Правова основа та процесуальний порядок розгляду звернень громадян

Питання 2.

Висновок

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Скарга може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням^[11].

Процеси, що відбуваються в сучасному українському суспільстві є складними і неоднозначними та потребують реформування усіх галузей вітчизняного права з метою належного забезпечення прав і свобод людини. Діяльність органів управління пронизує всі сфери життя нашого суспільства. Ця діяльність пов’язана з виданням великої кількості нормативних актів, що стосуються прав і свобод громадян. Останні звертаються у різні структури органів державної влади та до їх посадових осіб з метою вирішення питань пов’язаних з реалізацією, захистом наданих прав, виконанням покладених на них обов’язків.

Звернення громадян хоча і стосуються різних напрямів діяльності суспільства та держави, але, як правило, вони мають єдину мету – привернути увагу відповідних органів і посадових осіб до проблем щодо приватних або соціальних інтересів. В усі часи кількість поданих та розглянутих звернень розцінювалась як мірило ступеня довіри людей до влади. І вона прямо залежить від того, наскільки ефективно та швидко розв’язуються як загальні проблеми, так і проблеми кожного окремо взятого громадянина^[12].

Правовий масив, що регламентує означені питання є достатньо широким. Як вже зазначалось вище, право на звернення встановлено ст. 40 Конституції України. Крім того, право громадян на звернення є втіленням міжнародних стандартів у сфері прав людини і становить собою трансформацію у внутрішнє законодавство ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН.

Загальні питання провадження по розгляду звернень регламентуються Кодексом адміністративного судочинства України^[13], Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року^[14]; указом Президента України від 7.02.2008 року № 109/2008 "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування"^[15]; постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 року № 348 "Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації"^[16]; Постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 року № 858 "Про затвердження Класифікатора звернень громадян"^[17].

Серед інших правових актів варто виділити Постанову Кабінету Міністрів України № 950 від 18 липня 2007 року "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", якою затверджено порядок організації діяльності Кабінету Міністрів України, пов’язаної з виконанням його повноважень. Зокрема, у Главі 3 даного Регламенту "Розгляд звернень громадян" закріплене відповідне право.^[18]

Також, порядок розгляду звернень представлений численними нормативними актами різних органів публічної адміністрації. До них можна віднести наказ Державної митної служби України від 14.09.2009 року № 855 "Про затвердження порядку розгляду звернень та особистого прийому громадян у Державній митній службі України, інших митних органах, спеціалізованих митних установах та організаціях"^[19]; наказ Служби безпеки України від 27.01.2005 року № 44 "Про затвердження Інструкції про порядок розгляду в Службі безпеки України звернень громадян та реєстрації, обліку заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини"^[20]; наказ МВС України від 10.10.2004 року № 1177 "Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України"^[21]; Державної Податкової Адміністрації України від 18.06.2008 року № 395 "Про затвердження Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах державної податкової служби"^[22]. Як зазначає Кузьменко О.В., таке розмаїття нормативного матеріалу, поряд із позитивним ефектом від деталізації та конкретизації окремих проваджень по розгляду звернень громадян, має очевидні недоліки. Це, зокрема, як численні колізії нормативних актів різного рівня, так і наявність "прогалин" у регулюванні різноманітних секторів кореспондуючих соціальних відносин. Означені недоліки обумовлюються, насамперед, відсутністю в чинному законодавстві загальних норм універсального характеру, якими б визначали важливі аспекти адміністративних проваджень по розгляду звернень, об’єктивно потребуючих правової регламентації.

