Управління в галузі цивільної авіації у механізмі виконавчої влади

Завершення в Україні певних етапів конституційного процесу має важливе значення для систематизації суспільних відносин у державі, подальшого здійснення реформ, що відбуваються. Прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України створило надійний законодавчий фундамент для правового опосередкування суспільних відносин в усіх галузях та сферах суспільного життя. Конституція є надійною базою для створення законодавчих основ діяльності державних органів в тому числі й в галузі цивільної авіації..

При підготовці Основного Закону одним із ключових питань було питання про владу і поділ влади. Установлюючи, що єдиним джерелом влади в Україні є народ, нормами ст. 6 проголошується принцип її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Реалізація названого принципу передбачає як позитивне співробітництво цих гілок, так і наявність стримань і противаг між ними для запобігання узурпації влади будь-якою гілкою. Створюються самостійні, сильні, що впливають один на одного підсистеми державного апарата, що мають виконувати свої завдання та функції з дотриманням принципу верховенства права, визначаючи при цьому, що дії всіх державних органів і їхніх службовців повинні відповідати вимогам права. Вимога, що випливає з цього принципу, є однією з найважливіших ідей правоввої держави.

У загальному розумінні влада являє собою форму соціальних відносин, яка характерезується здатністю впливати на характер, напрям діяльності та поведінку членів суспільства за допомогою економічних, ідеологічних, організаційно-правових механізмів, а також за допомогою авторитету, традицій, насильства. Сутністю влади є відношення керівництва, панування та підлеглості. У загальному розумінні влада - це здатність та спроможність чинити визначений (визначальне) вплив на діяльність, поведінку людей за допомогою певних засобів.

Державна влада характеризується наступними ознаками: 1) вона є засобом соціального управління; 2) являє собою відносини між людьми, їхніми організаціями, суб'єктом і об'єктом якого є наділена волею і свідомістю людина (колектив); 3) ці відносини забезпечують виявлення і домінування владної волі, пов'язано зі здатністю суб'єкта направляти волю, поведінку іншої особи; 4) влада здійснюється за допомогою особливої системи засобів і методів впливу (норми, зброя, організації, примус і ін.).

Уособлення виконавчої влади відповідними суб’єктами характерезують її сутність, що зводиться до наступного:

1) вона є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади;

2) ця самостійність проявляється лише у зв’язку з практичною реалізацією Конституції, законів України;

3) має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що прявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об’єднань;

4) здійснюється на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи;

5) виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб’єктів – органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією і через цю систему здійснюється державне управління, виконавча та розпорядча діяльність. Відповідно до принципу поділу влади виконавча влада може бути визначена як вторинна і підзаконна. Її вторинність і подзаконность є наслідком того, що саме суб'єкти управління видають владні акти, що дозволяють на основі закону вирішувати питання, що виникають у найрізноманітніших ситуаціях у повсякденному житті суспільства і держави. На підставі цього можна затверджувати, що основне призначення виконавчої влади - організація виконання актів законодавчої влади й інших актів.

Проте, є всі підстави стверджувати, що з точки зору функціонування й організації виконавча влада самостійна і незалежна у своїх відносинах з іншими гілками влади. Ця самостійність і незалежність базується на тому, що ніякий інший орган не вправі приймати на себе “систему повноважень, тобто суб’єктивних прав і обов’язків особливого роду”, що є складовою компетенції органів управління. Масштаби діяльності органів управління великі, “у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави”. Тобто “в суспільстві, організованому на державній основі, переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу”, що представлений “системою органів виконавчої влади” і “справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя”. Керуючий вплив інших гілок влади на суспільні відносини у зв’язку з їх багатоманітністю не в змозі взяти на себе функцію врегулювання цих відносин.

