Правовая природа административной юстиции

Понятие, содержание и признаки административной юстиции

Теоретические основы института административной юстиции

Исследование любого вопроса требует определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать, это особенно важно для юридической науки, так как неточность в дефинициях может привести к ошибочным правовым выводам.

Термином «административная юстиция» разные авторы обозначают неодинаковые по своему объему и содержанию понятия. Сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречив, так как соединяет различные по своей сути понятия «администрация» и «юстиция».

Согласно толковому словарю В. Даля термин «администрация» происходит от латинского слова «administration», которое обозначает управление, а «юстиция» от латинского слова «jistisia», которое обозначает правосудие, система судебных учреждений [10, с.5].

Определенный интерес, на наш взгляд, представляют дефиниции данные в большом юридическом словаре:

-администрация (от латинского administration – управление) – вся деятельность государства по управлению, общегосударственную администрацию составляют исполнительные и распорядительные органы государства;

-юстиция (от латинского jistisia – справедливость) – термин, означающий всю совокупность судебных учреждений, их деятельность по осуществлению правосудия, а также судебное ведомство [11, с.670].

Отсюда и вытекает внутренняя противоречивость термина «административная юстиция», поскольку речь идет о деятельности различных ветвей власти – исполнительной и судебной. Между управлением и правосудием существуют различия, во-первых, в субъектах, во-вторых, в самом содержании деятельности, в-третьих, во внешних формах ее проявления.

Таким образом, буквальный перевод понятия «административная юстиция» может звучать как правосудие, относящееся к управлению.

Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» по его отдельным частям порождает различные варианты его понимания и толкования. С одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления. С другой стороны, его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специальных административных судов. Согласно третьей точки зрения «административную юстицию» рассматривают как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство. Некоторые ученые содержание административной юстиции раскрывают с точки зрения ее контролирующего потенциала.

Так, Д.М. Чечотом было предложено одно из известных научных определений понятия «административная юстиция» – «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами – с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» [12, с.31]. Этот подход позволяет включить в систему органов административной юстиции не только специальные административные суды, но и суды общей юрисдикции и даже квазисудебные органы, кроме того, он исключает односторонность в определении исследуемого института и охватывает различные модели его организации.

Ю.Н. Старилов критикуя данное определение, выявляет в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, то есть не только судами, но и другими несудебными инстанциями [13, с.489]. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах.

Сам Ю.Н. Старилов указывает, что административная юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном) [14, с.55].

М.Д. Загряцков также не связывал понятие «административная юстиция» только с судебным рассмотрением жалоб на противоправные акты органов управления. Административной юстицией он называл особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов. Вопрос о том, следует ли передать рассмотрение спорных судебно-административных дел специальным трибуналам или их нужно оставить в ведении общих судов М.Д. Загряцков считал второстепенным. Существенно лишь, чтобы были обеспечены необходимые процессуальные гарантии [15, с.18].

Придерживаясь такого же мнения, большой юридический словарь данное понятие трактует следующим образом: «Административная юстиция рассматривается в административном праве как особый порядок разрешения административно-правовых споров, при котором судебные или иные государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственного управления и выносят обязывающие эти органы решения. В некоторых зарубежных государствах функции административной юстиции осуществляют либо общие суды (США, Великобритания), либо специальные административные суды (Франция, ФРГ, Швейцария)» [11, с.10].

Позиция, при которой в определение института административной юстиции включают деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров, является весьма распространенной. Так, А.К. Соловьева считает, что: «Административная юстиция – это деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц, осуществляемая в соответствии со специальными процессуальными правилами и имеющая целью прекращение действия незаконных актов управления» [16, с.31].

По нашему мнению, включение в институт административной юстиции обычных судов, как органов административной юстиции ошибочно. То есть, мы, в отличие от вышеприведенных точек зрения, являемся противниками того, чтобы административно-правовые споры рассматривались судами общей юрисдикции. Нельзя не согласиться с приведенными доводами В.В. Сажиной, которая еще в 1984 году по данному вопросу указывала, что это приводит к слиянию двух близких понятий, не являющихся идентичными. Понятия «административная юстиция» и «правосудие по административным делам» различаются по способу реализации гражданином права на рассмотрение административной жалобы, поскольку в случаях разрешения таких жалоб судом и административным квазисудебным органом налицо разница в субъектах рассмотрения спора [17, с.14].

О.М. Якуба дает узкую трактовку административной юстиции «только специальные административные трибуналы образуют в точном смысле слова систему административной юстиции» [18, с.14].

Н.Ю. Хаманева, тоже являясь представительницей узкого толкования административной юстиции, понимает ее как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства [19, с.107].

