Соціальний характер державної служби

Поняття та аналіз змісту державно-службових відносин

Принципи державної служби це основоположні ідеї, встановлення, які відбивають об'єктивні закономірності та визначають напрямки реалізації компетенції, завдань і функцій державних органів, повноважень державних службовців, які діють в системі державної влади, та зокрема, в системі державної служби.

Поняття і зміст інституту державної служби

Служба в органах місцевого самоврядування

Відповідальність державних службовців

Кадровий резерв державної служби

Система професійного навчання державних службовців

Проходження державної служби

Класифікація посад державних службовців

Статус державних службовців державних органів та їх апарату

Соціальний характер державної служби

Поняття та аналіз змісту державно-службових відносин

Поняття і зміст інституту державної служби

ПЛАН

Державна служба — це механізм здійснення цілей та завдань держави. У відповідності до ст. 1 Закону України «Про державну службу» державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Таке поняття державної служби поєднує найголовніші елементи змісту службової діяльності: а) державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті; б) вона є частиною або однією зі сторін організаційної діяльності держави; в) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів і інших організацій та правове регулювання роботи державних службовців; г) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави; д) особливість державної служби пов'язана з оплатою праці відповідних осіб з державних коштів. Важливо підкреслити, що названі елементи вказують також на велику організаторську роль держави, у вирішенні проблем управління різними галузями, оскільки від професійних знань кадрів управління залежить виконання її завдань і функцій.

В той же час, у Законі не дається поняття державного службовця, а робиться ремарка, яка відносить осіб, що займають посади в державних органах і їх апараті та мають відповідні службові повноваження до державних службовців.

Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні, просування в напрямі європейської інтеграції можливо лише за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою.

З цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.

У відповідності до Стратегії реформування системи державної служби в Україні, затвердженої Указом Президента від 14 квітня 2000 року N 599/2000 о сновними цілями і завданнями державної служби в Україні є: сприяння незмінності конституційного ладу;

створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства; захист прав та свобод людини і громадянина; забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції на конституційних засадах.

З урахуванням висловлених міркувань щодо суспільного призначення державної служби визначаються основні завдання державної служби.

Одним з основних завдань є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Це викликано тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

Наступне завдання державної служби — досягнення стійкості засад цілісності держави. Державний апарат поряд з виконанням вимог Конституції та законів України має виконувати акти органів виконавчої влади. Вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення в життя завдань державної служби потребує рішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Йдеться про необхідність формування державного апарату нового типу та кадрового забезпечення державної служби.

Реалізуючи свої функції, державна служба має бути інститутом, через який реалізується демократична сутність держави, підтримується нормальна життєдіяльність суспільства, а державний апарат слугує потребам суспільного розвитку.

Державна служба має стати повсякденним каналом зв'язку держави та народу, їх взаємодії. Такий підхід здатний забезпечити тільки високопрофесійний державний апарат і його персонал. Він має обгрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність.

Державна служба має поєднувати конституційне зафіксовані наміри та цілі держави, його структури, відношення та зв'язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх в суспільне життя.

Для розкриття змісту інституту державної служби є визначення її принципів, адже вони вказують на сутністні характеристики, найважливіше у змісті та значенні державної служби.

Правове встановлення принципів державної служби зумовлює функціонування державних органів, діяльність державних службовців, стійкість правового регулювання державно-службових відносин, а також обгрунтування тенденцій розвитку законодавства про державну службу.

Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій та функціонування державної служби, зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, які виникають в системі державної служби. Принципи державної служби вперше були сформульовані в Законі України «Про державну службу»; закріплюються також в інших нормативних актах: у Конституції України, законах України, указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України. Головною сутнісною рисою сучасної державної служби має стати пріоритет права і свобод людини. Йдеться про те, що здійснюючи цілі держави, державна служба завжди має дотримуватися принципу верховенства права.

У частині другій ст. 38 Конституції України проголошується, що громадяни користуються рівним правом допуску до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Це єдина стаття в Основному Законі де прямо згадується державна служба.

Статтею 8 визначається, що Конституція України має вищу юридичну силу і в Україні діє принцип верховенства права. Звідси випливає, що верховенство Конституції забезпечує єдність, узгодженість і стабільність всієї правової системи, її окремих елементів та інститутів, зокрема, інституту державної служби. Цей принцип також передбачає, що:

— органи влади, посадові особи та громадяни мають дотримуватися Конституції та законів України, чинних в Україні міжнародно-правових норм;

— державні службовці виконують функції тільки в межах компетенції органу, де вони працюють, і в межах прав, закріплених за посадою;

— державні службовці віддані державі, а громадяни довіряють службовцям.

