Основні ознаки та особливості правової системи Європейського Союзу

Одним із важливих етапів формування єдиного європейського правопорядку стало утворення Європейського Союзу, історія становлення якого поділяється на декілька етапів.

У перші повоєнні роки суперництво двох протилежних суспільних систем у Європі сприяло розвитку західноєвропейської інтеграції. Остання здійснювалася під впливом ряду факторів, як-от: 1) високорозвинена ринкова економіка; 2) поліцентрична структура; 3) особлива культурна та історична спільність.[lvii]

В основу європейської інтеграції на той час були покладені такі надбання західноєвропейського суспільства, як: правова держава, досвід спільного існування народів, культурна спільність, традиції у розвитку загальноєвропейської ідеї, наслідки двох світових воєн.

Існування на європейському континенті трьох систем безпеки та співробітництва (двох регіональних – західної та східної – та загальноєвропейської) дозволяло зберігати мирні відносини, незважаючи на функціонування держав з різним суспільним устроєм.

Спільний інтерес до перебудови континенту був реалізований 16-ма західноєвропейськими державами шляхом створення у 1948 році в Парижі Організації європейського економічного співтовариства (яка у 1961 році була трансформована в Організацію економічного співробітництва та розвитку). Території держав-засновниць становили прообраз спільного економічного простору.

Наступними етапами західноєвропейської інтеграції стало підписання Паризького договору 1951 року, згідно з яким було засновано Європейське об’єднання вугілля та сталі, а також – римських договорів 1957р. про створення Європейського економічного співтовариства та Європейського співтовариства з атомної енергії.

Юридичним оформленням факту поглиблення інтеграційних процесів, розширення кількості членів Європейських Співтовариств, що потягло за собою певні інституційні зміни, стало підписання Єдиного Європейського акту (вступив у силу в 1987 році), який поклав початок третьому етапу в розвитку Співтовариств – було створено правову основу для переходу від спільного до єдиного внутрішнього ринку.

Проте радикальна перебудова міжнародних відносин у Європі стала можливою лише після закінчення "холодної війни". Хоча у цей період у Західній Європі виникли нові проблеми (нові внутрішні та зовнішні виклики), які потребували розв’язання: проблеми глобалізації, що негативно впливали на основи західноєвропейської інтеграції; зміна співвідношення сил у зв’язку з розпадом "соціалістичної системи"; розширення Євросоюзу на схід та південь тощо.

Намаганням вирішити ці проблеми стало укладення Маастрихтського договору 1992 року (почав діяти у 1993 році). Він передбачав розв’язання таких завдань, як: створення економічного та валютного союзу; розвиток соціальної політики; перетворення ЄЕС у Європейське співтовариство та розширення його компетенції за рахунок нових видів діяльності (так звана "перша опора") та у галузі юстиції та внутрішніх справ ("третя опора"); об’єднання всіх цих структур в єдину систему Європейського Союзу.

Маастрихтський договір був компромісом різних інтересів та поглядів на інтеграційний процес та перспективи його подальшого розвитку, а також складною юридичною конструкцією.

До Євросоюзу ввійшли три співтовариства (ЄОВС, ЄЕС, ЄСАЕ), які стали його складовими частинами (європейським співтовариством), так як і дві інші складові ("опори"). Єдиною реально об’єднуючою основою для всіх них стала "єдина інституційна структура Євросоюзу, що базується на досягнутому у співтоваристві рівні інтеграції (розділ 1 стаття С).[lviii] У договорі чітко прослідковувалось зіткнення двох протилежних принципів – наднаціональної інтеграції та міжурядового співробітництва суверенних держав.

Амстердамський договір 1997 року передбачав вжиття ряду додаткових заходів, спрямованих на досягнення цілей Маастрихтського договору, зокрема – демократизацію Євросоюзу та наближення його інститутів до громадян. Положення Договору містили такі завдання, як: встановлення обов’язку всіх держав-учасниць забезпечувати (охороняти) права людини; посилення ролі Європарламенту; перетворення Євросоюзу у простір "свободи, безпеки та справедливості" (вирішення візової та імміграційної політики); збільшення доступу до інформації від інститутів Євросоюзу; чіткі орієнтири щодо здійснення співробітництва у сфері правосуддя та поліцейської діяльності по кримінальних справах; введення поста Високого представника з питань загальної зовнішньої політики та політики безпеки.

Ці два договори включали, попри певні недоліки, всі кращі здобутки європейської інтеграції та створили юридичну базу для нового її етапу.

Такий етап пов’язується з підписанням у лютому 2000 року на Міжурядовій конференції представників урядів держав-учасниць Ніццького договору, яким внесено зміни до Договору про Європейський Союз, Договір про заснування Європейського співтовариства (Ніццький договір набере чинності після ратифікації всіма державами-учасницями).[lix] Договір визначає порядок розширення Євросоюзу та вступу нових членів за рахунок 12 держав Центральної та Східної Європи, Середземноморя та Прибалтики (10 з яких мають стати членами ЄС у 2004 році), передбачає проведення інституційної реформи Європейського Союзу та внесення змін до основних джерел права останнього.

Перед Європою ХХІ століття стоїть складне завдання: забезпечити стійку динаміку розвитку на новому якісному рівні. По суті Євросоюз мав би стати інтегрованою економічною та політичною системою. Такій консолідації сприяють фундаментальні геополітичні, демографічні, технологічні, екологічні зміни, глобалізація економіки та політики. Тільки як єдине ціле Євросоюз буде в стані витримати конкуренцію на світовому ринку США, Японії та інших індустріальних держав; забезпечити безпеку, вести ефективну боротьбу з міжнародною злочинністю, тероризмом, наркобізнесом тощо.