На такую трактовку А.Б. Зеленцов дает «интересную», с нашей точи зрения, критику: «понятие административной юстиции в этом случае оказывается более узким, чем понятие административно-тяжебной юрисдикции, так как из него исключается деятельность органов исполнительной власти или должностных лиц, разрешающих споры по жалобе в инстанционном порядке». Административно-тяжебная юрисдикция органов исполнительной власти или должностных лиц осуществляется путем разбирательства ими жалоб граждан на действия и решения подчиненных им органов и должностных лиц [20, с.14]. Очевидно А.Б. Зеленцов говоря об «административно-тяжебной юрисдикции» имеет ввиду производство по жалобам, которое является частью «административно-юрисдикционного» процесса. Видимо он является сторонником бытующего мнения, согласно которому государственные органы, уполномоченные рассматривать жалобы граждан на действия и решения нижестоящих органов и их должностных лиц, являются «квазисудебными органами».

Следует обозначить определение английского термина «квазисудебные органы» - особые органы, не являющиеся звеном ни общей административной системы, ни системы судебной, уполномоченные на рассмотрение и разрешение правовых споров. Промежуточное положение, которое занимают такого рода органы, наиболее точно передает термин «квазисудебные», который аккумулирует в себе необходимый синтез «административной» и «судебной» черт. Принадлежность подобных органов к разряду квазисудебных вовсе не исключает возможности тяготения их по правовому статусу либо к органам активной администрации (французская система административной юстиции), либо, напротив, к общим судам (германская система).

Несмотря на то, что квазисудебные органы уполномочены рассматривать публично-правовые споры, их нельзя считать настоящими органами правосудия («квази» от латинского - почти, словно) [21, с.570]. Свидетельством тому послужил анализ организационно-правовой деятельности квазисудебных органов в зарубежных странах (Франции, Германии, Великобритании США), в результате которого были выявлены следующие основные положения:

-они могут решать не только вопросы права, но и рассматривать вопросы факта, то есть дела о нарушении простого, не опосредованного правом интереса;

-они создаются по специальному акту министра или парламента при органах управления для разбирательства отдельных споров внутри конкретных ведомств;

-процедура рассмотрения споров данными органами часто совпадает с общими принципами судопроизводства и, как правило, устанавливается актом органа управления, а не законом. Исключение составляют США, где для квазисудебных органов действуют единые процедурные нормы, установленные Федеральным законом об административной процедуре 1946 г. [22, с.256];

-решения квазисудебных органов не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом.

На наш взгляд, при определении понятия административной юстиции необходимо отграничить ее не только от правосудия по административным делам, но и от второй смежной с ней формы разрешения административно-правовых дел – от административной юрисдикции, в частности от производства по жалобам. В случае рассмотрения органами управления жалоб граждан на действия государственных органов или должностных лиц наблюдается сходство с институтом административной юстиции. Однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, а органом административной юстиции - специализированный административный суд или квазисудебные органы.

Более широко толкует понятие административной юстиции Н.Г. Салищева, отражая ее целевое назначение в системе обеспечения прав и свобод граждан и определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала, как систему внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам [23, с.11].

На наш взгляд такое широкое толкование административной юстиции имеет недостатки, и требует конкретизации, так как выражает не понятие, а назначение административной юстиции. При таком широком толковании административной юстиции, видимо не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушений прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И.С. Яценко, что основная правозащитная черта административной юстиции в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия [24, с.107].

Вот почему понятие, предложенное Н.Г. Салищевой следует сузить до судебного контроля за законностью действий органа публичной власти, который и составляет основное назначение института административной юстиции.

Такое многообразие терминологии свидетельствует о том, что вопрос о самом понятии «административная юстиция» по-прежнему остается актуальным. Полемика о его содержании длится в юридической науке и по сей день.

Такому положению дел можно дать следующее объяснение. Во-первых, понятие административной юстиции формулировалось различными учеными в разное время, с учетом исторической, социально-экономической и политической обстановки. Во-вторых, содержание, которое вкладывается в этот термин зависит от разновидностей (моделей) административной юстиции в зарубежных странах.

Анализ вышеизложенных позиций позволят выявить различные подходы к пониманию административной юстиции: материальный, организационный и формальный подходы.

Материальный подход, связанный с природой административно-правового спора, помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции: сферу действия административной юстиции; ее задачи и объект; субъектный состав и основание публично-правового спора; пределы полномочий органов административной юстиции; цели и значение данного института.

При определении сущности административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов. В современной юридической литературе по административному праву данная точка зрения отражена в работах Н.Г. Салищевой, Д.М. Чечота, Д.Н. Бахраха.

