Органи, що вирішують земельні спори, умови та порядок їх розгляду і вирішення ними

Новий земельний закон декілька змінив систему органів, що розглядають та вирішують земельні спори. Так, згідно ст. 158 Земельного кодексу, вони вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. При цьому у наведеній нормі у певній мірі передбачається розмежування компетенції вказаних органів щодо вирішення земельних спорів. Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

Розгляд і вирішення земельних спорів органи місцевого самоврядування або органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів не позбавляє учасників спору права на звернення до суду. Відповідно до ч. 5 ст. 158 Земельного кодексу, у разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів спір вирішується судом. Із цього випливає, що досудовий розгляд земельного спору зазначеними органами у межах їх компетенції є обов’язковим. Однак було б доцільним прийняття спеціального законодавчого акту хоча б на урядовому рівні, присвяченого розгляду та вирішенню земельних спорів. Детальне врегулювання земельних суперечок є нагальною потребою практики сучасного реформування земельних відносин.

Вирішення земельних спорів судами загальної юрисдикції у даний час є достатньо розповсюдженим. Згідно п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України “Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ” від 25 грудня 1996 року, якщо учасником земельного спору з однієї сторони є громадяни, то за заявою зацікавленої особи, такій спор підлягає розгляду судовими органами загальної юрисдикції.

За вказаною постановою органу судової влади такими можуть бути спори: про захист та відновлення порушених прав власників земельних ділянок і землекористувачів, а також усунення перешкод у користуванні земельними ділянками; про припинення права власності на землю або права користування земельною ділянкою у випадках, передбачених Земельним кодексом; про вилучення (викупі) земельних ділянок за клопотаннями підприємств, установ та організацій згідно із рішеннями органів державної виконавчої влади або місцевого самоврядування; про відшкодування власникам землі та землекористувачам заподіяних збитків, а також про приведення земельної ділянки в стан, придатний для використання за основним цільовим призначенням підприємствами, установами та організаціями, що проводили розвідувальні роботи; про вирішення суперечок між власниками житлових будинків, розташованих на суміжних земельних ділянках щодо усунення перешкод користування такими ділянками; про визначення порядку розпорядження земельною ділянкою та її використання громадянами, яким житловий будинок, господарські будівлі та споруди належать на праві спільної (часткової або сумісної) власності; про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, дарування, застави, самочинного обміну земельними ділянками землекористувачами, у т. ч. орендарями, а також договорів, укладених власниками землі з порушенням встановленого для них порядку або придбання чи відчуження земельних ділянок; про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок, приведення їх у придатний стан для використання за цільовим призначенням та зносу самовільно зведених на них будинків і споруд; про оскарження прийнятого рішення органом місцевого самоврядування або органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо вирішення земельного спору відповідно до їх компетенції, з яким заявник не погоджується; про вирішення майнових спорів, пов’язаних із земельними відносинами; про вирішення споров між суб’єктами права приватної власності на землю або їх спадкоємцями стосовно прав на земельну частку, зокрема між садівничими товариствами та їх членами, між членами такого товариства та членами їх родини, а також іншими особами з приводу використання наданого члену товариства земельної ділянки й усунення перешкод в цьому.

Безумовно, постанова Пленуму Верховного Суду України не охоплює вичерпаний перелік земельних спорів, що розглядаються та вирішуються судами загальної юрисдикції. Крім цього, у зв’язку із прийняттям Земельного кодексу 2001 року наведений перелік потребує суттєвого перегляду та уточнення. Це пов’язано із тим, що передбачена нова категорія земельних спорів, що розглядаються органами судової влади - спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Остання категорія спорів може виникати між органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування різного рівня, а тому вони підлягають розгляду та вирішенню господарськими судами.