Водночас Євросоюз повинен зважати і бути здатним запобігти ряду імовірних негативних факторів, насамперед, шляхом створення практичних механізмів подолання наслідків свого розширення, проведення соціальних реформ, запобігання бюрократизації, рецидивам націоналізму тощо.

Дослідження цих проблем дає підставу деяким авторам робити висновки, що Євросоюз у найближче десятиріччя буде розвиватися у ключі позитивної динаміки з елементами нестабільності та помірковано-нестабільної динаміки, з можливими відхиленнями у певних часових інтервалах.[lx]

Це дає підставу прогнозувати, що Євросоюз буде активно сприяти європейській консолідації та має шанс у найближчі два десятиріччя стати другим полюсом сучасного світу. Важливим при цьому є здійснення цих процесів на правовій основі, формування, поряд з економічною та політичною системами, і правової системи.

Визначаючи правову природу Євросоюзу Суд Європейських співтовариств в одному зі своїх рішень зафіксував, що ЄЕС є новим міжнародним правопорядком, в користь якого держави обмежили, хоча і в лімітованих сферах, свої суверенні права, і суб’єктами якого є не тільки держави-учасниці, але й їхні громадяни (Рішення Суду ЄС від 05 лютого 1963 року у справі № 26/62 [NV ALGEMENE TRANSPORT EN EXPEDITIE ONDERNEMING "VAN GEND&LOOS" V Netherlands in Land Revenue Administration])[lxi].

Це знайшло також відображення у рішенні Конституційного Суду ФРН від 18 жовтня 1967 року, в якому відзначається, що "Співтовариство не є державою. Воно є правопорядком особливого роду, щодо якого ФРН та інші держави-учасниці обмежили деякі суверенні права".[lxii]

Крім цього, Суд Європейських співтовариств підкреслив, що, на відміну від "звичайних" міжнародних договорів, Договір ЄЕС створив Співтовариство, яке має власні інститути, статус юридичної особи, власну правоздатність і міжнародну правосуб’єктність, зокрема – реальні повноваження, які випливають із обмеження або передачі повноважень Співтовариству державами-учасницями. Останні обмежили в чітко визначених сферах свої суверенні права, створивши, таким чином, сукупність юридичних норм, що зобов’язують усіх осіб, які знаходяться під юрисдикцією цих держав, та самі держави-учасниці.

Суд ЄС зробив висновок, що саме "передача державою прав і обовязків, заснованих раніше на внутрішньому праві, у відання правової системи Співтовариства, що грунтується на Договорі ЄЕС, тягне за собою обмеження її суверенних прав" (Рішення Суду ЄС від 15 липня 1964 року у справі № 6/64 [FLAMINIO COSTA V. ENEL])[lxiii].

Це дає підставу деяким авторам стверджувати, що на сучасному етапі інтеграції Європейський Союз є союзом держав, який з часом може трансформуватися у федеративну державу[lxiv], федеративне об’єднання[lxv] або конфедерацію.

У зв’язку з цим виникає питання про правову природу як Європейських співтовариств, так і Євросоюзу.

У міжнародно-правовій літературі немає єдиної точки зору з цього приводу. Традиційно ЄС і Співтовариства відносять до різновиду міжнародних міждержавних організацій: одні до наднаціональних (наддержавних)[lxvi] чи організацій інтеграції[lxvii]; інші до регіональних[lxviii] (в довідникових виданнях до регіональних, що діють в Європі[lxix]), або ж до міждержавних об’єднань, що поєднують риси міжнародної міжурядової організації з рисами державоподібного утворення[lxx].

При вирішенні юридичної природи, насамперед, важливим є розмежування між Співтовариствами та Євросоюзом, в основу яких покладені різні міжнародно-правові принципи і концепції.

Що стосується різних позицій щодо юридичної природи Європейських Співтовариств, вони були достатньо проаналізовані в "Курсе международного права", в результаті якого було зроблено висновок, що вони не можуть виводитися за межі категорії "міжнародні організації".[lxxi] Враховуючи існуючі у міжнародно-правовій літературі підходи щодо поняття міжнародної організації, особливо такого, як організованої форми міждержавних відносин[lxxii], переліку ознак міжнародних міжурядових організацій[lxxiii], необхідно зважати на те, що міждержавні організації виникли на основі об’єктивних закономірностей, як відображення об’єктивних тенденцій у міждержавних відносинах починаючи з ХІХ ст.[lxxiv], особливо – укладення її структури та функцій у ХХ ст. (тенденція до інституалізації міжнародних відносин).

Таким чином, міждержавні об’єднання поступово перетворюються у ті способи і форми організації міждержавних взаємовідносин на різних рівнях і в різних сферах; у звичайний спосіб організації міжнародних зв’язків (для яких загальними ознаками є саме міждержавних характер об’єднання, функціонування на основі установчих документів (угод), наявність інституційної самостійності (яка забезпечується системою її органів), наявність самостійних міжнародних прав і обов’язків (як суб’єкта міжнародного права).[lxxv]

Все це дає формальну підставу для віднесення Європейських Співтовариств до міжнародних організацій. А тому різні інші терміни, що застосовуються до них: "наднаціональна організація" (як така, що має більший обсяг прав у сфері нормотворчості і наділена публічною владою)[lxxvi]; "міжнародна організація інтеграції"[lxxvii]; "федеративна держава чи конфедерація"[lxxviii] не можуть використовуватися для характеристики юридичної природи Європейських Співтовариств (ідентично і Європейського Союзу), так як вони можуть лише сприяти характеристиці певних елементів інституційної структури або юридичної техніки.[lxxix] Тому більш значною у плані характеристики юридичної природи Європейських Співтовариств є позиція, згідно з якою вони є міжнародною організацією з певними особливостями (з відмінними специфічними ознаками).[lxxx]

