окружающей среды было харак­терно для тоталитарного государства с его командно-ад­министративной системой. С развитием рыночных отноше­ний в России государству необходимо экономически стимули­ровать более эффективное экологопользование путем установ­ления научно обоснованной цены на природные ресурсы и платы за их потребление. Такой подход способствует установлению эффективного налогообложения за использова­ние природных объектов и введению соответствующих льгот, которые бы стимулировали такое их использование и т. п.

Регулирование — это функция организованных систем, обеспечивающих сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей. Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды осуществляется через регулирова­ние экономической и экологической систем РФ.

Регулирование экологической системы происходит через управление экологопользованием, которое теснейшим обра­зом связано с охраной окружающей среды. Содержание ин­ститута регулирования экологопользования характеризуют следующие принципы:

1. принцип законности в государственном регулировании экологопользования и охраны окружающей среды, который обеспечивает точное и неуклонное соблюдение всех нормативно-правовых актов и принятие грамотного решения в слу­чае различных конфликтов;

2. принцип приоритета охраны окружающей среды, пред­полагающий в случае коллизии интересов хозяйственной це­лесообразности и требований охраны экологических систем принятие решения исходя из интересов сохранности эколо­гических систем и использования одних природных объектов не во вред другим природным объектам и окружающей среде

в целом;

3. принцип плановости государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды, который заключается в следующем:

а) важнейшие мероприятия по регулированию экологопользования закрепляются в планах, которые после их ут­верждения обретают обязательную силу,

б) реализация разработанных планов и программ должна сопровождаться постоянным контролем;

4.принцип сочетания государственного регулирования с ме­стным самоуправлением, выражающийся в максимальном во­влечении граждан в регулирование экологопользования. За­конодательством РФ предусмотрены три основные формы подобного самоуправления:

а) непосредственная демократия, когда люди сами прини­мают соответствующие решения в области экологопользова­ния (например, сход граждан вправе принять решение об ог­раничении тех или иных видов местного производства, нару­шающих местные экологические системы);

б) представительная демократия, когда граждане избирают
своих народных депутатов, а те реализуют властные полномочия (например, принимают природоохранительные законы от имени своих избирателей);

в) договорная демократия, когда граждане заключают определенные договорные обязательства по совершенствованию экологопользования в данной местности (например, трудовым законодательством предусмотрен институт коллективного до­говора, посредством которого работники вправе ежегодно предусматривать в нем положения об охране окружающей среды).

Расширение демократических начал в регулировании эко­логопользования должно сопровождаться установлением точно определенной индивидуальной ответственности каждого за вверенный участок работы. Поэтому в стране на всех уров­нях экологопользования должен осуществляться принцип со­четания коллегиальности с единоначалием.

Любая система предполагает наличие множественности элементов (ее структурность) и наличие интегративных (объединяющих) связей между составляющими эле­ментами. Такими объединяющими связями в системе приро­допользования и охраны окружающей среды являются право­вые формы, методы и функции регулирования.

Формы управления представляют собой внешнее проявле­ние регулирующей деятельности, имеющей применительно к праву правовую и неправовую формы. Неправовые формы ре­гулирования выражаются:

- в оперативно-хозяйственном распорядительстве приро­допользованием и охраной окружающей природной среды, которое не носит правовой природы;

- в обеспечении исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций.

Правовые формы, в свою очередь, могут носить правотвор­ческий, правоприменительный и правоохранительный харак­тер.

Правовые методы регулирования бывают четырех видов:

- метод обязательных предписаний, который иначе можно назвать императивным методом;

- метод рекомендаций, выражающийся в вынесении управ­ленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей;

- метод санкционирования, или метод ограниченного са­моуправления;

- метод разрешения (полного делегирования прав), озна­чающий полное самоуправление органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении.

Нормы и методы государственного регулирования экологопользования. и охраны окружающей среды реализуются че­рез функции управления, которыми наделены данные органы. Независимо от видов и компетенции органов управления каж­дый из них прямо или косвенно выполняет (участвует в вы­полнении) следующих семи функций.

1.Функция учета природных ресурсов и других объектов при­роды и ведения государственных кадастров обусловлена потреб­ностью научно обоснованного природопользования и охраны окружающей среды. Она невозможна без полной и достовер­ной информации о природных объектах.

2.Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рацио­нального и эффективного использования и охраны природных объектов.

3.Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для их эффективного исполь­зования и охраны необходимо включение граждан и органи­заций в отношения собственности на данные природные объекты (там, где это допускается). Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве собст­венности, владения, пользования либо аренды.

4.Функция воспроизводства природных объектов вытекает из положения, обусловленного интересами не только настоящего, но и будущего поколений, поскольку, потребляя природные ре­сурсы, общество обязано не допускать их полного истощения.

5.Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижнос­тью. Необходима привязка производственно-хозяйственной деятельности общества к стабильно существующим и непо­движным условиям той или иной местности. С этой целью за­
коном предусмотрено землеустройство, лесоустройство, установлены ограничения и запреты в пользовании животным ми­ром на определенных территориях.

6. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций регу­лирования в области природопользования и охраны окружа­ющей среды, поскольку без контроля за исполнением управ­ленческих решений и принятия мер по выявленным отклоне­ниям все остальные функции не достигнут цели.

7. Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность природных ресурсов, а также пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду различных природных объектов.