Рядом статей Конституції України закріплено пріоритет прав і свобод громадян, якого мають дотримуватися державні службовці. Важливими для функціонування державної служби є, зокрема, конституційні положення, відповідно до яких визначаються права людини (розділ II Конституції).

Основні принципи державної служби закріплені ст.3 Закону України «Про державну службу». Відповідно до вказаної статті державна служба грунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.

Інститут державної служби опосередковується правом. Сукупність правових норм, які регламентують правовий статус державних службовців, в тому числі умови та порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, складає правовий інститут державної служби.

До нього входять норми конституційного, адміністративного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Зокрема, адміністративно-правові норми, що регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і водночас — самостійний інститут адміністративного права.

В теорії права під терміном «інститут» розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу та мають внутрішню єдність й охоплюють всі основні моменти регулювання відповідної галузі. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, відносно закінченого регулювання у межах конкретної галузі суспільних відносин даного виду.

Сучасний правовий інститут державної служби — це комплекс правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) закріплення статусу державного службовця та гарантій його здійснення;

3) механізм проходження державної служби.

Державна служба — комплексний правовий інститут, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права (на що було вказано вище); по-друге, складається з окремих підінститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби.

Окрім того, предмет, мета, принципи та метод адміністративно-правового регулювання, а також внутрішній зв'язок з іншими адміністративно-правовими інститутами дає змогу стверджувати, що державна служба перебуває у специфічному адміністративно-правовому режимі регулювання. Специфічність статусу державної служби обумовлена характером відносин, які вона регулює, а саме — їх публічно-правовою природою.

Аналіз змісту інституту державної служби дає змогу уявити її як систему, що включає наступні елементи: поняття державної служби, її принципи та види; поняття державного службовця та посадової особи; вступ на державну службу; просування по службі, звільнення з державної служби; соціальний статус державного службовця; оцінка державних службовців; відповідальність працівників державного апарату та контроль за їх діяльністю; етика державної служби; організація управління держаною службою; організація управління персоналом державної служби; основні напрямки реформування державної служби.

При розгляді державної служби слід зупинитися на понятті державно-службових відносин. Традиційно в теорії адміністративного права державно-службові відносини поділяються на дві основні групи.

1. Відносини, які виникають в процесі організації державної служби, а сааме — у зв'язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, в зв'язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини носять адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби.

2. Відносини, які складаються: в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності робітника всередині державного органу; в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; в процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права.

З прийняттям Закону України «Про державну службу» та інших нормативних актів у цій сфері значно скоротилося застосування норм трудового законодавства з питань регулювання внутрішньоорганізаційної діяльності державних службовців.

Так, ст. 14 Закону «Про державну службу» регулює особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, ст. 15 — порядок прийняття на державну службу, ст.20 — робочий час державних службовців, ст. 21 — питання службових відряджень; ст. 33 — питання оплати праці державних службовців; ст. 37 — питання пенсійного забезпечення та грошової допомоги державним службовцям.

У перспективі основною оцінкою відмінності норм державної служби від норм трудового права має стати поділ права на публічне та приватне. Відповідно службові відносини поділятимуться на публічно-правові та приватно-правові.

Щодо учасників державно-правових відносин — тут виділяють наступних учасників: державу, її органи та державних службовців.

Особливість державно-службових відносин полягає в тому, що вони утворюються між державою в особі її органів і державними службовцями, які здійснюють службову діяльність як суб'єкти юридично-владних відносин.

Державно-службові відносини виникають на основі однобічного рішення державного органу (посадової особи), яке, по-перше, юридичне закріплює вступ громадянина на державну службу, по-друге, служить основою для виконання ним службових обов'язків по посаді, по-третє, визначає момент виникнення його обов'язків перед державою, а також службових і особливих справ. Сказане повною мірою стосується учасників публічно-правових відносин.

Приватно-правові службові відносини поширюються на службовців, які укладають трудову угоду з працедавцем — керівником недержавного органу.

Одночасно необхідно створювати законодавство, яке б регулювало правовий статус державних службовців які перебувають у трудових (приватноправових) відносинах з державними органами. Ці особи також зайняті на державній службі, але вони не виконують специфічних державних завдання і функції, які знаходяться у компетенції вищої категорії державних службовців.