До найбільш значних ознак Співтовариств, на думку Д. де Веласко, відносяться такі, як: 1) цілі європейської інтеграції; 2) інституційна структура, яка включає три інститути, які виражають інтереси різних сил і цінностей (комісія – спільний інтерес; Парламент – народні сили; Суд – гарант юридичних цінностей); 3) джерела похідного права, аналогічні до джерел внутрішнього права держав (регламенти та рішення) чи Співтовариств (директиви); 4) пряма дія "права Співтовариства" у національному праві держав-учасниць; 5) передача Співтовариствам частини компетенції держав, з наступним обмеженням їх прав (так званий "феномен розподілу суверенітету між державами та Співтовариствоами").[lxxxi]

Поряд з цим, ці особливості не виходять за межі загального міжнародного права, що включає право міжнародних організацій.[lxxxii]

Г.І. Морозов відзначає: "загальні принципи внутрішнього права міжнародних організацій визначаються основними принципами міжнародного права".[lxxxiii]

Все це дозволяє віднести Європейські Співтовариства до регіональних міжнародних міждержавних організацій спеціального характеру, що відрізняються від інших регіональних організацій високорозвинутою нормотворчою функцією та широкою предметною компетенцією (на відміну від подібних організацій, що засновані на принципі співробітництва держав-учасниць). Відмінною ознакою є і високий рівень механізмів імплементації актів Співтовариства у національні правові системи (держав-учасниць).

Деякі автори називають і другорядні ознаки Співтовариств, що відрізняють їх від інших міждержавних організацій: відсутність секретаріату (як адміністративно-технічного органу), наявність єдиних органів та єдиної адміністрації (ст.9 Амстердамського договору – власний персонал), бюджету, символіки, привілеїв та імунітетів.[lxxxiv]

Згідно п.3 ст.1 установчого договору ЄС, базою для Європейського Союзу, при його заснуванні стали Європейські Співтовариства, отже саме вони є його основою (опорою). А тому виникає питання і про правову природу Європейського Союзу. У літературі відсутня чітка позиція щодо цього. Так, Б.Н. Топорнін вказував, що Європейський Союз продовжує розвивати принципи Європейських Співтовариств і його можна порівнювати з міжнародною організацією, хоча не у політичній сфері.[lxxxv] Водночас Д. де Веласко відзначав, що ЄС згідно установчого договору, не має правосуб’єктності ні у внутрішньому, ні у міжнародному праві, це є об’єднуюче (синтезуюче утворення, необхідне для розвитку відносин між Співтовариствами та двома міжурядовими опорами, що передбачені в установчому договорі, яке здійснює уніфікацію (хоча і обмежену) правових рамок процесу інтеграції.[lxxxvi] Інші автори (М. Мартін, Д. Ногерас) називають ЄС федеральною політичною організацією, яка складається із Європейських Співтовариств та форм міждержавного співробітництва, що є сторонами (стовпами, опорами), на яких здійснюється інтеграційний процес в цілому, який дістає своє хрещення під іменем Європейського Союзу.[lxxxvii]

Хоча віднесення міждержавного об’єднання до розряду міжнародних організацій лише при наявності обов’язкової умови – міжнародної правосубєктності, визнається не всіма. Так, наприклад, цікаві міркування з цього приводу висловлює І.І. Лукашук, який вважає, що держави-учасниці надають статус міжнародної організації шляхом укладення договору.[lxxxviii]

Отже, з точки зору загальновизнаних ознак міжнародних міжурядових організацій, Європейський Союз є міждержавним об’єднанням (завданням якого є забезпечення тісних відносин між європейськими державами); що засноване на міжнародному договорі; має власну інституційну структуру. Але так як Союз здійснює свою діяльність через Співтовариства, він не потребує окремого персоналу, статус якого регулюється положеннями, прийнятими на підставі ст.212 Договору про ЄС (Штатний регламент та Умови найму).

Аналіз текстів установчих актів свідчить, що Союз не має правосуб’єктності у тому обсязі, що й інші міждержавні організації, але його цілі вказують на те, що у нього є достатні (широкі) можливості для виразу своїх позицій на міжнародній арені, а це дозволяє передбачати наявність у нього певних, хоча і дещо обмежених міжнародних прав.

Так, згідно п.4 ст.6 Союз використовує (Союз наділяє себе – за текстом Договору) засоби, необхідні для досягнення цілей та здійснення своєї політики[lxxxix] (а отже він може самостійно здійснювати свою політику). Особливо це стосується широких повноважень у сфері зовнішньої політики та безпеки (абз.2 ст.2, ст.17)[xc], де ЄС уповноважений приймати акти, що мають відношення не тільки до його членів, але і інших суб’єктів міжнародного права.

Таким чином, Євросоюз є своєрідною формою міжнародної організації, субрегіонального характеру, яка не має (на відміну від Співтовариств, що входять до ЄС) міжнародної правосуб’єктності в обсязі, як правило, притаманному більшості міждержавних організацій, але володіє всіма правовими можливостями для здійснення ряду важливих міжнародних прав і обов’язків (через механізм спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також Співтовариства).

Отже, Європейський Союз є особливою міждержавною (міжнародною) організацією, що заснована на інших міждержавних організаціях (Співтовариствах), які наділені широкою компетенцією, що відрізняє їх від традиційних (класичних) міждержавних організацій, а також на формах міждержавного співробітництва при використанні інституційного механізму Співтовариств. Обсяг правоздатності останніх значно перевищує правоздатність традиційних міждержавних організацій, а Союз має усічений характер і не виходить за традиційні межі.