Особливості вирішення земельних спорів господарськими судами, що виникають між підприємствами, установами та організаціями як юридичними особами, здійснюється відповідно до Господарського процесуального кодексу. У вищенаведеному роз’ясненні Вищого Арбітражного Суду України “Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із захистом права державної власності на землю” від 23 серпня 1994 року завертається увага на те, що при розгляді та вирішенні земельних спорів, які виникають між підприємствами, установами та організаціями господарським судам необхідно застосовувати не тільки процесуальні норми, а й норми матеріального права.

Слід зазначити, що у разі коли одним з учасників земельного спору є іноземний суб’єкт права або підприємство, що належать іноземним інвесторам, міжнародним організаціям та об’єднанням, такий спор може розглядатися господарським судом при наявності угоди між сторонами про його розгляд у господарському суді. Це пов’язано з особливостями юрисдикційного статусу іноземних підприємств та допустимістю застосування до них процесуальних норм національного законодавства.

Вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування здійснюється відповідними радами згідно з їх повноваженнями, що прямо передбачені у земельному законі. Вони закріплені для обласних рад - ст. 8, для Київської і Севастопольської міських рад - ст. 9 та для сільських, селищних, міських рад - ст. 12 Земельного кодексу. При цьому сільські, селищні і міські ради, згідно ч. 3 ст. 158 земельного закону, вправі розглядати земельні спори, які виникають відносно земель відповідних населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності або у користуванні громадян, тобто межові спори, спори відносно додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.

Слід відзначити, що як межові спори, так і спори, що виникають у зв’язку із відхиленнями від правил добросусідства, є відносно новими видами спорів, розгляд і вирішення яких віднесено до компетенції вказаних рад. Критерії визначення меж земельних ділянок та зміст вимог відносно добросусідства передбачені у главі 17-й Земельного кодексу. Проте, все ж не визначеним залишається саме поняття добросусідства, що значно ускладнює вирішення таких земельних спорів органами місцевого самоврядування. Що стосується спорів щодо розмежування меж районів у містах, то їх вирішення носить суто самоврядний зміст.

Вирішення земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів зберігає свої адміністративні ознаки і здійснюється держаними органами. Це визначається самою категорією спорів, до яких віднесені земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування і встановлення обмежень у використанні земельних ресурсів та відносно земельних сервітутів. Виникнення таких спорів може мати місце, наприклад, у випадках відхилення від вимог змісту земельних сервітутів, передбачених главою 16, або недотримання обмежень, встановлених нормами глави 18 Земельного кодексу.

Однак із змісту наведеної земельно-правової норми впливає декілька цікавих обставин. Відомо, що органом центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Держкомзем, а його місцевими органами є відповідні управління в областях та відділи у районах. Проте у ст. 15 Земельного кодексу, яка присвячена повноваженням центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, не передбачає функції щодо вирішення ним земельних спорів, а повноваження місцевих органів виконавчої влади у галузі земельних відносин взагалі не визначені в земельному законі. Не передбачені такі функції і для державних адміністрацій, що є органами загального державного управління у регіонах та місцях, які могли б делегувати ці повноваження регіональним і місцевим органам спеціального управління земельними ресурсами.

Можна було б задовольнитися вказівкою наведеної земельно-правової норми на те, що орган центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів уповноважений вирішувати інші питання у галузі земельних відносин, але земельний закон обмежує їх вирішення ним відповідно до закону. Не передбачена його компетенція щодо вирішення земельних спорів й у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердженого Указом Президента України № 970/2000 від 14 серпня 2000 року. Теж саме стосується Типових положень про обласне, Київське і Севастопольське міські управління, районний відділ, міське (міст обласного і районного підпорядкування) управління (відділ) земельних ресурсів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 930 від 7 серпня 1996 року. Тому компетенція органі державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо вирішення земельних спорів недостатньо врегульована на законодавчому і підзаконному рівнях.