Виконавча влада здійснюється частиною численного, спеціально сформованого апарату, який має власну структуру та штат службовців. Очевидним є те, що за дорученням держави функції державного управлінняїї здійснюються в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах суспільного життя спеціальними органами, які створюють систему органів виконавчої влади, є її суб’єктами і організаційним механізмом її здійснення. Ця система має складну розгалужену структуру, кожна ланка якої керує певною сферою або галуззю суспільного виробництва, обслуговування й ін. Управління на підставі й на виконання закону є змістом діяльності органів виконавчої влади і це дозволяє зробити висновок про те, що по своїй суті така влада і управління, здійснюване її органами, - та сама форма практичної реалізації державної влади. Лише в зв'язку з закріпленням Конституцією України принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову в якості одного з основних конституційних принципів правової держави, замість поняття "державне управління", що довгі роки вживалося в конституційному й адміністративному законодавстві, виникла необхідність ввести таке поняття як "виконавча влада". Хоча, як ми будемо бачити в наступному, термін “державне управління” все ж таки вживається в нормативно-правових актах стосовно теми, що розглядається.

Сучасний період характеризується тим, що виконавча влада в її державно-управлінському розумінні у відомій мірі намагається не займатися безпосередньо управлінням економічними та соціальними процесами, що було властиво періоду панування державної власності у зазначених сферах. У той же час постійно висувається теза про необхідність сильної влади, здатної забезпечити належний рівень керованості всіх суспільних відносин, що свідчить про її особливу роль в умовах роздержавлення і наближення до істинно ринкових відносин. „Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в прцесі діяльності держави”. Явища, що мають місце в умовах української дійсності, вимагають державної підтримки, захисту, а тому не можуть здійснюватися стихійно, вони повинні регулюватися. У той же час адміністративна та економічна реформи, орієнтовані на ефективність державного управління і розвиток ринкових відносин та істотно впливають на форми регулювання різноманітних суспільних зв'язків. У таких умовах змінюється структура органів, що здійснюють управління, спостерігається відхід від постійного і безпосереднього (прямого) втручання апарату в діяльність керованих. Все більше виявляється тенденція становлення системи економічних методів державного регулювання. Однак і в таких умовах цільове призначення управлінських органів залишається досить суттєвим. Мова фактично йде лише про різну питому вагу участі держави в економічному й іншому процесах - безпосереднє управління об'єктами або регулювання найбільш істотних у суспільному значенні управлінських зв'язків.

Відповідно органи виконавчої влади з однієї сторони виконують функції безпосереднього управління окремими галузями, а з іншого боку - функції регулювання, координації в різних сферах, тому їх можна поділити на такі, що здійснюють галузеве управління і на такі, що здійснюють управління окремими сферами (міжгалузеве). Нинішній етап зміцнення України як незалежної держави, політика якої орієнтована на розвиток ринкових відносин, характеризується зростанням значимості в системі виконавчої влади галузевих органів, що діють на основі й на виконання законів, наділені державно-владними повноваженнями з метою координації, узгодження, регулювання, контролю і напрямку окремих сторін діяльності підлеглих їм суб'єктів управління для забезпечення єдності при вирішенні питань, що мають загальнодержавне значення.

Особлива спрямованість дій таких органів - забезпечення реалізації державної політики у відповідній галузі, сферах; координація і регулювання діяльності підпорядкованих їм об'єктів управління - створює певний порядок взаємовідносин у відповідній сфері, визначає специфічність органів, що виявляється в їхніх функціях, компетенції, організаційно-правовій структурі. Особливістю діяльності таких органів є ще і те, що вони здійснюють безпосереднє управління підпорядкованими об'єктами.

У цьому зв'язку, варто звернути увагу на те, що можливо, в залежності від кола суб'єктів, розрізняти галузеве управління в широкому і вузькому (спеціальному) розумінні. У широкому змісті слова, галузеве управління полягає "в організації ефективного функціонування підпорядкованих систем". Галузеве управління у вузькому змісті формується відповідно до особливостей конкретних секторів економіки, визначається у відповідних законах, положеннях про конкретні органи управління. Органи, що виконують галузеві чи підгалузеві функції, створюються у формі міністерств, державних комітетів і відомств. Саме вони здійснюють повноваження, головним чином, у відношенні безпосередньо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій. Особливий інтерес для дослідження представляє галузеве управління у вузькому змісті, а з урахуванням обраної теми дослідження – управління в галузі (підгалузі) цивільної авіації.