В. Б. Авер’яновим, цілком справедливо зауважує на необхідності у "…подальшій деталізації загальної процедури оскарження, чіткому визначенні етапів проходження скарги особи, обмеженні кількості можливих варіантів рішень, закріпленні переліку обов’язків посадових осіб з інформування скаржника про наслідки та процедури тощо"^[23]. Таким чином, на сучасному етапі розвитку вітчизняної системи права гостро постала проблема створення єдиного кодифікованого акта, котрий би на якісно новому рівні, детально та повно регламентував як сам порядок розгляду звернень громадян, так і порядок управлінської діяльності органів публічної адміністрації взагалі. На користь цієї новели свідчить і позитивний зарубіжний досвід. Зокрема, кодифіковані акти, присвячені регламентації діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в частині їх взаємовідносин з фізичними та юридичними особами ефективно діють у більшості європейських країн (Федеративна Республіка Німеччина, Австрійська Республіка та інші)^[24].

Головна особливість проваджень по розгляду звернень громадян полягає у тому, що на відміну від інших видів адміністративного процесу, тут громадянин не є "пасивним" учасником управлінського процесу. Навпаки, шляхом звернень він бере участь в ньому, може його коригувати. Ще однією визначальною рисою названого провадження є надана керованій стороні можливість захищати своє управлінське право в його рамках. Адже провадження по розгляду звернень у певній своїй частині (по розгляду скарг) виконує також і охоронні функції – в рамках управлінського процесу ліквідуються наявні порушення. Тож у цьому аспекті воно є елементом механізму правового контролю за законністю дій і рішень органів та їх посадових осіб^[25].

Провадження по зверненням громадян, поєднує в собі юрисдикційні (провадження по скаргам) та неюрисдикційні (інші види звернень) елементи.

Законодавством встановлені певні вимоги до звернення, так, згідно ст. 5 Закону України "Про звернення громадян", звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об’єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне). Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об’єднання громадян, посадові особи зобов’язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду. Пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто^[26].

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів.

Адміністративне провадження з розгляду звернень громадян – це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації з розгляду скарг, заяв і пропозицій окремих громадян та їхніх колективів.

Адміністративне провадження з розгляду звернень громадян характеризується низкою особливостей:

- на відміну від більшості адміністративних проваджень, котрі порушуються органами публічної влади, це провадження здійснюється внаслідок волевиявлення громадян. Громадянин (колектив громадян) у ньому завжди є єдиним ініціатором та, одночасно, головною зацікавленою стороною;

- провадження по розгляду звернень громадян – це єдине адміністративне провадження, яке не може бути однозначно віднесене до розгляду конфліктних або неконфліктних. У його рамках можуть розглядатися як адміністративні справи "позитивного" (управлінського) характеру, так і справи, що виникають з приводу конфлікту між учасниками правовідносин (перший тип справ базується на заявах та пропозиціях громадян, другий – на їхніх скаргах).

Отже, принцип поділу Особливої частини адміністративно-процесуального права на конфліктну та неконфліктну групи проваджень вимагає розмежовувати провадження з розгляду скарг громадян та провадження з розгляду заяв і пропозицій.

- звернення громадян становить собою універсальний процесуальний засіб для порушення інших адміністративних проваджень (ліцензійного, реєстраційного, дозвільного, адміністративно-позовного тощо), а також їхніх окремих стадій або етапів. Так, наприклад, відповідно до ст. 18 Закону України "Про виконавче провадження", підставою для відкриття виконавчого провадження є відповідна заява стягувача або його представника. Цілий ряд адміністративних проваджень (нормотворче, дисциплінарне, у справах про адміністративні правопорушення та ін.) мають факультативну стадію оскарження, яка реалізується шляхом подання громадянином скарги на дії або рішення уповноважених суб’єктів адміністративної юрисдикції^[27].

Окрему увагу варто приділити провадженню за скаргами громадян. С.Г. Стеценко визначає даний тип провадження, як регламентований адміністративним законодавством розгляд справ про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями органів публічної адміністрації. Підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб.

Усі провадження за скаргами громадян доцільно розділити на дві групи: а) які розглядаються в судовому порядку; б) які розглядаються в адміністративному порядку.