Все це дає підставу стверджувати, що Європейський Союз на даному етапі є субрегіональним міждержавним об’єднанням, яке має і класичні ознаки міжнародної міждержавної організації, але й специфічні. Процеси розширення ЄС, а також його трансформації, свідчать про тенденцію до утворення Європейського міждержавного об’єднання, що забезпечить структуризацію європейського соціального простору. Особлива роль у цьому процесі відводиться правовій системі Євросоюзу (яка має міжнародно-правовий характер). Як і будь-яка інша, правова система Євросоюзу складається з інституційної, нормативної та функційної частин.

До інституційної частини входять суб’єкти міжнародного права, що є її елементами. Основним елементом правової системи Євросоюзу є держави-учасниці, правосуб’єктність яких є більш вузькою, ніж учасниць інших міждержавних організацій, так як об’єднання має чітко виражені властивості наддержавності.

Наділені міжнародною правосуб’єктністю і Європейські співтовариства.

Євросоюз, на відміну від Європейських співтовариств, має "усічену" міжнародну правосуб’єктність, що зумовлено якісною відмінністю його складових частин. Європейські співтовариства (перша опора) засновані на принципі наднаціональності і передачі частини національного суверенітету його інститутам. Так звані "друга" та "третя" опори – це сфери міжурядового співробітництва, при якому держави зберігають свої суверенні права (а тому ці складові Євросоюзу не мають правосуб’єктності і передають свої повноваження у цьому аспекті Європейським співтовариства). Таким чином, суб’єктами правовідносин у межах "другої" та "третьої" опор є, за загальним правилом, лише держави-учасниці та інститути Євросоюзу. Хоча у межах їх комунітаризації можливим є розповсюдження правосуб’єктності на фізичних та юридичних осіб (наприклад, згідно з Шенгенськими угодами). Що ж стосується права Співтовариства, його суб’єктами є фізичні та юридичні особи, держави-учасниці та інститути Співтовариств (як юридичні особи). Існує також і категорія так званих привілейованих суб’єктів, що користуються великим обсягом процесуальних прав (наприклад, при вирішенні питання за скаргою на невиконання державами-учасницями Союзу зобов’язань за установчими договорами).[xci]

У галузі захисту прав та свобод людини суб’єктом правовідносин, які виникають у зв’язку із захистом прав людини, є в першу чергу фізичні та юридичні особи, стороною в правовідносинах є також держава.

Держави-учасниці наділяють Євросоюз певними правами та обов’язіками, що закріплюються у його міжнародно-правовому статусі, a його реалізація здійснюється через утворювані ним органи, які виконують правотворчі, правозастосувальні, правотлумачувальні та правореалізаційні функції.

Європейський Союз є чітко структурованим об’єднанням. Його організаційно-інституційну структуру складають: Європейська Рада, Рада Євросоюзу, Європейський парламент, Європейська комісія, Суд Євросоюзу та суд І інстанції, Економічний та Соціальний комітети, Суд аудиторів, Європейський інвестиційний банк, комітет регіонів та інші.[xcii]

При формуванні системи інститутів Євросоюзу була запозичена державно-правова практика учасників. А тому ряд авторів при характеристиці інституційної структури застосовує теорію розподілу влади. Проте інші автори вважають, що у межах Союзу діє принцип не розподілу влади, а розподілу повноважень, що забезпечує поєднання наднаціонального та міжнаціонального у побудові та діяльності інститутів Євросоюзу.[xciii] Цей принцип відображає існуючі відмінності у підходах до визначення та конструювання політичної та правової природи Євросоюзу.

Європейська Рада (колективний глава Євросоюзу) є вищим політичним органом, що діє на основі міжурядового принципу і приймає директиви щодо подальшого розвитку Євросоюзу. [xciv] До її складу входять глави держав чи урядів, міністри закордонних справ, Голова Європейської комісії та один її член. Рішення Європейської Ради мають політичний (директивний) характер, є обов’язковими лише для держав-учасниць. Зміни, що відбуваються як у внутрішній, так і в зовнішній структурі, отримують згоду на політичному рівні (у цьому і проявляється дійсна роль Європейської Ради). Отже, акти цього органу визначають межі для вирішення конкретних проблем політики Співтовариств іншими інститутами.

Рада Євросоюзу – політичний інститут з широкими повноваженнями, який повинен забезпечувати узгодження національних інтересів держав-учасниць та завдань і цілей інтеграційного об’єднання. До складу Ради входять, як правило, міністри, які "уповноважені представляти уряд цієї країни". [xcv]

Рада приймає рішення, що мають загальнообов’язковий характер для всіх суб’єктів права Євросоюзу. Особливо важливу роботу вона здійснює щодо гармонізації національного законодавства держав-учасниць у галузі боротьби зі злочинністю. Проте Рада не є єдиним правотворчим органом, так як правотворчими повноваженнями наділені також інші інститути, насамперед – Комісія та Європарламент. Рада має певну процесуальну правосуб’єктність, тобто може звертатися в Суд ЄС з позовами до інших інститутів Євросоюзу.

Водночас у літературі відзначається неналежний рівень демократичності правотворчого процесу в Євросоюзі (зокрема, недостатній доступ громадськості до документів Ради).

Важливу роль у підготовці та реалізації рішень Ради відіграє Комітет постійних представників (КОРЕПЕР), в якому обговорюються, розглядаються та затверджуються проекти більшості рішень, що приймаються Радою.

У межах "другої та третьої опор" Союзу створені Політичний комітет та Комітет К-8, який займається проблемами боротьби зі злочинністю та забезпеченням співробітництва судових органів. Ці комітети відіграють суттєву роль у підготовці та реалізації рішень Ради.

