Тема 2. Эволюция форм и методов формирования доходов бюджета в России

Вопрос - 5. Объекты имущественной ответственности.

Вопрос - 4. Изменение размера гражданско-правовой ответственности.

Вопрос - 3. Особенности ответственности за нарушение денежных обязательств.

Обязанность уплатить деньги, вытекающая из договора или из внедоговорного основания, в том числе обязанность возместить причиненные убытки, составляет содержание денежного обязательства. Его главная особенность состоит в том, что оно имеет своим предметом деньги, которые в нормальном гражданском обороте всегда дают некоторый «прирост» независимо от усилий их владельца (ибо обычно он помещает их в банк или в иную кредитную организацию и получает средний годовой процент, составляющий как бы «естественный прирост»). Поэтому тот, у кого находятся денежные средства, подлежащие передаче другому лицу (кредитору, потерпевшему и т. п.), должен вернуть их не в первоначально обусловленной сумме, а с указанным приростом, если только иное прямо не установлено законом или договором.

Размер такого прироста определяется либо специальным законом (например, актами транспортного законодательства), либо соглашением сторон (которое может сделать пользование деньгами безвозмездным), а в их отсутствие — общей диспозитивной нормой закона («законный процент»). Эти суммы не являются ни неустойками, ни убытками, ибо не представляют собой

мер ответственности за правонарушение, хотя и составляют его последствия (чаще всего — последствия просрочки в уплате денежного долга). Они являются платой за пользование чужими денежными средствами (подлежащими передаче управомоченным лицам), ибо в имущественном обороте деньги тоже являются товаром и используются на возмездных началах (если безвозмездный характер их использования не установлен законом или договором).

Поэтому такие проценты (при отсутствии иных специальных указаний закона или договора) подлежат уплате правонарушителем, в частности допустившим просрочку должником, наряду с установленной законом или договором неустойкой (мерой ответственности). Они не могут быть и уменьшены, поскольку в отличие от неустоек (ч. 1 ст. 333 ГК) не являются мерами имущественной ответственности. Но при этом убытки по-прежнему остаются границей, определяющей предельный объем возмещения (п. 2 ст. 395 ГК), т. е. могут быть взысканы в сумме, не покрытой названными процентами и неустойкой.

Альтернативная и исключительная неустойки по сути являются случаями ограничения размера ответственности (когда, например, транспортная организация за непредставление перевозочных средств уплачивает только штраф и не возмещает убытки, понесенные грузоотправителем) и в силу этого имеют исключительный характер. Штрафная неустойка, взыскиваемая наряду с убытками, напротив, расширяет его и потому тоже должна составлять редкое исключение.

В отдельных случаях закон может ограничить право на полное возмещение убытков (п. 1 ст. 400 ГК). Речь идет либо об ограничении возмещаемых убытков размерами реального ущерба и исключении из них упущенной выгоды (например, в договорах энергоснабжения в соответствии с п. 1 ст. 547 ГК), либо о возможности взыскания заранее установленных сумм, главным образом в виде штрафов (исключительных неустоек) (например, в договорах перевозки грузов и пассажиров в соответствии со ст. 793—795 ГК). Ограничения ответственности договором используются главным образом в предпринимательских отношениях и не допускаются для договоров с гражданами-потребителями (п. 2 ст. 400 ГК).

Однако размер как внедоговорной, так и договорной ответственности, включая суммы неустойки и убытков, может быть уменьшен в тех случаях, когда убытки или вред, причиненный потерпевшему, стали результатом виновного поведения обеих сторон правоотношения либо возникли у обеих сторон. Например, пешеход попал под автомобиль в результате грубого нарушения правил перехода улицы либо произошло столкновение двух авто­мобилей, водители которых нарушили правила движения. Такие ситуации принято называть смешанной ответственностью или смешанной виной.

Объектом взыскания кредиторов и других потерпевших от гражданских правонарушений является имущество должника-причинителя, не относящееся к изъятым из оборота вещам. Вещи, ограниченные в обороте, могут переходить к взыскателям только при соблюдении установленных законом требований к оборотоспособности (ст. 129 ПС).

Граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, отвечают по своим долгам всем своим имуществом, включая как вещи, так и права требования (в том числе в виде паев или долей участия, вкладов в кредитные организации, «бездокументарных ценных бумаг» и т. д.). Однако законом установлен перечень имущества гражданина, на которое ни при каких условиях не может быть обращено взыскание по требованиям его кредиторов (приложение 1 к Гражданско-процессуальному кодексу¹). Речь идет о минимально необходимом для каждого человека имуществе, требующемся для поддержания его существования, т. е. об определенном минимуме прожиточных средств.