Розгляд проваджень першої групи регламентовано відповідними нормами, присвяченими питанням судочинства. Стосовно другого виду, то тут мова йде про оскарження до вищого у порядку підлеглості органу, посадової особи, у безпосередньому віданні яких є вирішення поставленого громадянином питання.

Стосовно термінів подання та розгляду скарг, необхідно вказати, що скарга на рішення, що оскаржувалося, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня, протягом одного року від моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну не розглядаються. Водночас, скарги розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше 15 днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у скарзі питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник установлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у скарзі не може перевищувати сорока п’яти днів^[28].

Структурно провадження щодо розгляду звернень громадян можна розглянути на прикладі роботи органів місцевого самоврядування. Діяльність щодо розгляду звернень громадян органами місцевого самоврядування має свої особливості, пов’язані із загальною компетенцією цих органів. Так, питання, що ставляться в заявах, пропозиціях і скаргах, стосуються різноманітних сфер суспільного життя, а їх кількість сягає 1 – 1,5 млн. щорічно.

Відповідно до положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а також делеговані, серед яких – забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності^[29].

Факт звернення громадянина із заявою, пропозицією чи скаргою породжує правовідносини з їх розгляду і вирішення. Вони складаються з низки стадій і процедур.

Аналіз структури провадження з розгляду звернень громадян дає змогу виділити у ньому такі стадії:

1) порушення справи за зверненням;

2) вирішення порушенного в зверненні питання;

3) оскарження рішення у справі (у провадженні з розгляду про­позицій громадян ця стадія відсутня),

4) виконання рішення у справі.

Перша стадія – розгляд звернень громадян – включає такі процедурні дії: реєстрацію; ознайомлення зі змістом; направлення в інстанцію, компетентну вирішити дане звернення.

Адміністративне провадження з розгля­ду звернень громадян починається з його отримання адресатом, попередньої обробки та реєстрації.

Приймання і попередня обробка листів, що надійшли, та відпо­відей на них здійснюються в централізованому порядку спеціально виділеними для цієї мети працівниками. Попередня обробка корес­понденції, що надійшла, полягає в перевірці правильності достав­ки і цілісності викладення запису, дати надходження документа і передачі звернення за призначенням.

Тільки зареєстровані звернення мають юридичну силу, і лише з моменту їхньої реєстрації починається перебіг більшості процесу­альних строків у провадженні з їхнього розгляду.

Уже у процесі попередньої обробки заяв (скарг, пропозицій) відповідальною особою з'ясовуються такі обставини:

а) чи підлягає таке звернення розгляду. Відповідно до чинного законодавства, розгляду та вирішенню не підлягають:

- анонімні письмові звернення (такими вважаються звернення без зазначення місця проживання, не підписані автором (автора­ми), а також ті, з яких неможливо встановити авторство)',

— повторні звернення, подані до одного й того самого органу від одного і того самого громадянина з одного і того самого пи­тання, якщо перше вже було вирішено по суті;

- звернення осіб, визнаних судом недієздатними (зазначене правило не позбавляє недієздатних осіб права на звернення — від їх­нього імені звернення мають право подавати опікуни та піклуваль­ники, призначені у встановленому чинним законодавством порядку)',

- скарги, подані із порушенням встановлених строків.

Друга стадія – вирішення – розпочинається з визначення суті проблеми, потім здійснюється збір інформації, висунення гіпотези (попереднього рішення, що приймається на основі первинної інформації), її апробація (обговорення в колі компетентних осіб) і прийняття остаточного рішення. В "Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації" передбачено, що діловодство за пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) і скаргами громадян в органах держаної влади ведеться окремо від інших видів діловодства і покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб чи на підрозділи службового апарату.