Європейська комісія (складається з 20 членів або, як їх ще називають, комісарів) покликана (так само, як і Європарламент та суд ЄС) захищати інтереси інтеграційної структури від посягань з боку держав-учасниць. Згідно з установчими договорами, Комісія виконує функції щодо забезпечення законності (шляхом неухильного виконання постанов як первинного, так і вторинного права). Інколи її прирівнюють до уряду суверенної держави, тобто називають головним виконавчим органом. [xcvi] Проте ні за способом формування, ні за характером повноважень вона не є таким аналогом. І хоча Комісія має ознаки розпорядчої влади, вона в офіційних документах не називається носієм виконавчої влади, а відповідні виконавчі повноваження їй делегує Євросоюз. Комісія наділена правом правотворчої ініціативи, вона бере участь у підготовці, прийнятті, виконанні та контролі за виконанням рішень Євросоюзу. З питань першочергової ваги вона бере участь у всіх чотирьох процесах, а щодо інших рішень – готує пропозиції для Ради (які розробляються у спеціальних комітетах та робочих групах, кількість службовців у яких нараховується від 700 до 1000). [xcvii] Іноді Комісію називають центром технократії (єврократії), а інколи – комісією експертів. Криза, що відбулася весною 1999 p., сприяла відставці членів Комісії, викликавши необхідність реформування цього інституту Євросоюзу.

Європейський парламент є представницьким органом (з 1970р. його члени обираються шляхом прямих виборів), який складається з представників держав-учасниць Союзу. Це відрізняє інституційну структуру Союзу від подібних структур інших міжнародних організацій. Проте масштаби участі Європарламенту в процесі прийняття багатьох важливих рішень обмежені. [xcviii] Він має однопалатну структуру і функціонує у межах, визначених внутрішнім регламентом. Європарламент наділений повноваженнями, які подібні до повноважень парламентських установ сучасних держав, зокрема такими, як: правотворчі повноваження, вотування бюджету та звіт про його виконання, контроль за діяльністю органів управління, здійснення зовнішньополітичних повноважень. З 1986р. правотворча процедура включала такі дії: підготовка проекту Комісією, схвалення його Радою, розгляд на засіданні парламенту. Згідно з Маастрихтським та Амстердамським договорами остаточне прийняття рішення стало можливим лише після схвалення його парламентом (тобто вводилась процедура спільного прийняття рішень). І хоча правотворча процедура стає більш подібною до процедур, притаманних парламентським установам, питома вага спільних рішень залишається незначною. Правда, дещо ширшим став зміст права на правотворчу ініціативу, зокрема, у частині здійснення такої ініціативи та внесення таких проектів Комісією.

Таким чином, правотворчу діяльність Європарламенту можна розділити на декілька етапів (процедур): 1) процедуру консультацій – розгляд проекту акта Комісією перед його прийняттям Радою; 2) процедуру співробітництва – внесення поправок до проекту; 3) процедуру прийняття спільного рішення, яка полягає в пошуках узгоджувальним комітетом (що складається з членів парламенту та Ради) компромісів щодо проекту (якщо згоди не досягнуто, Парламент уповноважений "не пропускати" проект); 4) процедуру схвалення, яка вимагається для важливих міжнародних угод тощо.

Одним із важливих інтеграційних інститутів Євросоюзу є Суд Європейського співтовариства. Він діє на підставі установчих договорів та свого Статуту, згідно з яким визнається одним із головних інститутів як Співтовариства, так і Союзу. Водночас юрисдикція Суду не поширюється на нові форми співробітництва. У 1988р. була створена додаткова судова інстанція, що підпорядкована Суду Співтовариств – Суд І інстанції.

Сильна та ефективна судова влада є тією ознакою правової системи Євросоюзу, яка відрізняє її від правових систем традиційних міжнародних організацій (жодна з яких не має нічого подібного) і зближує з національними судоустроями. Суд європейських співтовариств є ніби моделлю системи спеціалізованих судів у сучасних державах. Він здійснює функції, характерні як для суду конституційного, так і адміністративного, кримінального, дисциплінарного, арбітражного; йому властивий розгляд цивільно-правових спорів; він виступає касаційним органом щодо Суду І інстанції, а також як консультативний орган, висновки якого часто мають обов’язковий характер. Названі повноваження свідчать про об’ємний характер та різнопланову діяльність Суду. При цьому він здійснює контроль за дотриманням права Співтовариств, законністю правових актів, включаючи акти конституційного значення. Суд розглядає спори між інститутами співтовариств, а також з питань відповідності міжнародних угод установчим договорам. [xcix]

Своєю діяльністю Суд у значній мірі сприяв функціонуванню та розвитку правової системи Євросоюзу, забезпечення стабільності та досягнення належного правопорядку. Особлива роль Суду проявилася у його правотворчих функціях. Багато рішень Суду визначили основні принципи права Співтовариств. Щоправда, правотворча активність Суду є нерівномірною: на ранніх етапах – більш вагомою, а на нинішньому етапі – незначною. Проте розширення географії Євросоюзу може знову витребувати правотворчу діяльність Суду для вирішення складних проблем нового періоду інтеграції.

Отже, інституційна структура Євросоюзу характеризується такими ознаками: 1) визначенням основних напрямків функціонування Євросоюзу установчими актами (договорами), що є аналогом конституції у національній правовій системі; 2) здійсненням основними інститутами функцій правотворчої (законодавчої), виконавчої влади; 3) децентралізацією прийняття рішень, що свідчить про подібність її до національних аналогів. Разом з цим, у діяльності інститутів Євросоюзу спостерігається і надмірна формалізованість, нечіткий розподіл повноважень, дефіцит демократії тощо.