За змістом наведеної норми органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вправі вирішувати усі земельні спори, щодо меж земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів. При такому всеосяжному охопленні ними зазначеного виду земельних спорів не залишаються спори для вирішення обласними та районними радами, про які йдеться у ст. ст. 8 та 10 Земельного кодексу. Можна припустити, що органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів розглядають і вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок державної власності, що знаходяться за межами населених пунктів, а обласні та районні ради вправі вирішувати аналогічні межові спори відносно земельних ділянок комунальної власності. Але це прямо не випливає із змісту розглянутої земельно-правової норми.

Умови та порядок розгляду і вирішення земельних спорів включають наявність цілого ряду необхідних правових вимог, передбачених чинним законодавством, що визначають правомірність започаткування земельного спору та правомочність участі в його розгляді. До них слід віднести володіння суб’єктивним правом на конкретну земельну ділянку та реальне порушення цього права, перешкоджання задоволенню необхідних потреб та законних інтересів власника земельної ділянки або землекористувача, наявність предмету земельного спору та встановлення меж правових домагань його сторін, звернення до компетентного органу за захистом порушеного суб’єктивного права, тощо. Вони можуть бути виявлені як у процесі підготовки справи до розгляду, так і під час вирішення земельного спору.

Найбільшу складність для органів, що розглядають земельні спори, представляють питання відокремлення дійсних (реальних) порушень суб’єктивних прав і законних інтересів землевласників і землекористувачів від припущених (мнимих) порушень, викликаних юридичною необізнаністю. Правові наслідки розгляду таких спорів різні, тому що у першому випадку буде мати місце відновлення порушених земельних прав, а у іншому – збереження існуючого правового стану. Тому попередня підготовка земельних спорів до розгляду з метою визначення умов правомірності порушення спору і правомочності участі у їх розгляді, має важливе значення для їх правильного та обгрунтованого вирішення.

На необхідність досудової підготовки земельних спорів до розгляду звертається увага в постанові Верховного Суду України від 25 грудня 1996 року. Так, згідно п. 24 зазначеної постанови, зокрема у справах про встановлення порядку користування й розпорядження земельною ділянкою необхідно витребувати документи про надання її для будівництва та обслуговування жилого будинку й господарських будівель; план земельної ділянки, відведеної в натурі (на місцевості); правовстановлюючі документи на будинок із зазначенням розміру часток кожного співвласника; угоду чи рішення суду про поділ будинку в натурі або визначення порядку користування ним; угоду про порядок користування земельною ділянкою, якщо вона мала місце. Наведені вимоги попередньої підготовки земельних справ до розгляду в залежності від їх змісту, видів та складу учасників, є важливими не тільки для органів судової влади, а й для органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Вимоги щодо умов та порядку вирішення земельних спорів при їх судовому розгляді передбачені у відповідних нормах Цивільного процесуального кодексу та Господарського процесуального кодексу. Їх судовий розгляд здійснюється визначеним складом суду та в передбачені строки, а завершується прийняттям відповідного рішення із визначенням порядку набуття ним чинності, його оскарження та виконання із дотриманням вимог, передбачених для судових рішень.

Дещо інший порядок встановлений земельним законом для вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Самоврядний та адміністративний порядок розгляду земельних спорів передбачають форму звернення до зазначених органів, строк їх розгляду ними, процедуру розгляду та деякі інші вимоги. Так, за ст. 159 Земельного кодексу, земельні спори розглядаються органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів на підставі заяви однієї із сторін у місячний термін з дня подання заяви. Вони розглядаються за участю зацікавлених сторін, які повинні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору. У разі відсутності однієї із сторін при першому вирішенні питання та відсутності офіційної згоди на його вирішення, розгляд спору переноситься. Повторне відкладання розгляду земельного спору може мати місце лише з поважних причин.

Відповідно до змісту вказаної земельно правової норми, відсутність однієї із сторін без поважних причин при повторному розгляді земельного спору не зупиняє його розгляд і прийняття рішення. Прийняте рішення передається сторонам спору у 5-денний строк із визначенням порядку його виконання. Оскільки розгляд земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів відноситься до адміністративного порядку їх вирішення, то в процесі їх розгляду, вирішенні та виконанні можуть застосовуватися відповідні норми КпАП. При вирішенні земельних спорів органами місцевого самоврядування останні керуються не тільки земельним законом, а й положеннями Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.