Закон України "Про звернення громадян" визначає обов’язок особи, яка звертається з пропозицією, заявою чи скаргою – вказати своє прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання, викласти суть порушеного питання, тобто надати відомості про події чи дії (бездіяльність), а також факти, що їх підтверджують. Прийом і попередня обробка листів, що надійшли, та відповідей на них здійснюються в централізованому порядку спеціально виділеними для цієї мети працівниками. Попередня обробка кореспонденції, що надійшла, полягає в перевірці правильності доставки і цілісності викладення запису, дати надходження документа і передачі звернення за призначенням. Усі конверти, за виключенням особистої кореспонденції, відкриваються і на листах проставляється реєстраційний штамп, що фіксує факт і час надходження.

Реєстраційно-контрольна картка містить відомості про П.І.Б. кореспондента та його адресу; відмітку про вид звернення (пропозиція, заява, скарга) та одноособовість чи колективність подання, дату надходження; реєстраційний індекс; інформацію про те, звідки одержано документ, та дату відправлення, а також індекс документа; вказівку, яким чином одержано (поштою, на особистому прийомі, передано через уповноважену особу); зазначення про наявність попередніх звернень; короткий зміст звернення та резолюції з указівкою автора резолюції, з правого боку проставляється індекс звернення відповідно до класифікатора, а також позначка, якщо заявник відноситься до особливих категорій осіб (учасник бойових дій, інвалід Великої Вітчизняної війни тощо), термін виконання та фактичне виконання.

З цього моменту починається етап ознайомлення зі змістом звернення. Працівники відділу роботи зі зверненнями громадян виконавчих органів місцевого самоврядування (посадова особа) попередньо ознайомлюються зі змістом заяви, пропозиції чи скарги. Потім звернення громадян з проектами супроводжувальних листів направляються до тих керівників виконавчих органів місцевого самоврядування, які компетентні вирішувати питання, що містяться в них. Реєстраційно-контрольна карточка звернення, після його направлення компетентній особі на розгляд, ставиться на контроль та розміщується в настольній контрольно-строковій картотеці за датою виконання, а справа з копією супроводжувальних листів направляється до картотеки зберігання справ. Супроводжувальний лист, підписаний керівником, передається відповідному працівнику відділу для відправлення за необхідною адресою.

Важливим питанням у період перевірки та збору інформації посадовою особою, особливо за скаргами, є убезпечення особи від продовження протиправних дій щодо неї та порушення її суб’єктивних прав. Інколи виникає необхідність зафіксувати сам факт здійснення таких дій. Тут можливі два шляхи: 1) зафіксувати те, що відбувається своїми силами і засобами (написати додаткову скаргу, сфотографувати); 2) зафіксувати те, що відбувається за допомогою офіційних осіб (дільничного інспектора, депутата міської чи сільської ради та інших осіб). На основі отриманої інформації посадова особа приймає попереднє рішення, а після його апробації (обговорення в колі компетентних осіб) – остаточне. Остаточне рішення колегіального органу приймається звичайною більшістю голосів. Законодавчо зафіксоване положення про право заявника одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги. Як письмове, так і усне рішення повідомляється заявнику. Для того щоб переконатись, що рішення прийняте саме такого змісту, про який говорить особа, яка його оскаржує, необхідно ознайомитись із записом в обліково-реєстраційних документах. У Законі України "Про звернення громадян" визначено термін подання скарги, що оскаржує прийняте за первісним зверненням рішення. Така скарга може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням (ЗУ "Про звернення громадян", ст. 17). Пропозиції, заяви і скарги громадян розглядаються і вирішуються в термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а в скороченому провадженні – п’ятнадцять днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу чи його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, але який в сумі не повинен перевищувати сорока п’яти днів (ЗУ "Про звернення громадян", ст. 20). Однією з основних стадій будь-якого управлінського процесу є здійснення контрольної діяльності, яка є засобом зворотного зв’язку, що дозволяє одержати інформацію про фактичний стан справ. Що ж стосується контролю з боку органів місцевого самоврядування щодо звернень громадян, то він розглядається як самостійний вид громадського контролю, який включає в себе: контроль територіальних громад, контроль представницьких органів місцевого самоврядування, контроль сільського, селищного, міського голови, контроль виконавчих органів відповідних рад, контроль органів самоорганізації населення^[30].