Юридические лица отвечают по своим долгам всем принадлежащим им имуществом. Исключение составляют финансируемые собственниками учреждения, которые несут ответственность лишь в пределах находящихся в их распоряжении денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК).

Вопросы для самостоятельной работы по теме №19:

1. Ответственность, наступающая не зависимо от вины правонарушителя (объективная ответственность).

2. Размер гражданско-правовой ответственности.

3. Особенности ответственности за нарушение денежных обязательств.

4. Изменение размера гражданско-правовой ответственности.

5. Объекты имущественной ответственности.

6. Понятие юридической ответственности, особенности гражданско-правовой ответственности.

7. Возмещение убытков как общая мера гражданско-правовой ответственности.

8. Реальный ущерб и упущенная выгода,

9. Смешанная вина и совместное причинение вреда,

10. Вина, случай и непреодолимая сила.

1. Формирование доходов государства в дореволюционный период

2. Доходы бюджета в годы Советской власти

3. Реформирование в области доходов бюджета в РФ

Вопрос 1.

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую отдавали подвластные земли в натуральном виде (скот, меха, продовольствие). Кроме того, в пользу князя собирались судебные, дорожные пошлины и пошлины с брака. По мере укрепления его власти дань принимает форму подати. С Х111 в. начинает складываться система посошного обложения, при котором единицей обложения стали соха, дым, двор, тягло. В период монголо-татарского ига ордынским ханам платился налог - «ордынский выход».

В ХV в. с образованием Русского централизованного государства посошная подать идет уже московскому князю. Доходами казны были таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы. В это время зарождается двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов. Местные налоги введены в тот же период. Производились такие денежные и вещевые сборы с населения, как конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание) и др.

В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. Тогда же Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране начало действовать земское самоуправление. Налог «посошный окуп», заменивший наместнические сборы, шел в государеву казну, из которой выделялись средства и на финансирование местных мероприятий.

В XVI в. получением налогов стали заниматься вновь созданные территориальные органы -- чети. В это время были установлены направлявшиеся в казну винные откупа. В первой четверти XVII в. появляется стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести определенные повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, прием на постой представителей власти). С горожан взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др.

Первый в России бюджет в виде сметы государственных доходов и расходов - был составлен в 1645 г. Разрабатывались и городовые сметы. Эта система действовала до Петровских реформ. В 1679 г. стрелецкая подать была заменена подворным налогом. Общая сумма назначалась правительством, а крестьянские общины «раскладывали» ее между собой по дворам.

В 1722 впервые была составлена роспись государственных доходов и расходов на 1723 год. С 1802 года они стали составляться ежегодно, а с 1811 года начинается составление бюджета России.

В 1722 г. подворный налог сменила подушная подать, которая бралась со всех лиц мужского пола (за исключением принадлежавших к дворянству, духовенству и чиновничеству). Она служила одним из главных источников доходов государственного бюджета (34 % всех поступлений). В 1851 - 1854 гг. мирские повинности, которые несло преимущественно крестьянство, были оформлены в земские повинности и земские сборы.

Реформы 60-х гг. XIX в. преобразовали и налоговую систему. Вместо подушной подати с мещан назначался налог с недвижимого имущества, а для крестьян - поземельный налог. Кроме того, вводились промысловый налог за право заниматься торговлей, промыслами, акциз на производство спиртных напитков.

Стал иным и аппарат управления государственным и местными бюджетами. Была создана вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, а на уездном - казначейства. За их деятельностью наблюдали губернаторы. Казенные палаты распределяли налоги среди населения, учитывали поступления налогов и расходов, казначейства принимали и хранили эти средства, а также выдавали суммы для финансирования мероприятий на местах.

Таким образом, основные принципы построения бюджета Российского государства были разработаны и внедрены в период финансовых преобразований. Управление финансами сформировалось как обособленная часть государственного управления, имеющая самостоятельный местный и центральный аппарат. Завершение создания учреждений казначейства в центре и на местах позволило заложить организационную базу единства бюджетного процесса и исключить бесконтрольность государственных учреждений в сборе и расходовании средств.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России начали действовать органы местного самоуправления - земства. Финансовыми источниками выполнения их функций были земские бюджеты. В них поступали земские повинности, которые предназначались для целевых расходов, например на содержание школ, больниц и т. д. Другой источник - земские сборы, взимавшиеся с земель, недвижимого имущества, промысловых патентов. Они составляли более 60 % доходов этих бюджетов. Крупным источником служили пособия из государственного бюджета (до 25 % доходов). Следовательно, уже с этих пор применяется межуровневое регулирование.

