Понятие административного процесса и его особенности. Административная юрисдикция

Введение

Дополнительная

Основная

ЛИТЕРАТУРА

1. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика его применения органами внутренних дел. Учебное пособие. М. 2007.

2. Административные правонарушения: понятие, состав, квалификация. Учебное пособие. М. 2006.

3. Кисин Б.Р. Селиванов В.В. Квалификация административных правонарушений, подведомственных органам внутренних дел /милиции/. Учебное пособие. М. 2006.

4. Ответственность граждан и должностных лиц за административные правонарушения. Учебное пособие. М. 2005.

5. Административная юрисдикция. Курс лекций. -М. 2004.

1. Коренев А. П. Производство по делам об административных

правонарушениях, рассматриваемых органами внутренних дел /милицией/. Образцы документов. М. 1989.

2. Производство по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых органами внутренних дел. Учебное пособие. М. 2005.

3. Сборник образцов административно и уголовно-процессуальных документов. Омск. 2001.

Административное право существует на протяжении многих веков, что подчеркивает его жизненную необходимость для любого государства. Оно непосредственно проявляет себя как регулятор общественных отношений в особой области общественной жизни. Данную область традиционно называют сферой государственного управления (сферой исполнительной власти).

XX в. был пророчески назван веком управления. И это действительно так. Именно в XX в. произошли события глобального масштаба в прогрессивном развитии науки, техники и, конечно, человеческих отношений. В России они также заметно проявились в конце второй половины текущего столетия. Продолжение их становится все более заметным. Меняется и содержание, направленность государственного управления, что неизбежно отражается на нормах административного права. Теперь уже каждый знает, что слово «администрация» символизирует исполнительную власть. Есть Администрация Президента РФ, есть администрация республик, входящих в состав России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, есть наконец, и местная Администрация, осуществляющая управленческие функции в системе местного самоуправления. Администрацией называют и руководство предприятий, учреждений, корпораций государственного и негосударственного, коммерческого и некоммерческого типа.

Соответственно изменениям, в общественной жизни меняются и административно-правовые приоритеты. Любой непредубежденный человек вряд ли способен связывать административно-правовое регулирование только с деятельностью милиции или иных государственных структур, на вооружении которых имеется богатый арсенал принудительных средств. Это не то, что может реально характеризовать административное право наших дней. К счастью, административное право - это совсем не полицейское право.

По существу, именно с административным правом, с его нормами сталкивается постоянно, если не повседневно, каждый из нас, причем от рождения и до смерти. Рождение человека, его первые шаги, первоначальное, а затем и более солидное образование, трудовая деятельность, служба в армии, работа в том или ином звене государственного аппарата, поведение на улице и в других общественных местах, его здоровье, участие в общественной жизни и т.д. - все это соответствующим образом регламентируется правилами, основанными на административно-правовых нормах. Эти правила воспринимаются каждым из нас как одно из непременных условий организации нормальной, упорядоченной жизни.

Административное право как отрасль правовой системы Российской Федерации, своим назначением имеет регулирование особой группы отношений. Особенности этих общественных отношений определяются главным образом тем, что они:

а) возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (регулирования) всем комплексом областей и отраслей экономической и социально-культурной жизни, а также административно-политического строительства на общегосударственном, национально-государственном и территориальном (региональном) уровнях Российской Федерации;

б) опосредуют в регулируемой сфере закрепленную в Конституции РФ государственную политику признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

в) составляют реальное и многообразное содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная или государственно-управленческая деятельность);

г) выражают приоритет публично - правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, происходящих в сфере реализации исполнительной власти, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность преимущественно подзаконных правовых актов, т.е. постановлений правительства, нормативных актов министерств и ведомств - приказов, инструкций, положений, уставов, наставлений, правил, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Сейчас основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законодательных актов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Это, в частности, означает, что резко возросла роль административного законодательства, ибо почти в каждом законе содержатся нормы административного права. Соответственно, сокращается сфера ведомственного нормотворчества. Усиливаются средства, обеспечивающие неуклонное соблюдение в сфере государственного управления законности и дисциплины, расширяется и усиливается административный контроль и надзор.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс управления. Иначе говоря, управленческий процесс - движение, стадии развития действий и отношений, связанных с ним. Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права и в связи с этим он приобретает юридический характер. Вопросы применения принудительных мер в производстве по делам об административных правонарушениях являлись темой исследования многих ученых. Еще в 1923 г. А.И. Елистратов определял административное принуждение как «институт, где остро сталкиваются противоречивые интересы: интерес ограждения личности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охранения порядка и безопасности, с другой». В дальнейшем институт принуждения стал темой исследования А.П. Клюшниченко, И.А. Галаган, М.И. Еропкиным, Л.Л. Попов.

Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппа­рата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необхо­димый метод воздействия в административном процессе в целом и в производстве по делам об административных правонарушениях в частности. Д.Н. Бахрах предполагает существование в обществе различных видов принуждения. По объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на лич­ность, ее имущество. Примерами организационного воздействия явля­ются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуаль­ным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (на­силие). Видами нелегального являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутристраны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть администра­тивный произвол. Из умозаключений Д.Н. Бахраха можно сделать вывод, что юри­дическая наука изучает правовое принуждение которое возникает в результате спора между сторонами то есть в административном процессе. Таким образом чтобы уяснить суть принудительных мер воздействия необходимо обратиться к характеристике административного процесса.