Державно-службові відносини таких державних службовців виникають шляхом укладання трудового договору, зміст якого регулюється нормами приватного права (зокрема трудового).

Загальновизнаним є те, що організація та функціонування державної служби визначається переважно за допомогою норм публічного права. Державні службовці це представники публічної організації: держави, державних органів місцевого самоврядування, тобто вони є суб'єктами публічного права.

Публічне право являє собою права, предмет якої досить специфічний, і не тільки в плані різноманітності об'єктів впливу. Учасники правовідносин наділені в публічно-правовій сфері особливим статусом, тобто можливостями використовувати владно-управлінські повноваження, вирішувати політичні, державні, соціальнозначущі завдання, які відкривають шлях для вирішення багатьох інших, більш конкретних завдань в усіх сферах суспільного життя та за допомогою різних галузей законодавства.

В усіх державах, де законодавством встановлено особливий публічно-правовий статус державних службовців, створено спеціально підготовлений корпус цих службовців з особливими правами й обов'язками. Система законодавства складається з двох частин: одна частина поширюється на працівників, задіяних на державній службі, а інша регулює відносини в сфері загальних трудових відносин службовців, які також працюють в публічних установах.

Головна різниця полягає в тому, що особи, які перебувають на державній службі, на відміну від осіб, які перебувають у звичайних трудових відносинах, мають особливий правовий статус.

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Її основними напрямками є визначення цілей, завдань і принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення державної політики та функціонального управління державною службою існують Головне управління державної служби України, та координаційну рада з питань державної служби. На Головне управління державної служби покладається прогнозування та планування потреб державних органів, їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики в сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробка та внесення на розгляд Кабінету Міністрів проектів нормативних актів з питань державної служби, розробка, координація та контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших питань організації і правового регулювання державної служби.

Оскільки питання функціонування державної служби у державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішується цими органами, то важливим є створення та функціонування координаційної ради з питань державної служби для визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямків у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби. Положення про координаційну раду з питань державної служби затверджується Кабінетом Міністрів.

Державна служба органічно пов'язана із багатьма іншими інститутами суспільства. Необхідно особливо підкреслити, що державна служба тільки тоді виконує соціальну функцію, коли вона будується на правовій основі, взаємодіє з інститутами, які діють у духовній сфері життя суспільства, у сфері культури, спирається на засоби масової комунікації, суспільну думку.

Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, притаманних їй як соціальному інституту.

— вона становить властиву тільки їй сферу професійної діяльності. Всім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

— як зв'язуюча ланка між державою і громадянином, державна служба покликана захищати права й свободи громадян. Конституційне положення про те, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» (ст. 3 Конституції України), виступає визначальним стрижнем в діяльності державних службовців, незалежно від їх службового статусу.

— державна служба як суспільна явище — своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня гуманності, людяності, існуючих в суспільстві порядків.

Характер державної служби, як соціального інституту, розкривається через аналіз функцій державної служби.

Функція соціальної організації. Державна служба повинна бути зразком організації й чинити упорядковуючий вплив на інші інститути суспільства. У свій час М. Вебер сформулював концепцію ідеального типу організації. Її ядро становить ідея раціонального підходу до будівництва й функціонування організації бюрократичного типу. Спираючись на все краще, передове, державна служба має стати взірцем організації. А вона, організація, як відомо, помножує сили, дозволяє максимально ефективно втілювати в життя політику держави.

Функція соціальної комунікації. Це важлива функція, яку виконують установи державної служби. Іншими словами, це те місце, де відбувається безпосереднє зіткнення держави і громадянина, налагоджується їх взаємодія і спілкування через канали державної служби, вивчається громадська думка, ставлення громадян до різних державних актів. Через ці канали реалізується політика держави, враховуються місцеві, регіональні особливості при її проведенні.

Функція соціальної інформації. Надзвичайно відповідальною є інформаційна функція, яку здійснює державна служба. «Хто володіє інформацією, той володіє світом». Як відомо, саме державний апарат є носієм інформації. Внаслідок цього в системі державної служби виникають зв'язки й відносини з приводу володіння інформацією та її використання.

Неправильне ставлення до інформації, наприклад, її обмеження, може бути свідомо використано державними службовцями з неблаговидною метою, для омани народу щодо подій і явищ, які відбуваються в суспільстві. Тому дуже важливо службову інформацію використовувати чесно, за її прямим призначенням, в інтересах вирішення державних завдань, задоволення потреб усіх категорій населення.