В волостях создавались волостные бюджеты, которые формировались за счет волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, сдачи в аренду мирских земель и др. Городские бюджеты составляли доходы от городских предприятий (водопроводов, бань и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборы с недвижимого имущества городских жителей, с владельцев лошадей и т. д.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, до революции в стране функционировала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

Важнейшим принципом, которым руководствовались финансовые органы при составлении государственной росписи, являлось стремление к бюджетному равновесию. Финансовая система имела два бюджета - обыкновенный и чрезвычайный. Последний приобрел особое значение во время войн в начале ХХ в. Доходная часть его состояла преимущественно из займов, средств от продажи государственного имущества и погашения ссуд.

При подготовке государственной росписи обыкновенного бюджета на предстоящий год размер ожидаемых доходов исчислялся в заведомо сокращенных размерах. В пределах этой суммы планировались и государственные расходы. Однако, когда начинался бюджетный год, правительство принимало энергичные меры по увеличению сборов налогов, добиваясь значительного превышения объемов фактически полученных доходов над ожидаемыми. Расходная же часть исполнялась в соответствии с росписью. Эта политика не только способствовала бездефицитности обыкновенного бюджета, но и позволяла создавать из накопившихся бюджетных остатков «свободную наличность» государственного казначейства, которая свидетельствовала о прочности и устойчивости государственных финансов Чрезвычайный бюджет, за исключением 1909 г., был дефицитным. Практика формирования бюджета отвечала целям финансовой политики государства и обеспечивала бездефицитное или с незначительным дефицитом финансирование государственных расходов даже в военный период.

Вопрос 2. Годы Советской власти

В январе 1918 г. на третьем Всероссийском съезде Советов была принята «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа», в которой указывалось, что Россия становится Российской Советской Социалистической Федеративной Республикой. В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения. Исходя из тяжелой экономической ситуации было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование.

В 1918 г. была принята первая Конституция РСФСР, которая установила федеративное устройство и заложила базу бюджетного устройства государства. Субъектами федерации стали союзные республики, которые представляли собой национальные, но вместе с тем и суверенные государства. Принцип централизации всех финансов выразился в единстве государственного бюджета, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

Рассмотрим, за счет каких источников формировались бюджеты того времени. Доходная часть государственного бюджета в 1920 г. была следующей:

Доходы Удельный вес, %

От государственных предприятий, имуществ и угодий В том числе: От промышленности От транспорта От сельского хозяйства Налоги и сборы Прочие поступления 97,5 35,6 14,1 5,1 0,3 2,2

Территориальные бюджеты формировались за счет: поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемых на местные нужды; надбавок (в пределах 40 %) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.

В июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов, а с окончанием Гражданской войны в 1921 г. они были снова разъединены.

Первым актом, конкретизирующим и развивающим общие положения в области бюджета, установленные Конституцией СССР, был Декрет СНК СССР «О порядке составления и рассмотрения смет и росписей государственных до-ходов и расходов на 1923/24 бюджетный год» - так называемые бюджетные правила 1923 г. Согласно им год начинался 1 октября и заканчивался 30 сен-тября следующего года. Сметы, готовившиеся на их основе, росписи государ-ственных доходов и расходов носили ориентировочный характер. Помимо го-довых имелись и квартальные росписи и ежемесячные бюджетные планы, под-лежащие непосредственному исполнению в каждом месяце. Квартальные планы также были ориентировочными. Только со второй половины 1924 г. на-чался переход на твердые квартальные планы исполнения бюджета. С 1925/26 бюджетного года начал действовать твердый годовой бюджет.

В целях активизации работы республик по поднятию местного хозяйства и увеличения доходных поступлений от неналоговых источников Правила пре-доставили в распоряжение республик 50 % превышения денежных поступле-ний на их территории от указанных источников. Половина от этих 50 % подлежала передаче местам в соответствии с долей их участия в собирании доходов, а другая включалась в резервный фонд данной союзной республики.

Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составлявших СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, в основном в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения. Его доходы формировались за счет общесоюзных государственных доходов (отчислений от прибыли предприятий союзного подчинения и общегосударственных налогов и сборов, например доходов от внешнеэкономической деятельности).

Местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, районные, а с 1929 - 1930 гг. - сельские) не включались в бюджеты союзных республик и государственный бюджет.

29 октября 1924 г. было утверждено Положение «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик». В нем расходы разграничивались по линии общесоюзных и республиканских ведомств. Что касается доходов, то основная масса налогов находилась в ведении Союза. Доходы союзных республик получались преимущественно из неналоговых источников. Следует подчеркнуть, что в их составе не было ни перечня госналогов и госдоходов, от которых производились отчисления и к которым делалась надбавка в пользу союзных республик, ни размера этих надбавок и отчислений. Указывалось только, что они устанавливаются не менее чем на один бюджетный год. Кроме того, было записано, что отпуск доходов союзным республикам осуществляется лишь в пределах, допускаемых общесоюзным законодательством, а этот предел не давал возможности сбалансировать бюджеты республик без дотаций из центра. Таким образом, фактически становилась законом обязательность дотаций республикам из центра.

Практика составления и исполнения бюджетов на основе Положения 1924 г. показала, что оно чрезвычайно неудовлетворительно разрешает основной вопрос о распределении доходных источников между Союзом и республиками. Бюджеты союзных республик сводились с дефицитом, и лишь при помощи дотаций из центра, которые приняли характер узаконенного явления и применялись ежегодно, достигалось их сбалансирование. По существу, республиканские бюджеты представляли собой сводку отдельных сметных предположений, ибо в них отсутствовали элементы баланса. Доходы и расходы отдельных республик находились в резком несоответствии между собой. Так, в 1926/27 году бюджеты всех союзных республик, кроме РСФСР, несмотря на то, что им были переданы максимальные отчисления от прямых налогов (99 %), весь доход от гербового сбора и ряда других источников, оказались дефицитными. Дефицит Туркменской ССР равнялся 52,3 %, Узбекской ССР - 38,5, ЗСФСР - 14,6, Украинской ССР - 3,7, Белорусской ССР - 0,5 %.

25 мая 1927 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новое Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Бюджет на 1927/28 год составлялся на его основе. Как и Положение 1924 г., оно не имело раздела, регулирующего порядок составления бюджета. В нем были лишь отдельные статьи, регламентирующие этот процесс.

Поскольку поводом для пересмотра прежнего документа послужило стремление усилить доходную базу бюджетов союзных республик и обеспечить их бездефицитность, важнейшие изменения коснулись раздела, содержащего перечни доходов Союза ССР и союзных республик. За каждой союзной респуб-ликой закреплялось 99 % поступлений на ее территории от трех основных пря-мых налогов: единого сельскохозяйственного и государственных - промысло-вого и подоходного. Союз получал лишь 1 %.

Вместе с тем Положение оставило союзным республикам все те неналоговые доходы, которые были в прежнем перечне, с уточнениями, вызванными изменением финансового законодательства, а также передало им вновь ряд доходных неналоговых источников. В частности, кроме лесного дохода и доходов от различных имуществ республиканского значения в их бюджеты направлялись: 1) все доходы от недр не только республиканского, но и общесоюзного значения; 2) 50 % подлежащей отчислению в доход казны части чистой прибыли предприятий общесоюзного значения, переданных в порядке мандатного управления в ведение органов союзных республик; 3) доходы от реализации всех находящихся на территории данной республики государственных материальных фондов, кроме фондов местного значения; 4) 50 % доходов от концессий общесоюзного значения; 5) доходы от возврата ссуд, выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных средств, а также от возврата всех продовольственных и семенных ссуд. Что касается расходов, то Положение, не внося никаких принципиальных изменений, лишь несколько детализировало и дополняло их.

Устанавливалось общее правило, согласно которому бюджеты союзных республик должны были быть сбалансированы бездефицитно за счет своих доходных источников, и только в исключительных случаях допускались дотации центра на покрытие их дефицита.

Бюджет 1927/28 года также начинался с 1 октября. Этот же срок был сохранен и для бюджетов на 1928/29 и 1929/30 годы. Лишь 20 сентября 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января». В связи с этим в четвертом квартале 1930 года, так называемом «особом квартале», был составлен и утвержден квартальный бюджет на октябрь-декабрь 1930 года. С 1931 г. стали утверждаться годовые бюджеты, действующие с 1 января по 31 декабря соответствующего года.