При вирішенні всіх питань, що містяться у зверненні, керівник відділу роботи зі зверненнями громадян санкціонує зняття цього звернення з контролю. У карточках, знятих з контролю звернень, заповнюються графи зворотної сторони, після чого вони передаються на комп’ютерну обробку. Після вирішення справи по суті всі документи повертаються у відділ роботи зі зверненнями громадян (відповідальній за розгляд звернень посадовій особі), в якому проводиться заповнення всіх граф реєстраційно-облікових карточок (у них проставляються коди згідно з класифікатором). Потім карточки і справи заявників розміщуються в картотеках. Завідувач відділу по роботі зі зверненнями громадян чи інший спеціально призначений працівник відслідковує строки виконання завдань стосовно звернень громадян за контрольно-строковою картотекою, інформуючи відповідальних осіб про настання цих строків.

Слід зазначити, що робота зі зверненнями повинна включати в себе такі взаємопов’язані етапи: розгляд і перевірку, прийняття рішення, повідомлення заявників про прийняті рішення та роз’яснення порядку їх оскарження, забезпечення своєчасного виконання рішень. Усі ці етапи мають бути в роботі будь-якого органу, компетентного розглядати звернення громадян. Слід зазначити, що адміністративні процедури розгляду пропозицій, заяв і скарг виконавчими органами місцевого самоврядування на сьогодні є недостатньо законодавчо визначеними. Більша увага приділена організаційним та матеріально-технічним питанням виконання цієї важливої правозахисної функції, які регламентовані значною кількістю підзаконних нормативно-правових актів. У зв’язку з цим окремі види звернень громадян (зауваження, пропозиції), що потребують за своєю суттю особливих процедур розгляду, посадовими особами органів місцевого самоврядування належним чином не розглядаються, а зводяться до формальних відповідей та відписок.

Таким чином, звернення становить собою універсальний процесуальний засіб для порушення громадянином ряду інших проваджень як конфліктного, так і неконфліктного характеру (реєстраційне, дозвільне, в справах про адміністративні проступки та інших)^[31].

Оскарження рішення у справі. У разі незгоди з рішенням, прийнятим у справі за заявою або скаргою, громадянин може оскаржити його до вищого органу публічної адміністрації або до суду. Розгляд таких скарг і прийняття за ними рішень відбувається в загальному порядку розгляду скарг громадян, про який наведено вище.

Стадія оскарження має факультативний характер - її цілком може і не бути. Адже далеко не завжди автор (автори) звернення вважає, що рішення, прийняте за відповідною справою, незаконно покладає на нього певні обов'язки, порушує його права та інтереси або перешкоджає їхній реалізації.

Слід також відмітити, що дана стадія відсутня у провадженні з розгляду пропозицій (зауважень) громадян. Пропозиція (заува­ження) завжди має характер поради або рекомендації. Питання про її прийняття або відхилення покладається виключно на розсуд уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації. Будь-яке рішен­ня у справі про розгляд пропозиції (зауваження) жодним чином не може ущемлювати права автора (авторів) звернення. Відтак, під­стави для оскарження є відсутніми.

У разі задоволення скарги, орган або посадова особа публічної адміністрації, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, які він зазнав через виїзд для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення ви­трат розглядаються в судовому порядку.

Громадянину на його вимогу Г в порядку, встановленому чин­ним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у грошовому вираженні визначається судом.

Виконання рішення у справі. Фінальною стадією прова­дження з розгляду звернень громадян є стадія виконання рішення у справі. Нажаль, Закон України «Про звернення громадян», інші закони та підзаконні нормативні акти не містять положень, які б регламентували загальний порядок здійснення процесуальних дій на цій стадії. Ця обставина справедливо визнається одним з най­більших недоліків вітчизняного законодавства про звернення.

Дата добавления: 2014-01-04