Понятие и статус Правительства РФ. Правительство РФ в системе органов государственной власти

Федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации

Законодательный процесс в Российской Федерации

1.

Законодательный процесс – это деятельность участников (субъектов) по внесению проекта ФКЗ, ФЗ, его рассмотрение, принятие (одобрение), подписание и обнародование, вступление в силу.

Схематично законодательный процесс в РФ можно представить следующими стадиями:

1) Стадия законодательной инициативы. Законодательная ини­циатива — сводится к внесению законопроекта на рассмотрение нижней палаты парламента.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

2) Вторая стадия законодательного процесса – рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой примени­тельно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение в соответствии с законодательством и Регламентом Государственной Думы. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основ­ных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу­дарственная Дума может принять законопроект в первом чтении и про­должить работу над ним с учетом высказанных предложений и замеча­ний; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законо­проект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы. Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, счи­тается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

При наличии альтернативных законопроектов все они одновременно выносятся на рейтинговое голосование.

Законопроект, принятый Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, а в случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — в законодательные (предста­вительные) органы субъектов Федерации. Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чте­нию, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции и федеральным конституционным законам.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Доклад­чик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, по­ступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответ­ственным комитетом не было принято решений.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во вто­ром чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предло­жения о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам го­лосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рас­смотрения. Решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответст­венный комитет для устранения с участием Правового управления Ап­парата Государственной Думы возможных внутренних противоречий в законопроекте, установления правильных взаимосвязей статей и ре­дакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответст­венным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроек­та для голосования, чтобы принять его в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и воз­вращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, гла­вам, разделам. Федеральный закон принимается Государственной Думой боль­шинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государ­ственной Думы.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если приня­тый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обяза­тельному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Консти­туцией (ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Со­ветом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

3) Особая стадия законодательного процесса — рассмотрение и одобре­ние федеральных законов Советом Федерации.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Принятый в таком порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Пред­седатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Феде­рации о направлении этого закона Президенту.

4) Завершающей стадией законодательного процесса является подписа­ние и обнародование закона. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства. Глава государства имеет право не подписывать закон – право «вето». Понятие «вето» в юридической литературе трактуется как право Президента отклонить закон, принятый Парламентом, но не вступивший в силу.

Полномочия Президента РФ по поводу подписания законов различаются в зависимости от того, каков уровень акта, и преодолевалось ли вето на данный закон. Если речь идет о федеральном конституционном законе или о федеральном законе, который уже был отклонен Президентом РФ, но «вето» палатами было преодолено, то глава государства обязан подписать такие законы.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Первоначально закон поступает в Администрацию президента РФ, где руководителем Администрации направляется в Государственно-правовое управление и, как правило, в экономическое и политическое управления. Кроме того, закон передается представителям президента РФ в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, а также – в Министерство юстиции РФ. Эти лица еженедельно собираются на совещания у руководителя Администрации президента РФ и вырабатывают рекомендации Президенту РФ о подписании или о не подписании закона. Следует отметить, что в большинстве случаев президент РФ прислушивается к данным рекомендациям. По итогам совещания закон и документы, с ним связанные, поступают с докладом Президенту РФ, который принимает решение о подписании или отклонении.

При этом, отклонение может быть трех видов: 1) отклонение без рассмотрения; 2) отклонение с указанием противоречий, устранение которых позволит в случае принятия Федеральным Собранием подписать закон; 3) отклонение в связи с отсутствием предмета правового регулирования либо в связи с грубым нарушением Конституции РФ, международных договоров, а также иных федеральных законов.1

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В соответствии с этим Федеральным законом на территории Рос­сийской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой приня­тия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания.

Федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписа­ния Президентом. Официальным опубликованием федерального кон­ституционного и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные и федераль­ные законы для официального опубликования направляются Прези­дентом.

Федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по ис­течении 10 дней после дня их официального опубликования, если са­мими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

5) Факультативная стадия законодательного процесса. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в си. 1 обозначил Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Практика государственной жизни всех стран убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти. Государственное управление как повседневный процесс взаимодействия государства с институтами гражданского общества, включая защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, возлагается прежде всего на систему органов исполнительной власти, которым предписывается действовать в рамках конституционной законности и в контакте с другими ветвями власти.

Конституция РФ в ст. 110 устанавливает статус Правительства РФ как коллегиального органа, определяя его состав. Подчеркнута эта характеристика и в ст. 1 ФКЗ «О Правительстве», в которой записано, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Г.В. Атаманчук, отмечая, что коллегиальность – один из важнейших атрибутов демократии, указывает на следующие ее достоинства:

1) она создает определенное информационное поле, предоставляющее каждому члену коллегиального органа получать профессионально обработанную информацию;

2) создает социально-психологический климат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми участниками коллегиального органа;

3) позволяет методом мозговой атаки производить поиск оптимальных решений;

4) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает согласованность интересов членов коллегиального органа;

5) укрепляет авторитет соответствующего органа в обществе за счет солидарности его членов.1

Из содержания ст. 114 Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве» (ст. 13 – 21) вытекает вывод о статусе Правительства РФ как органа общей компетенции, поскольку Правительство обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает проведение единой финансовой и денежной политики, единой социальной политики и т.д.

Состав Правительства РФ предопределен в ст. 110 Конституции РФ: членами правительства являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в его состав. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти, может быть включен в состав Правительства РФ при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в ФКЗ «О Правительстве» такой статус установлен для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе «Об органах федеральной службы безопасности» - для ФСБ России.1

К определению статуса Правительства РФ непосредственное отношение имеют нормы ст. 115 Конституции РФ и ст. 23 ФКЗ «О Правительстве РФ», определяющие, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Норма о том, что Президент РФ руководит деятельностью Правительства РФ, в Конституцию РФ не была включена. Однако из конституционных положений просматривается, что Правительство РФ, имея статус самостоятельного государственного органа, является органом при Президенте РФ. Он фактически осуществляет руководство Правительством РФ. Оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, он формирует полный состав Правительства РФ и может изменять его, вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. При этом, указания главы государства являются для Правительства РФ руководством к действию. Таким образом, Конституция РФ исключает различный политический курс президента РФ и Правительства РФ.

С приведенной точкой зрения не согласен Л.А. Окуньков, который указывает, что ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Правительстве РФ» нет никаких указаний, что Президент РФ возглавляет систему исполнительной власти. Президент и Правительство взаимодействуют друг с другом, но не находятся в жесткой административной «сцепке».1

Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ вправе самостоятельно, без согласия парламента, отправить Правительство РФ в отставку.

Согласно ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий», а Правительство РФ только координирует их деятельность.

Президент РФ определяет общие направления деятельности Правительства РФ, дает поручения Правительству РФ, а также отдельным его членам, регулярно встречается с Председателем Правительства РФ, проводит еженедельные совещания, на которых присутствует Председатель Правительства РФ.

Дата добавления: 2014-01-04