Інституційна частина тісно взаємодіє, перетинається з функційною частиною правової системи. Правотворча, правозастосовча, правотлумачна та
правореалізаційна діяльність відповідних органів Євросоюзу є не тільки
засобом досягнення правопорядку, але й способом виразу зв’язків між елементами правової системи Євросоюзу. Ці зв’язки виникають між елементами системи на підставі діяльності суб’єктів права і знаходять свій вияв у правових відносинах. Останні можуть бути владними (між державами) та невладними (між фізичними, фізичними та юридичними, юридичними особами). Невладні відносини є властивими для міжнародних відносин неміждержавного характеру, а міждержавні відносини є завжди владними.

Основну роль у виникненні зв’язків між суб’єктами виконує третя частина правової системи Євросоюзу – нормативна.

Єдності поглядів на природу права Євросоюзу у міжнародно-правовій літературі немає. Одні автори вважають, що право Європейського Союзу – це сукупність юридичних норм, які створені його інститутами [c], інші – що право Євросоюзу є міжнародним правом [ci], ще інші – таким, що має комплексний характер, тобто не може бути відокремленим від загального міжнародного права і водночас, певна його частина є формою координації, зближення та уніфікації внутрішнього права держав-учасниць. [cii] Існує також точка зору, згідно з якою право Євросоюзу є правом sui generis, так як його не можна охарактеризувати в традиційних категоріях міжнародного та конституційного права.

В.Муравйов під правом Європейського Союзу розуміє сукупність правових норм, які регулюють процеси європейської інтеграції, здійснюваної в межах Європейського Союзу.[ciii]

І все ж найбільш точною видається думка про комплексний характер права Євросоюзу [civ], хоча з позицій системного аналізу воно є самостійною системою, що функціонує поряд з національними системами права, а також системою універсального міжнародного права.

Суд ЄС зробив з цього приводу два принципових висновки, а саме: 1) це є особлива система права, інтегрована у систему права держав-учасниць (і має обов’язковий характер для їх судових органів); 2) право Співтовариства – це такий масив норм, що застосовується як до вихідців з цих країн, так і до самих держав. [cv] Згідно з рішенням Суду ЄС, право співтовариства утворює особливу та самостійну систему, норми якої у рівній мірі є обов’язковими як для держав-учасниць, так і для всіх фізичних та юридичних осіб, що знаходяться під їх юрисдикцією.

Право Євросоюзу характеризується низкою ознак, насамперед: 1) тим, що це – правові норми, породжені інтеграційними процесами, які знайшли свій вираз у джерелах права Європейських Співтовариств та Європейського Союзу, 2) ці правові норми, незважаючи на гетерогенність Союзу, об’єднують те, через що вони повинні забезпечити досягнення його цілей і вирішення завдань. Саме зв’язок їх із джерелами права Співтовариств та Союзу є критерієм ідентифікації як права Євросоюзу.

Отже, право Європейського Союзу складається як з міжнародно-правових норм та принципів у сфері співробітництва держав-учасниць, так і з норм та принципів "права Співтовариств" (ця група норм отримала у договорі про ЄС назву "acquis communantare"). Цей термін використовується у праві Євросоюзу для визначення сукупності норм, судових рішень, доктринальних понять тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних організацій і мають сприйматися країнами – претендентами на вступ до Євросоюзу беззастетежно.[cvi] Дуалістичний характер "права Співтовариств" як права трьох європейських Співтовариств та одночасно права ЄС визначається неординарною внутрішньою структурою самої міждержавної організації (хоча її еволюція свідчить про міжнародно-правовий характер права ЄС).

При аналізі правової системи ЄС на основі міжнародно-правових доктрин, термінології, понять та категорій виникає ряд проблем (ідентично як і при використанні понять та категорій національного права). Насамперед, це стосується поняття, яке застосовується для визначення сукупності норм, що регулюють поведінку суб’єктів (як в ЄС, так і в Співтовариствах). Поняття "внутрішнє і зовнішне право", що застосовується у практиці міждержавних організацій ні за сутністю, ні за формою до ЄС не може бути застосований (як такі, що охоплює занадто вузькі сфери). А тому, на думку деяких авторів, "право ЄС має називатися правовою системою".[cvii]

Видається, що в даній ситуації автори змішують поняття "правова система" та "система права",. посилаючись на складність такого явища, як "право ЄС", а отже і складність його характеристики за рахунок поняття система права. Так, дійсно право ЄС утворює складну систему правових норм, але попри всю її складність, вона є системою права з відповідним поділом на галузі права та інститути. Правова система є більш об’ємним поняттям, яке включає (як відзначалося вище, поряд з інституційною та функційною і нормативну частини – зокрема, систему права та систему джерел права). Таким чином, система права є складовою частиною правової системи ЄС, і хоча вона є досить своєрідною, її предметна сфера визначена і обмежена установчими договорами ЄС та Співтовариств. Вона заснована на принципах національного права, які в силу їх включення в установчий договір Союзу набули міжнародно-правових властивостей і стали визначальними принципами взаємовідносин держав-учасниць в межах ЄС. Але і принципи, і система права ЄС (як і правова система Союзу в цілому) засновані на єдиних міжнародно-правових принципах (ст.6 та ст.49 установчого договору), що придає єдності цій міждержавно-правовій системі.

Проте її єдність не свідчить про однорідність. Особливо, якщо аналізувати класифікаційні різновиди норм.

Норми права Євросоюзу за предметом регулювання диференціюються на галузі: конституційне, адміністративне, фінансове право тощо. Водночас предметна юрисдикція Євросоюзу знаходиться у чітко встановлених межах, а тому правове регулювання повинно відповідати досягненню його цілей. Це дає підставу для виділення ряду специфічних галузей права Євросоюзу: економічне, торгове, банківське, податкове, інституційне право тощо.