Галузеві органи діють переважно в межах своєї системи, їхній вплив поширюється на певні галузі й іменуються галузями або сферами управління, що є межею, в рамках якої вони здійснюють свою діяльність. З погляду розмежування галузевого управління можна визначити таку як транспорт, у рамках якої спеціально створені органи наділені певними повноваженнями.

Представляється можливим виділити принаймні дві основні риси органів, що покликані здійснювати управління в певних галузях економіки. Це, по-перше, те, що вони займають відомче положення в загальній системі органів виконавчої влади та реалізують державну політику у відповідній галузі і, по-друге, специфічні їхня компетенція, правові форми діяльності і застосовувані методи.

Завдання і функції органів, що здійснюють управління, наприклад, у галузі цивільної авіації, дають можливість стверджувати, що вони володіють специфічними рисами. Сутність же діяльності органу галузевого управління складається, головним чином, у реалізації державної політики, безпосередня організація об’єктів, прямий вплив на всю їхню роботу у певних напрямках.

Таким чином, галузеве управління можна охарактеризувати як діяльність, що здійснюється окремими спеціально створюваними органами виконавчої влади і складається не тільки у прямому впливі на підприємства, установи та інші структури, що є в їх підпорядкуванні, на ті соціальні процеси, що відбуваються у суспільстві, а й удосконаленні взаємодії і координації між ними, погоджені напрямків окремих сторін їхньої роботи з метою забезпечення єдності при вирішенні питань, що можуть мати й загальнодержавне значення.

У якості суб'єкта управління в галузі цивільної авіації можна визнати державу в особі її органів (посадових осіб), що виконують безпосередньо або опосередковано управлінські функції в галузі, що розглядається, а як об'єкт - суспільні відносини, що виникають у зв'язку з використанням найоб’ємнішого природного ресурсу – повітряного простору. Але слід враховувати той факт, що опосередковуючи ці суспільні відносини через норми права держава впливає не тільки на них, а й на свідомість, волю, поведінку, поступки людей; і звертає на увагу не тільки “ця універсальна ознака об’єкта соціального управління, а його організаційно-ієрархічний характер”, “функціонування в рамках того чи іншого варіанта спільної діяльності”. Аналіз деяких нормативних актів та наукової літератури щодо управління дозволяє констатувати наступне. В одній з робіт “прийнято говорити про три сфери суспільного життя, що є об'єктами діяльності апарата державного управління: економічна, соціально-культурна і адміністративно-політична”. На думку інших:

- “основною класифікаційною ознакою, за допомогою якої можна розрізнити види соціальної діяльності є галузева (за ознакою об'єкта управління)” і відповідно існує економічна, соціальна, політична та ідеологічна (духовна) сфери, а їм кореспондуються чотири основні види управління розвитком суспільства,

- при існуючій різноманітністі об’єктів управління, наявності управлінських процесів у будь-якій сфері живої та неживої природи можна виділити такі його основні види, що концентруються у певних глобальних управлінських системах, а саме: соціальне, технічне (технократичне) та біологічне. Важливою умовою будь-якої класифікації є вибір досить чітких і ясних критеріїв. Можна, звичайно погодитись з думкою Ю.М.Козлова та Є.С.Фролова що “при визначенні основних сфер суспільного життя” є підстави “орієнтуватися на встановлені в конституційному варіанті позначення найважливіших напрямків діяльності державних органів“. У цьому аспекті безсумнівний інтерес представляє вказівка на те, що “суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності” (ст. 15 Конституції України), а до повноважень Верховної Ради України належить, серед іншого, відноситься “затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля” (ст. 85); серед напрямів діяльності Кабінету Міністрів України – “розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України” (ст. 116). І хоча стосовно до інших органів держави подібні напрямки діяльності конституційно не деталізуються, проте вони позначаються при визначенні організаційно-правового статусу багатьох з них. Наприклад, п.1 загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12.03.96р. №179/96 визначає, що Міністерство реалізує державну політику у відповідній галузі.