Хотя Положение, как отмечалось, укрепило доходную базу союзных республик, она оставалась недостаточной для бездефицитного сбалансирования бюджетов всех союзных республик. Одной из причин такого положения являлся тот факт, что значительная часть отчислений и надбавок по бюджету союзной республики проходила лишь транзитом и фактически не увеличивала его доходной базы, а передавалась в местные бюджеты. Складывалась двойственная, противоречивая ситуация: с одной стороны, местные бюджеты не могли быть сведены без передачи им части средств из бюджетов республик, а с другой - это подрывало доходную базу бюджетов республик и делало большинство их дефицитными.

Следует также заметить, что до 1930 г. структура доходной части бюджетов была очень сложной. Она включала около 90 различных платежей, что, естественно, затрудняло планирование финансов. Назрела необходимость налоговой реформы, в результате проведения которой (сентябрь 1930 г.) была заметно упрощена система налогов. Все платежи предприятий сводились в два основных - налог с оборота, объединивший 53 платежа, и отчисления от прибылей, а для кооперативных предприятий - подоходный налог, поглотившие 6 платежей. Налог с оборота унифицировал акцизы, промналог и ряд других платежей.

В соответствии с этим серьезно изменилась доходная часть общесоюзного и республиканских, а также местных бюджетов. Проведенная в 1930 - 1932 гг. налоговая реформа заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ее ходе было унифицировано 86 действовавших платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль. В ходе реформы утвердился принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов.

Однако практика построения республиканских бюджетов на базе законодательства о налоговой реформе вскоре обнаружила весьма существенные недостатки. Они потеряли почти все собственные устойчивые источники доходов, так как часть их была передана в местные бюджеты, часть влилась в отчисления от прибылей, поступающие в различные бюджеты по подведомственности, и, наконец, значительная доля поглощалась налогом с оборота, который почти полностью зачислялся в союзный бюджет.

В декабре 1931 г. было пересмотрено бюджетное законодательство. Постановление ЦИК и СНК СССР «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г. расширило их доходные источники, придало им большую устойчивость и подняло заинтересованность в успешном выполнении планов поступления государственных и местных доходов. В соответствии с ним в данные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов - налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Это осуществлялось в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов - важный фактор усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В случае недостаточности средств государственным бюджетам союзных республик выделялись дотации из союзного бюджета. Этот принцип используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Принципиально иной характер приобрел способ передачи части налога с оборота в республиканские и местные бюджеты. Взамен абсолютных сумм вводились процентные отчисления от территориальных контингентов налога в республиканские бюджеты, а из последних - в местные.

Для республиканских бюджетов утверждались специальные отчисления от прибылей и налога с оборота предприятий общесоюзного значения, разрабатывавших важнейшие виды природных богатств отдельных союзных республик. К числу постоянных источников этих бюджетов были отнесены отчисления от государственных займов.

Наконец, в целях подъема материальной заинтересованности республиканских и местных органов в перевыполнении планов государственных доходов оставлялись полностью в распоряжении союзных и автономных республик и местных Советов по принадлежности все превышения фактических доходов над сметными предположениями.

Следующим шагом в процессе формирования бюджетной системы СССР было принятие Конституции 1936 г. В ст. 14 было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов в союзный, союзные республиканские и местные бюджеты.

Тенденция к централизации выразилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в Государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты, а также бюджет государственного социального страхования. С принятием новой Конституции в 1936 году возникла необходимость подготовки на ее основе и нового положения о бюджетных правах. Большая подготовительная работа в этом направлении была временно прервана начавшейся Великой Отечественной войной и продолжена по ее окончании.

В годы войны в финансовой системе принципиальных изменений не было. Однако, вводились новые налоги, пересматривались и изменялись существующие. Существенным доходным источником в этот период стали поступления от госзаймов и денежно-вещевых лотерей. В послевоенные годы бюджет был подчинен задаче ликвидации последствий войны и восстановлению разрушенного хозяйства. Только за 1950 год расходы бюджета возросли в 2,4 раза по сравнению с 1940 годом.