Норми права Євросоюзу створюються в результаті взаємоузгодження волі держав-учасниць та нормотворчої діяльності інститутів Союзу. Функціонування у межах системи права елементів міжнародного та національного права, а також гетерогенність структури Євросоюзу впливає на структуру та ієрархію норм права. З позицій умов, порядку формування та місця в ієрархії всі норми поділяються на три, хоч і не зовсім рівні за обсягом та значимістю, групи: 1) норми первинного права, закріплені в установчих договорах (та у тих конвенціях, якими вносились зміни до них), які утворюють основу, подібну до національного конституційного права; 2) норми вторинного права – формуються на базі первинних, створюються інститутами Євросоюзу і мають верховенство щодо національного права, пряму дію, характеризуються інтегрованістю у національне право та захистом; 3) третинне (додаткове) – норми права, джерелами яких є інші акти (угоди та конвенції, що укладаються державами-учасницями з метою реалізації приписів установчих договорів).

Ці групи дають так званий вертикальний зріз, горизонтальний же складають норми права Європейських співтовариств; норми права Євросоюзу, що застосовується у межах другої та третьої опори; положення Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

У літературі є різні позиції щодо класифікації норм[cviii], але найбільш поширеним є поділ на "первинне право" та "вторинне" (похідне). Норми похідного права ділять на три групи: 1) норми інституційного "похідного права" (у формуванні яких беруть участь інститути ЄС); 2) норми, які за змістом є міжнародно-правовими (норми додаткових угод між державами-учасницями, рішення представників держав-учасниць, що зібралися у межах Ради); 3) норми, що містяться в актах інститутів ЄС або угодах держав-учасниць, які необхідні для досягнення цілей і завдань, передбачених Єдиним Європейським Актом (це так звані "спільні пропозиції", "спільні дії", конвенції та рішення у сфері зовнішньої політики та безпеки та у межах співробітництва з питань правосуддя та внутрішніх справ.

Найбільш значними серед них є норми інституційного "права співтовариств" (західна доктрина називає їх "типові акти"), так як вони формувалися в процесі реалізації нормотворчих повноважень інститутів ЄС, інші акти називають "рішення Ради" або міжінституційні декларації.[cix]

Першу групу у літературі називають "законодавство Співтовариств", і ця назва заснована на рішеннях Суду ЄС, який часто використовує цей вираз, хоча в Установчих договорах цей термін до результатів нормотворчої діяльності не застосовується.

Специфіка системи права, як вже відзначалося, залежить від особливостей формування та функціонування права Євросоюзу, а специфіка норм права визначає способи їх об’єктивації. І хоча специфіка системи права залежить від особливостей формування та функціонування права Євросоюзу, специфіка норм права визначає способи їх об’єктивації.

Особливу значимість серед джерел права Євросоюзу мають установчі договори (які є видом міжнародного нормативно-правового договору). Регламенти, директиви, рішення, правові прецеденти (рішення Суду ЄС) утворюють основні джерела вторинного права Євросоюзу. Джерелами права є й міжнародні договори Співтовариств. Джерела права характеризуються високим рівнем досконалості з точки зору юридичної техніки, хоча надмірна формалізація при створенні джерел права призвела до збільшення питомої ваги регламентів, що викликало застосування рамочних директив з обов’язковою мотивацією норм.

Установчі договори серед джерел вторинного права, насамперед, виділяють регламенти, директиви та рішення, рекомендації та висновки, які приймаються Європейським парламентом, що діє спільно з Радою та Комісією. В ст.253 договору про Європейські Співтовариства зафіксовано положення, що регламенти, директиви і рішення мають бути мотивовані і відповідати цьому договору. Цим підкреслюється взаємопов’язаний характер цих трьох видів актів, а також можливість оспорювання їх перед Судом ЄС.

Так, регламенти є загальними актами, обов’язковими для держав-учасниць що застосовуються безпосередньо у національному праві. І хоча за своїми нормативними ознаками (загальність, абстрактний характер, обов’язковість тощо) регламенти відповідають поняттю "нормативно-правовий акт", "закон" у внутрішньодержавному праві, проте за юридичною природою вони залишаються односторонніми актами міжнародних організацій (Співтовариств). Отже, важливими ознаками регламентує загальність, обов’язковість та пряма дія в національних правових системах. Остання ознака (за тлумаченням Суду ЄС) означає, що індивіди, які отримали права на підставі регламентів, можуть відстоювати їх у національних судах. Регламенти після їх прийняття стають частиною національних правових систем без їх імплементації. Необхідно також відзначити, що на практиці існує два види регламентів: основні (ті, що мають загальний характер і потребують конкретизації) і виконавчі (які конкретизують основні).

Директви відрізняються від регламентів тим, що вони адресовані окремим державам-учасницям, а не всім членам Співтовариств, а їх обов’язковість стосується лише очікуваного результату із збереженням за державами вибору форм та методів його здійснення.

Для характеристики директив важко підібрати відповідний аналог у внутрішньому праві (це своєрідних міжнародно-правовий акт). Хоча Б.М.Топорнін вважає, що його можна порівняти з основами законодавства у федеративній державі.[cx]

Можливість вибору форми волевиявлення інститутів Співтовариств надає гнучкості у проведенні політики ЄС (там, де потрібно забезпечити однотипність правового регулювання – приймають регламенти, а там, де необхідно забезпечити більш швидкі темпи – директиви).

Директивам властиві три основні ознаки: 1) обов’язковість по відношенню до очікуваного результату (невиконання директиви може викликати застосування санкцій до держави-порушниці)[cxi]; 2) необхідність прийняття національного акту, спрямованого на досягнення результату; 3) наявність взаємозв’язку між національною імплементаційною нормою та юридичними наслідками, що викликані дією директиви у національній правовій системі.