У зв’язку із тим, що місцеві ради не є постійно діючими органами, а діють у сесійному порядку, що скликаються згідно ст. 46 Закону про самоврядування, по міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, то дотримання встановленого місячного строку для розгляду ними земельних спорів як органами місцевого самоврядування є проблематичним. Насправді, важко уявити, що сесія ради буде скликана для розгляду виниклого земельного спору тільки за заради дотримання встановленого земельним законом строку для його розгляду. З метою дотримання зазначеного строку вирішення земельних спорів, місцеві ради делегують свої повноваження по їх розгляду органам державної виконавчої влади або виконавчим органам місцевого самоврядування, з наступним затвердженням прийнятих ними рішень на черговій сесії ради. В цілому це не суперечить ст. ст. 27, 33, 44 та іншим нормам Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Права і обов’язки сторін при розгляді земельних спорів мають важливе значення для їх об’єктивного та обгрунтованого вирішення. Так, відповідно до ст. 160 Земельного кодексу, сторони, які беруть участь у земельному спорі, мають право знайомитися з матеріалами щодо цього спору, робити з них виписки, брати участь у розгляді земельного спору, подавати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні і письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору, і, у разі незгоди з цим рішенням, оскаржувати його. При судовому розгляді земельного спору, сторони наділені усіма процесуальними правами, передбаченими для учасників судового процесу.

Реалізація рішення органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування щодо земельних спорів є кінцевою метою їх розгляду та вирішення. Тому зазначені органи повинні передбачити реалістичні заходи щодо їх виконання вже на стадії прийняття рішення. Згідно із ст. 161 Земельного кодексу, рішення відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів або органів місцевого самоврядування вступають в силу з моменту їх прийняття. Проте оскарження зазначених рішень в суді призупиняє їх виконання.

Виконання рішення щодо земельних спорів, за положенням земельного закону, здійснюється органом, який прийняв це рішення. При цьому, виконання рішення відносно земельного спору не звільняє правопорушника від відшкодування збитків або втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства. Виконання прийнятого рішення щодо земельного спору може бути призупинено або його термін може бути продовжений вищестоящим органом або судом. Таким чином, земельному законодавству відомо не тільки призупинення виконання прийнятих рішень та продовження терміну їх на підставі судового оскарження, а й оскарження вищестоящому органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів або органу місцевого самоврядування.

Нормативні акти та спеціальна література

Порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року. //ЗП України. – 1993. № 10. – Ст. 193.

Порядок визначення втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1279 від 17 листопада 1997 року із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 2274 від 11 грудня 1999 року.

Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ. Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25 грудня 1996 року. //Право України, 1997, № 2.

Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення законодавства про охорону природи. Постанова Пленуму Верховного Суду України № 1 від 26 січня 1990 року. //Бюлетень законодавства і юридичної практика України. - 1993. - № 6.

Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. - М., 1973.

Осокин Н.Н. Разрешение земельных споров по законодательству России. //Вестник МГУ. Серия – Право. 1992, № 1.

[1] Право України, 1997, № 2, с. 72-78.

[2] Бюлетень законодавства і юридичної практика України. - 1993. - № 6.

[3] Див.: Порядок визначення втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1279 від 17 листопада 1997 року із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 2274 від 11 грудня 1999 року.

[4] ЗП України. – 1993. № 10. – Ст. 193.

[5] Див.: Иконицкая И.А. Разрешение земельных споров. - М., 1973, с. 46.

[6] Див.: Осокин Н.Н. Разрешение земельных споров по законодательству России. //Вестник МГУ. Серия – Право. 1992, № 1, с. 42 - 49.

Дата добавления: 2014-01-04