До 1956 г. распределение общего объема государственного бюджета союзной республики между республиканским и местными бюджетами осуществлялось в государственном бюджете. Начиная с 1956 г. союзные республики стали определять сами, какую часть общего объема своего бюджета они оставляют и какую проводят по местным бюджетам. С этого же года республики получили право сохранять за собой все дополнительно выявленные и полученные в процессе исполнения их бюджетов доходы, направлявшиеся на финансирование народного хозяйства и социально-культурных мероприятий. Суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам, находились в распоряжении соответствующих союзных республик и расходовались по их усмотрению.

Верховные Советы союзных республик в пределах общих процентов, установленных Союзом ССР для данной республики, утверждали дифференцированные процентные отчисления по отдельным регулирующим источникам для каждой автономной республики, края, области и городов республиканского подчинения, а в соответствии с Законом о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 г. определяли бюджетные права местных Советов. До этого издавались не только республиканские, но и общесоюзные акты, регулирующие их бюджетные права.

Согласно закону 1959 г. в союзный бюджет включались следующие виды доходов:

налог с оборота, за исключением части, передаваемой в бюджеты союзных республик;

отчисления от прибылей государственных предприятий и хозяйственных организаций союзного подчинения;

подоходный налог с населения, за исключением части, передаваемой в бюджеты союзных республик;

поступления по 3%-ному займу, за исключением части, передаваемой в бюджеты союзных республик;

таможенные и другие доходы, предусмотренные законодательством.

В целях наиболее успешного выполнения перечисленных задач законодательство подразделило все доходы бюджета на две группы: а) твердо закрепленные за конкретными бюджетами; б) ежегодно распределяемые между различными бюджетами, или так называемые регулирующие.

К первым причислялись такие доходы, в отношении которых заранее, на ряд лет вперед известно, в какие бюджеты и в каких размерах (полностью или в строго определенной части) они поступят. В состав доходов, твердо закрепленных за отдельными видами бюджетов, входили: отчисления от прибылей государственных предприятий и платежи из прибылей (плата за производственные фонды и др.), которые направлялись в конкретный бюджет в зависимости от подчиненности предприятия; так называемые местные налоги и сборы, целиком зачисляемые по месту поступления в соответствующие бюджеты; государственная пошлина, таможенные доходы, доходы по экспорту и некоторые другие источники.

Система твердого закрепления доходов имеет много положительных сторон: существенно упрощается техника составления отдельных бюджетов, поскольку известно большинство доходов, которые поступят полностью или в точно определенной части в данный бюджет; возрастает бюджетная самостоятельность республиканских органов; укрепляется их связь с республиканским хозяйством, развивается творческая инициатива.

Однако принцип твердого закрепления доходов не может быть последовательно распространен на все существующие доходы государственного бюджета. Во-первых, одни и те же источники неодинаково эффективны в различных экономических условиях (поступления по налогу с оборота, например, гораздо больше по объему в промышленных районах, а поступления по сельхозналогу - в сельских и т. д.); во-вторых, неизбежно создавалась бы несоразмерность в распределении доходов: в одних бюджетах образовывались бы излишки доходов, а в других их не хватало бы; в-третьих, было бы невозможно в плановом порядке перераспределять накопления между бюджетами различных республик, областей и т. д. В то же время подобное перераспределение было оправданным, потому что потребность в доходах в каждом конкретном бюджете из года в год менялась.

Таким образом, при распределении доходов между отдельными бюдже-тами необходима гибкость, позволяющая перераспределять их, с тем чтобы обеспечить каждый бюджет средствами в размерах, покрывающих все отнесен-ные на него расходы. Эту задачу решает бюджетное регулирование, т. е. про-цесс ежегодно осуществляемого планового распределения доходов от регули-рующих источников между различными бюджетами с целью бездефицитного сбалансирования каждого бюджета двумя методами - с помощью процентных отчислений от регулирующих доходов и дотаций.

До 1958 г. существовал сравнительно небольшой круг регулирующих источников: налог с оборота, подоходный налог с колхозов, доходы МТС, лесной доход, подоходный налог с населения, сельскохозяйственный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан и государственный заем. С 1 января 1958 г. поступления по подоходному налогу с колхозов, сельскохозяйственному налогу и лесному доходу, а с 1959 г. и по налогу на холостяков, одиноких и малосемейных граждан были полностью закреплены за бюджетами союзных республик и перестали выступать в качестве регулирующих источников. С упразднением МТС ликвидировался такой источник регулирования, как доходы МТС. С 1963 г. перестал быть источником дохода бюджетов государственный заем. Основными регулирующими доходами стали 50 % от суммы подоходного налога с населения, которые зачислялись в союзный бюджет, поступления по 3%-ному внутреннему выигрышному займу и налог с оборота.