А такі акти, як рішення, хоч і є обов’язковими для тих, кому вони адресовані, за юридичною природою є актами індивідуального характеру (що дозволяє порівняти їх з правозастосовчими, зокрема, адміністративно-правовими актами внутрішньодержавного права). Хоча якщо вони адресовані не фізичним чи юридичним особам, а державі-учасниці (або державам), то набувають ознак міжнародно-правового акту. Установчий договір визначає перелік питань, з яких Рада приймає рішення.

Крім цих актів існує значна група "нетипових актів Співтовариств" (резолюції, програми, рішення Ради та представників урядів держав-учасниць тощо), а також необов’язкових (рекомендації та висновки). Тобто, Співтовариство, поряд з обов’язковими нормами, застосовує і так звані норми "м’якого права" (Soft Law), що є більш характерним для традиційних міждержавних організацій.[cxii] І роль останніх весь час зростає.[cxiii]

До норм "похідного права Співтовариств" відносять ті, що містяться у міжнародних угодах інститутів ЄС.

Поза межами похідного права є юридичні акти, що передбачені Єдиним Європейським Актом тощо.

Таким чином, нормативна частина правової системи Європейського Союзу є досить складною і постійно еволюціонує. Це проявляється не тільки у плюралізмі міжнародно-правових джерел, в існуванні "самостійного права Співтовариств" (що засноване на власних принципах) і відрізняється від загальновизнаних принципів та норм міжнародного публічного права. Проте це не позбавляє їх міжнародно-правового характеру.

Однотипне розуміння і застосування права ЄС забезпечує Суд Європейських Співтовариств (а також створений при ньому у 1988 році Суд І інстанції). Суд ЄС виробив цілий ряд доктрин і принципів, що дозволяють забезпечити ефективність "права Співтовариств", і зокрема, на території держав-учасниць, які хоча із застереженнями, все ж приймають правотворчі положення (принципи, доктрини) Суду ЄС. Отже, право ЄС набуло у значній мірі прецедентного характеру. Саме прецедентне право забезпечує належне функціонування досить тривалий період установчих договорів та похідного права ЄС.

Все це дає підставу стверджувати, що на європейському континенті склалася специфічна правова система із складною, але ефективною системою джерел права, що підкреслює великі практичні можливості правових способів впливу у міждержавних відносинах.

Таким чином, механізм правового впливу має високий рівень нормативності, завдяки якому Євросоюз виконує свою роль у структуруванні суспільного життя на європейському континенті, створенні ефективної регіональної європейської правової системи.

Викладене дає підстави для визначення ряду характерних для правової системи Євросоюзу ознак, до яких можна віднести: 1) виникнення та функціонування на основі та у межах, визначених установчими документами; 2) наявність основних елементів – суб’єктів міжнародного права; 3) наявність органів, що виконують правотворчі та правозастосовчі (зокрема, судові) функції; 4) наявність особливої системи права Євросоюзу з ієрархією норм і поділом її на первинне та вторинне право; 5) наявність спільного правового поля, в якому перетинаються норми міжнародного, національного права та права Співтовариств; 6) наявність особливої системи джерел права, серед яких найбільшу значимість мають установчі договори та інші норми первинного права; 7) наявність джерел "вторинного права", серед яких важливе місце займають регламенти та директиви; 8) наявність високого рівня правової уніфікації; 9) наявність ефективних засобів нормативно-правової інтеграції; 10) визнання пріоритету дії норм права Євросоюзу над нормами права держав-учасниць у разі виникнення розбіжностей між ними; та прямої дії ряду норм ЄС у національних правових системах.

Виходячи із засад системного аналізу, можна відзначити, що правова система Європейського Союзу володіє основними ознаками "правової системи" за наявністю основних елементів – суб’єктів права, здатністю до виконання основного призначення – встановлення зв’язків між суб’єктами; наявністю посередницької системи – норм права Євросоюзу та зовнішніх форм їх виразу. Водночас вона охоплює значний соціальний зріз, структурує суспільне життя на європейському континенті, сприяє формуванню єдиного європейського правопорядку. Ця правова система може використовуватися в інших регіонах світу як модель (зразок) інтеграційного об’єднання з урахуванням тих чи інших особливостей відповідного регіону.

Поряд з цим, вона має ряд особливостей, як-от: є специфічним міждержавним об’єднанням (так як включає Співтовариства, що за юридичною природою є також міждержавною організацією та форми міждержавного співробітництва у сфері зовнішньої політики тощо): з усіченою правосуб’єктністю Союзу та розширеною Співтовариств; з розвинутою інституційною системою, заснованою на нових правових принципах; з більш розвинутою нормотворчою функцією, ніж у класичних міждержавних організацій; з процедурою номотворчості, що заснована на загальних міжнародно-правових принципах; зі складною, своєрідною системою норм та джерел права, які відрізняються за рядом ознак від загального міжнародного права, хоча, в основному, і не виходять за його межі; з прямою дією та верховенством права щодо національних систем.

Все це дає підставу для визначення правової системи Європейського Союзу, як цілісної, структурно впорядкованої за допомогою норм і принципів міжнародного права та права ЄС стійкої взаємодії суб’єктів міжнародного права, що забезпечує досягнення належного правопорядку, у визначених установчими договорами ЄС сферах європейського правового простору.

Отже, правова система Євросоюзу є різновидом міждержавно-правових систем. На даний час є субрегіональною системою (перехідною, змішаною) з тенденціями до розвитку: в якості регіональної європейської міждержавної правової системи, у межах якої взаємодіє міжнародне (універсальне та регіональне), національне та право співтовариства.

Дата добавления: 2014-01-04