Понятие и содержа­ние административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объ­яснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процеду­рах. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специ­фического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние го­ды его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса.

В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись раз­личные способы обеспечения законности.

Например, А.И. Елистратов признавал важным самое устройство прояв­лений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия), принцип "закономерного повиновения" требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание уделялось адми­нистративной юстиции как судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение пра­вящей власти судебному контролю.

Как многие российские административисты начала XX века, А.И. Елистратов в большей степени описывал административную юстицию в странах Запада. В России он признавал скорее зачатки административной юстиции в преобразованном Правительствующем Сенате. По закону 1916 г. Се­наторы определялись в департаменты из числа лиц с высшим образованием. Дела разбирались в присутствиях. Ослаблялось влияние на них заинтересован­ных министров (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административного права. Издание второе. - М., 1917, с. 252-285). И все же отрадно отметить много публикаций по данной теме в XX в.

В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зарубежной административной юстиции. Применительно к Нашей стране акцент делает­ся скорее на жалобы как легальной форме опротестования нарушенных прав и способах их преимущественно "инстанционного" рассмотрения. Одной их пер­вых работ такого рода была книга М.Д. Загряцкова об административной юс­тиции и праве жалобы. С этим связывалась разработка проблем административного процесса (См.: М.Д. Загряцков. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). - М., 1924). Позднее вопросы законности в государственном управлении стали преобладать в тематике исследований, отражая ее сугубо "наказателъный" аспект (См.: А.И. Одарченко. Пределы ад­министративного усмотрения. - Право и жизнь. - М., 1925, кн. 6). Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон го­сударственной жизни.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" (См.: Н.Г. Салищева. Административный процесс в СССР. - М., Юрид. лит., 1984, с. 12-17). Мы подробно процитируем целый ряд ее положений.

По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное произ­водство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и администра­тивный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения.

Но наряду с этим выделяется административный процесс в юрисдикционном смысле (См. подробно: А.П. Але­хин, А.А. Кормалицкий, Ю.М. Козлов. Административное пра­во Российской Федерации. Учебник. - М., Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314). Рассмотрим подробнее выделяемые авторами его черты.

Во-первых, процесс предназначен для разрешения споров. Это споры - о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного админи­стративно-правового отношения представлением о том, что ее права и закон­ные интересы нарушаются либо тем или иным образом ущемляются действи­ями другой стороны. Административно-правовые споры возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполни­тельными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных право­охранительных органов {например, при опротестовании органами прокурату­ры актов или действий исполнительных органов}.

Во-вторых, в основе административно-правовых споров, в процессе разре­шения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) споря­щих сторон, лежат индивидуальные административные дела.

В-третьих, разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руковод­ствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.

Д.Н. Бахрах полагает, что административный про­цесс стоит в одном ряду с такими юридическими про­цессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный.

Как юридический процесс это вид управленческой (исполнительной) деятельности, ко­торому присущи следующие особенности. Административный процесс:

а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматри­вают дела об административных проступках);

б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

в) урегулирован нормами административного права.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно - процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений. Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно-правовых и иных норм права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в нормах материального права.

Специфической чертой административного процесса от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс- это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности.

Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления.

Далее, характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.

Особенность административного процесса составляет и то, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

Отправляясь от общей характеристики административно-процессуальной деятельности, можно прежде всего выделить основные черты, свойственные ее юрисдикционному пониманию как наиболее предпочтительному в юридическом смысле. При этом необходимо учитывать, что такого рода деятельность имеет определенные границы, не позволяющие отождествлять ее с любым проявлением реализации исполнительной власти.

Наиболее характерные черты административной юрисдикции, находящие свое выражение в административно - юрисдикционном производстве, состоят в следующем.

Административная юрисдикция базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле, основанных на оценке судебной юрисдикции. Как известно, в ее основе в соответствии с функционально - компетенционным содержанием судебной власти лежит рассмотрение и решение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, наконец, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так поступают судебные органы при рассмотрении различных, а в последние годы административных дел, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности. Однако юрисдикционную функцию в изложенном понимании причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления фактически осуществляют непосредственно исполнительные органы (должностные лица), т.е. во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают практическую реализацию одного из составных элементов административной правоспособности и дееспособности. А это означает, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию.

Юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что является характерным для функционирования органов судебной власти. Но она - реальное явление управленческой действительности.

В принципе соответствующие исполнительные органы (должностные лица) совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции. В соответствии со своей управленческой компетенцией они вправе, а во многих случаях - обязаны рассматривать и разрешать индивидуальные дела, носящие характер административно-правовых споров, самостоятельно оценивать при этом правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, наконец, применять в необходимых случаях меры юридической ответственности - преимущественно административной или дисциплинарной.

Следовательно, соответствующие действия исполнительных органов (должностных лиц) непременно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией; предмет их юрисдикционной деятельности составляют конкретные административно-правовые споры.

Таким образом, на первый план в качестве источника административного процесса в юрисдикционном смысле выдвигаются возникающие в сфере государственного управления споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений.

Дата добавления: 2013-12-13