Функція контролю. Особливо важливою в соціальному плані є функція контролю. Правильно здійснюваний контроль якраз дозволяє забезпечити додержання конституційних положень і правових норм всіма державними органами, громадськими інститутами і громадянами. Необхідно розрізняти внутрішній і зовнішній контроль. В рамках державної служби повинен здійснюватися внутрішній контроль. Він дозволяє відстежувати ситуацію, що складається, коректувати прийняття рішення, оптимізувати управлінську діяльність.

Необхідно також встановити і зовнішній контроль за діяльністю органів державного апарату з боку інститутів громадянського суспільства й громадян. Поки що такий контроль є слабким, «вузьким» місцем функціонування існуючої в Україні політичної системи. У зв'язку з цим необхідно виробити ефективні механізми такого контролю.

Виховна функція. Надзвичайно відповідальною функцією, яку виконує державна служба, є виховна. Вона закріплює у свідомості громадян України мир та злагоду, добро і справедливість, повагу до демократичних основ української державності та гуманістичних цінностей суспільства всіма доступними їй формами і методами.

Соціальний характер функціонування державної служби значною мірою також визначається політичними, професійними і особистими якостями державних службовців.

До політичних якостей державних службовців звичайно відносять патріотизм, готовність відстоювати конституційний устрій країни, наявність громадянства, тобто належність до тієї держави, інтересам якої й підпорядкована державна служба.

До системи ділових якостей належать такі, як інтелектуальність, компетентність, організаторські здібності, вміння ефективно й цілеспрямовано по-новому діяти.

До особистих якостей відносяться моральні, фізичні, комунікабельні. До моральних — такі характеристики особи, як чесність, добросовісність, справедливість, порядність тощо. Фізичні якості включають в себе стан здоров'я, працездатність, придатність до праці в особливих умовах та інші. Комунікабельні якості — доброзичливість, товариськість, уміння прислуховуватися до людей, налагоджувати ділові контакти, регулювати міжособисті відносини, здібність сприймати чужу думку, переконувати. Для керівника важливо також вміти привертати до себе людей, об'єднувати колектив.

Зазначені якості формуються соціальним устроєм суспільства, системою виховання і освіти, практикою функціонування державної служби.

Соціальний характер державної служби визначається також демократичними процедурами її функціонування, до яких слід віднести: колективний характер вироблення й прийняття найбільш важливих рішень; наявність обліку й контролю за ходом виконання прийнятого рішення; особисте спілкування керівників державних органів із підлеглими.

Колективний характер вироблення і прийняття найбільш важливих рішень. З цією метою в структурі державних органів є спеціальні підрозділи у вигляді колегій, експертних груп, юридичних служб. Систематично практикуються наради службовців з різних професійних і службових питань.

Наявність обліку і контролю за ходом виконання прийнятого рішення з опорою на систему зворотнього зв'язку. Це дозволяє управлінським органам враховувати думку підлеглих, контролювати і коректувати прийняті рішення.

Особисте спілкування керівників державних органів із підлеглими, в тому числі з керівниками професійних організацій, для погодження й координації діяльності підлеглих структур.

Крім цього, можуть використовуватися й інші процедури функціонування державної служби. Все це разом розкриває соціальний характер державної служби, надає їй специфічних рис, властивих їй як цілісному інституту громадянського суспільства.

Стратегія реформування системи державної служби в Україні, затверджена указом Президента України від 14 квітня 2000 року N 599/2000 наголошує на тому, що у ході реформування системи державної служби необхідно здійснити комплекс заходів, спрямованих на підвищення адміністративної культури державних службовців та вдосконалення управлінської діяльності, домогтися зміни в громадській думці негативного іміджу державної служби. З цією метою слід удосконалювати навчання державних службовців як безпосередньо на робочих місцях, так і в установах, що займаються підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів, регулярно проводити вивчення оцінки населення щодо якості та ефективності роботи органів державної влади.

Необхідно розробити критерії оцінки надання державних послуг фізичним і юридичним особам, принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадськістю та громадянами, запровадити принципово новий тип взаємовідносин між громадянами і державними службовцями, в основі яких були б пріоритет прав і свобод людини, повага до особистості, висока культура спілкування.

Важливим кроком на шляху до реалізації цих завдань має стати прийняття Кодексу загальних правил поведінки державних службовців та забезпечення контролю за його додержанням.

Дата добавления: 2013-12-14