Особое место занимал налог с оборота. Балансирование бюджетов по нему производилось в следующем порядке: вначале определялась общая сумма расходов, включенных в бюджет союзной республики. Затем подсчитывалась сумма, образующаяся в бюджете республики от поступлений по всем закрепленным доходным источникам и отчислениям от других, кроме налога с оборота, общегосударственных доходов. После этого выводилась разница между общей суммой расходов по бюджету и планируемыми поступлениями от доходных источников. Для сбалансирования бюджета к его доходной части причислялась часть налога с оборота в сумме, равной полученной разнице. Размер процентных отчислений в бюджет республики от налога с оборота, собираемого на ее территории, определялся соотношением между суммой налога, направляемой на сбалансирование бюджета, и планируемой общей суммой поступления налога с оборота по данной территории, Так как общая сумма поступления и суммы расходов, не покрываемых доходами, в республиках неодинаковы, процентные отчисления от налога с оборота утверждались на каждый год дифференцированно для каждой из них.

В отдельных случаях, когда не удавалось сбалансировать бюджеты республик даже при помощи 100 % отчислений от данного налога, недостающие суммы предоставлялись путем выдачи дотаций из союзного бюджета.

В отличие от отчислений, которые устанавливались в процентном отношении к сумме, поступающей от данного регулирующего источника на территории действия соответствующего бюджета, для которого эти отчисления были утверждены, дотация определялась в твердых суммах. Она, как правило, возникала вследствие того, что на территории отдельных союзных республик в какие-то периоды времени осуществлялись крупные капитальные вложения в объекты отраслей промышленности, имевшие общесоюзное значение, которые требовали затрат, но не производили никаких платежей в бюджет.

Бюджетная дотация, особенно в системе местных бюджетов, является не очень желательным способом балансирования бюджетов, так как увеличивает зависимость от вышестоящих бюджетов, ослабляет их устойчивость и снижает заинтересованность в выполнении планов сбора доходов, поступающих на их территории.

В первые годы после образования Союза ССР дотации играли огромную роль в оказании помощи экономически слабо развитым союзным республикам.

Самый совершенный метод бюджетного регулирования - установление процентных отчислений, поскольку он основан на материальной заинтересованности республиканских и местных органов в успешном выполнении планов мобилизации доходов на своей территории. Он использовался в отношении бюджетов всех союзных, автономных республик и местных бюджетов.

Вопрос 3.

В законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», принятом 10 октября 1991 г., были заложены новые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Согласно ему бюджет РСФСР, бюджеты республик в составе РСФСР, краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов и другие бюджеты, с одной стороны, рассматривались как самостоятельные части общей системы. Но, с другой стороны, предусматривалось ежегодное составление консолидированных бюджетов всех уровней, т. е. частично сохранялся старый бюджетный процесс. Кроме того, закон декларировал обеспечение самостоятельности бюджетов на основе собственных, закрепленных источников доходов и предоставление права определять направление их использования.

Следует также назвать законы «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». При всех недостатках именно эти законы, принятые в 1991 - 1993 гг., создали правовое поле бюджетного федерализма в реформирующейся России.

Ими были заложены основы новой финансовой политики и бюджетного устройства страны. Однако они не сняли проблемы децентрализации бюджетной системы и становления федеративных бюджетных отношений. Объективные процессы передачи полномочий из центра на региональный уровень из-за недостаточной политической воли центра во многом носили стихийный характер, и поэтому некоторые субъекты фактически жили в условиях унитарного государства, а другие - конфедерации. По сути дела, реально существовали две несовместимые финансовые системы. Министерство финансов упустило контроль над бюджетной сферой.

Этот «настроечный» на реформу период закончился с принятием в декабре 1993 г. Конституции РФ, установившей компетенцию и предметы ведения федерации и субъектов в области бюджетов и налогообложения.

28 августа 1995 г. Принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в сентябре 1997 г - «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», утвердившие порядок формирования и исполнения местных бюджетов, разграничение доходов и расходов между бюджетами.

В 1998 г. Были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, о которых говорилось в курсе «Бюджетная система РФ».

В 2001 более четко распределены различные каналы финансовой поддержки регионов с помощью ряда фондов.

Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004\06 годах реализуется, в которой отражены нововведения организации бюджетного процесса.

Дата добавления: 2013-12-13