Территориальная организация местного самоуправления в переходный период

Согласно части 3 статьи 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований, существующих на день его официального опубликования, допускается до 1 января 2006 года исключительно в порядке и по основаниям, установленным статьями 84 и 85 данного Федерального закона.

Из данной нормы, в частности, следует, что со дня официального опубликования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (08.10.2003) изменение границ, преобразование муниципальных образований регулируется не законами субъектов Российской Федерации, а соответствующими статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 11, 12, 13). Таким образом, на муниципальные образования, фактически существующие на 08.10.2003, распространяются общие правила преобразования и изменения границ, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В отношении городских поселений прямо установлены правила, согласно которым выделение поселения из состава района и образование городского округа, а также включение в состав района городского муниципального образования, в этот район не входившего, осуществляются в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть с согласия населения.

Формально в Российской Федерации 08.10.2003 не было ни поселений, ни муниципальных районов, ни городских округов в терминологии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако норма части 3 статьи 84 рассматриваемого Федерального закона должна как-то применяться. Единственным правомерным способом ее применения является аналогия закона. На районы, являющиеся муниципальными образованиями, необходимо распространить правила, касающиеся муниципальных районов, на муниципальные образования - городские поселения, не входящие в состав муниципальных образований районов – правила, касающиеся городских округов, а на муниципальные образования, созданные на уровне ниже районного, - правила, касающиеся поселений.

В случае если в субъекте Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на уровне ниже районного, возможно исключительно формирование районного уровня местного самоуправления. Муниципальные образования уровня волости – поселка районного значения должны быть сохранены в прежних границах.

На практике возникает вопрос о значении понятий «установление границ муниципальных образований» и «наделение муниципальных образований статусом».

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований должны быть установлены в соответствии с требованиями Федерального до 01.01.2005. В этот же срок муниципальные образования должны быть наделены статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Показательно, что в проектах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предполагалось сохранять в неизменном виде какие-либо из фактически существовавших муниципальных образований. Планировалось установить границы муниципальных образований обоих уровней в соответствии с требованиями федерального закона, не считаясь с имеющимися границами. Однако при доработке закона данные революционные нормы были несколько скорректированы, но положение пункта 1 части 1 статьи 85 в окончательной редакции Закона осталось.

Возникла коллизия: с одной стороны, муниципальным образованиям, по крайней мере на уровне ниже районного, предоставили гарантии их территориальной неприкосновенности, с другой, - за субъектом Российской Федерации закрепили возможность устанавливать границы муниципальных образований и наделять их соответствующим статусом.

Казалось бы, никакого противоречия здесь нет. Если в субъекте Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, региональный закон определяет границы муниципальных образований – поселений. Границы районов либо сохраняются, либо изменяются в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если местное самоуправление осуществлялось на уровне ниже районного, закон субъекта Российской Федерации определяет границы муниципальных районов, а в случае необходимости преобразует муниципальные образования – поселения или изменяет их границы в соответствии с федеральным законом.

После того как территориальные преобразования завершены, муниципальные образования наделяются соответствующим статусом. Представляется, что наделение статусом означает приведение статуса муниципальных образований в соответствие с классификацией, используемой Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть является сугубо техническим актом. Даже если субъект Российской Федерации не наделит муниципальные образования каким-либо статусом, они не прекратят своего существования, по крайней мере, обратное не следует из содержания Закона.

Между тем практика идет по совершенно противоположному пути. Например, Законом Ленинградской области «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе» ¹³ в состав Всеволожского района в качестве городского поселения был включен город Сертолово, который по состоянию на 08.10.2003 не входил в состав какого-либо района. В силу прямого указания абзаца четвертого части 3 статьи 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» город Сертолово должен был получить статус городского округа. Чтобы включить его в состав муниципального района необходимо получить согласие населения города Сертолово и Всеволожского района. Однако соответствующее голосование не проводилось. Свое решение власти Ленинградской области мотивировали тем, что установление границ и наделение статусом – это процедуры, никак не связанные с преобразованием муниципальных образований, и согласие населения получать не нужно.

Данный пример вопиющего нарушения прав граждан, к сожалению, не является единичным.

Хочется верить, что в процессе применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» волюнтаризм и административная целесообразность не будут преобладать над законностью.

Дата добавления: 2013-12-13