Отже, визначаючи види управління як соціальне, технічне (технологічне) і біологічне - керуються таким критерієм як об'єкт управління (суспільство, державні та недержавні організації, їх діяльність), а при класифікації видів управління як-то економічне, політичне, соціальне (очевидно у більш вузькому розумінні) та ідейне (духовне) – сферами суспільного життя. І цілком правомірно зауважити, що “в процесі розвитку теорії соціального управління... можливо побудувати теоретично системи для опису управління усіма основними компонентами соціального організму”. У першому випадку спільним критерієм виступає людина або певним чином організовані групи людей і в контексті розглядуваної теми соціальне та технічне (технологічне) управління, як видається з нашої точки зору, можна об’єднати терміном “соціально-технічне”. Дійсно, розглядаючи цивільну авіацію як явище, складовою частиною яких є й ті суспільні відносини, що виникають у зв’язку з використанням повітряного простору, й застосування машин та механізмів, за допомогою яких можливе таке використання для досягнення тих завдань, що повстають перед людиною та їх групами ці види управління – соціальне та технічне (технологічне) – багато в чому мають точки дотику і тому їх можна розглядати як дві взаємодіючі і взаємопов'язані між собою підсистеми єдиної системи. Таким чином, управління в такому явищі як цивільна авіація можна уявити як цілеспрямовану соціальну та технічну діяльність з метою забезпечення узгодженості та упорядкованості спільних дій людей або їх колективів для задоволення потреб суспільства та своїх особистих людських потреб.

Другий аспект являє собою певні сфери суспільного життя, серед яких слід відзначити економічну. Адже діяльність цивільної авіації спрямована перш за все на налагодження економічних зв’язків, є частиною єдиної транспортної системи, що обслуговує сфери виробництва та життєдіяльність людей, але не створює матеріальних благ і упраління цією діяльністю відноситься до управління комунікаціями. А ст.32 Закону України “Про транспорт” від 10.11.94р. № 232/94-ВР визначає, що: “До складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, аерофотозйомки, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації та інші підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту”. Таким чином є очевидним наявність таких різнопланових елементів економіки як промисловість, сільське господарство та ін.

І складність такої сфери обумовлюється визначенням головних напрямів формування як економічної політики в цілому, так і окремих її підгалузей (як-то наприклад цивільна авіація) відповідними державними органами, що є гарантією незалежності і умовою для інтеграціїї у світове економічне співтовариство. Отже і аналіз цієї політики “набагато безпосередніше пов’язаний з суспільними науками, зокрема з... юриспруденцією поряд з управлінням”. Висновок з наведеного вище можна зробити такий. Управління в такій галузі (для спрощення у подальшому будемо називати “галузь”) як цивільна авіація - це заснована на законі виконавчо-розпорядча діяльність уповноважених на те державою органів (посадових осіб), що спрямована на встановлення і застосування загальнообов’язкових норм і правил для юридичних та фізичних осіб при використанні ними повітряного простору з метою задоволення своїх потреб і інтересів, а також потреб і інтересів суспільства та його громадян і забезпечення безпеки авіації. Тобто управління в галузі можна розглядати як „систему управління, під якою розуміється всі необхідні алгоритми обробки інформації і засобів їх реалізації, об’єднані з метою досягнення поставлених цілей управління в об’єкті....система управління...може бути реалізована у вигляді системи правил, договорів, обов’язків, які реалізуються в процесі управління”.

Дата добавления: 2014-01-04