В настоящее время качественное и количественное истощение природно-ресурсного потенциала планеты ограничивает дальнейший устойчивый экономический рост. Это в полной мере относится и к России. Кризисная си­туация в ряде регионов обострила социально-политические и социально-экономические проблемы, среди которых сущест­венное место занимают проблемы экологии.

Формирование государственной экологической политики России должно базироваться на нынешних приоритетах раз­вития и имеющихся экономических возможностях. Необхо­дим поиск новых форм управления производственной сфе­рой, исходя из социальной и, в частности, экологической ори­ентации экономики. Традиционный путь решения природоо­хранных проблем за счёт ликвидации их последствий на сего­дняшний день бесперспективен. Это подтверждают и соответ­ствующие экономические оценки. В настоящее время решение экологических проблем должно быть направлено не на исправление содеянного, а на реализацию предупредитель­ных мер, призванных обеспечить эколого-экономическую сбалансированность в будущем.

Экологиче­ский механизм экономического развития должен включать:

- нормы государственного экологического контроля, прежде всего по вопросам безопасности хозяйственной деятельности для человека и его среды обитания;

- государственное лицензирование, гарантирующее безо­пасность предлагаемых проектов, производимой и закупае­мой продукции и сырья;

- целевые федеральные, отраслевые и территориальные инвестиции для восстановления нарушенных природных ком­плексов;

- меры экономической тактики, гибко обеспечивающей реализацию стратегических направлений экологической по­литики.

Сейчас большинство правовых, административных и эко­номических мер, проводимых в сфере природоохранной деятельности, являются крайне необходимыми. Они направлены на поддержание минимального уровня безопасности действу­ющих объектов, предотвращение загрязнения внешней среды и сохранение ее производственного потенциала. Такие при­родоохранные мероприятия должны быть обеспечены госу­дарственными заказами и налоговыми льготами.

Значительная роль в осуществлении и регулировании при­родоохранных мероприятий принадлежит регионам. Сюда относятся определение квот на загрязнение окружающей сре­ды действующими предприятиями; плата за квотируемые вы­бросы; льготы, санкции и другие стимулы, формирующие так­тику природоохранной деятельности на местах.

Органы государственного регулирования экологополь­зования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на органы ме­жотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ведомствен­ной) компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов природопользования и охраны ок­ружающей среды, во-первых, не является специальной функ­цией этих органов, а во-вторых, решения данных органов име­ют определенные территориальные пределы действия. Эти решения распространяются на граждан и различные учрежде­ния (предприятия и организации), находящиеся в пределах тер­ритории юрисдикции органов общей компетенции. Например, Правительство РФ принимает постановления по всем отрас­лям народного хозяйства, тогда как министерство охраны ок­ружающей среды и природных ресурсов РФ занимается лишь вопросами природопользования и охраны окружающей среды. Как федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, так и органы местного самоуправления общей компетенции в отличие от остальных органов осуществляют комплексное регулирование природо­пользования и охраны окружающей среды на своей террито­рии.

Полномочия органов местного самоуправления в области ох­раны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. К во­просам местного значения относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ре­сурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий "му­ниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории му­ниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местно­го значения, месторождений общераспространенных полез­ных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории;

- участие в охране окружающей среды;

- организация и содержание муниципальной информаци­онной службы.

В решении задач обеспечения рационального природо­пользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензирова­нием, сертификацией, контролем и т. д. К специализирован­ным относятся органы, созданные исключительно для грамот­ного взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и ра­циональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их назы­вают межотраслевыми, или надведомственнымй органами.

Для решения эколого-правовых проблем в России создана система специально уполномоченных государственных органов управления. В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природополь­зования и охраны окружающей среды неоднократно изменя­лась, причем не в сторону ее совершенствования. По объему и характеру своей компетенции специально уполномоченные государственные природоохранные органы подразделяются на комплексные, отраслевые и ведомственно-отраслевые, функциональные и территориальные.

К специализированным органам относятся структуры, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Органы управления в этой области подвергались лихорадочной реорганизации. Вот грустная хронология этой административной чехарды: в 1988 г. в РСФСР был создан Государственный комитет по экологии и природопользованию; в 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ; в 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; в 1996 г. решением Президента РФ это министерство было упразднено, вместо него был создан Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды). В 2000 г. Госкомэкология была ликвидирована, так что из специальных органов согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. осталось пока только Министерство природных ресурсов РФ и при нем:

1) Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования;

2) Федеральное агентство водных ресурсов;

3) Федеральное агентство лесного хозяйства;

4) Федеральное агентство по недропользованию.

В задачи Министерства входит осуществление государственного управления в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов России. На Министерство возложены функции ведения мониторинга и кадастров природных ресурсов, экологической экспертизы, лицензирования в области природопользования, государственного экологического контроля, охраны атмосферного воздуха, животного мира, управление особо охраняемыми территориями и ведение Красной книги РФ. Можно предполагать, что преобразование системы специального экологического управления еще не закончено, и процесс создания новых организационных структур будет продолжаться.

К функциональным органам по Указу Президента РФ от 9 марта

2004 г. относятся:

– Министерство внутренних дел РФ;

– Министерство обороны РФ;

– Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

– Министерство здравоохранения и социального развития РФ и

– Министерство сельского хозяйства РФ

– Министерство экономического развития и торговли РФ

Дата добавления: 2013-12-13