Сфера действия административной юстиции – общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. В отличие от А.К. Соловьевой и Н.В.Громовой, которые в круг субъектов публичного управления включают органы исполнительной власти и их должностных лиц, и органы законодательной власти и их должностных лиц (то бишь депутатов), считаем что, в круг субъектов публичного управления должны быть включены только органы исполнительной власти и их должностные лица. Поскольку акты законодательных органов могут быть предметом только особого конституционного порядка рассмотрения. Следовательно, субъектами публичного управления могут быть только органы исполнительной власти, их должностные лица и органы местного самоуправления, являющиеся носителями публичного интереса, основанием которого служит общественное благо.

Субъект публичного управления, обязательный участник публично-правовых отношений, обладает особым правовым статусом. Он наделен власт­ными полномочиями, что свидетельствует о неравенстве сторон в правоотно­шении и о возможности принудительного осуществления публичных правомо­чий управляющего [26, с.343-344]. Вместе с тем, носитель властных полномочий лишен возможности действовать согласно своей свободной воле и в своем интересе. В публично-правовом отношении первенствующее значение будет иметь обязан­ность субъекта управления использовать свои властные полномочия исключи­тельно для достижения целей общественного и государственного характера, по­ставленных конституцией и законами и обеспечивающих стабильность общест­ва и государства, их институтов, а также охрану прав и свобод управляемых.

Таким образом, действие административной юстиции распространяется на особую сферу общественных публично-правовых отношений по поводу госу­дарственного управления, отличных по своей материально-правовой природе от частных правоотношений.

Задачи административной юстиции полностью совпадают с общими зада­чами правосудия как одного из видов государственной власти в системе разде­ления властей, это рассмотрение и разрешение спора о праве, восстановление нарушенных субъективных прав и свобод граждан и организаций, укрепление законности в государстве. Непосредственным объектом административной юс­тиции, как одной из ветвей правосудия, является разрешение публично-правовых споров в сфере государственного управления [27, с.31].

Специфику публично-правового или управленческого (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъ­ектный состав. Обязательным участником такого спора будет субъект публич­ного управления (орган исполнительной власти, орган мест­ного самоуправления, их должностные лица, государственные служащие) как носитель публичного интереса. Второй стороной в споре может стать гражданин или организация либо другой субъект публичного управления [13, с.491]. Последнее вызывает возражение с нашей стороны поскольку, считаем, что второй стороной в споре может стать только гражданин или организация. Споры между государственными органами являются предметом административного судопроизводства, но не административной юстиции. Споры между гражданами по поводу законности акта или действия государственного органа также не могут быть предметом административной юстиции, поскольку в таких отношениях отсутствует субъект публичного управления. Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.

Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных прав граждан или организаций. Нарушение прав и свобод человека или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного управления, регулирующего государственные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, таможенные, трудовые и иные правоотношения. Спор может возникнуть из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.

Не мене важным является определение самого понятия «административно-правовой спор». Ю.Н. Старилов отмечает, что административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами прав (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества [14, с.31]. Существуют иные подходы к определению понятия административно-правового спора, однако мы не станем приводить полемику на этот счет, в связи с их необоснованно широким толкованием данного термина [28, с.8]. Вышеприведенное понятие Ю.Н, Старилова, на наш взгляд, наиболее точно соответствует теории административной юстиции.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о пределах полномочий государственных органов, разрешающих споры в сфере управления, или о том, какие, с материально-правовой точки зрения, действия (бездействия) или решения органов государственного управления могут рассматриваться как основание публично-правового спора. Данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с правовыми границами управленческого спора. Второй обусловлен принципом, определяющим круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.

Проблема правовых границ управленческого спора имеет прямое отношение к природе государственного управления и исполнительной власти, к двум сторонам деятельности органов исполнительной власти: исполнению законов и распорядительству. В соответствии с этим можно говорить о разной степени связанности действий администрации законом.

Если закон в императивной форме определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Несоблюдение предписаний государственным органом, выраженное в решении или действии, может повлечь нарушение каких-либо прав частного лица, вследствие чего может возникнуть публично-правовой спор о законности такого решения или действия государственного органа.

Вместе с тем, являясь «истолкователем общественного интереса» и имея правомочия, предписанные повелительными нормами, органы публичного управления «пользуются, и должны пользоваться известным простором — как в ближайшем определении конкретных задач публичной деятельности, так равно и в выборе наиболее целесообразных средств к достижению поставленных це­лей» [29, с.18]. Это означает потребность органов государственного управления в дис­креционных полномочиях, наличие у них возможности действовать по своему усмотрению, по своему выбору. Разумеется, действуя по усмотрению, орган управления всегда должен руководствоваться принципом законности.

«Объём полномочий для действия по усмотрению может быть разным» [12, с.69]. Право органа управления принимать решение но усмотрению обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. По этой причине на практике могут возникнуть две различные ситуации: закон может либо обозначить пределы действия органов исполнительной власти, предоставив им в этих рамках опре­деленную свободу, либо в силу своей общности не предвидеть какой-либо ситуации в сфере управления.

В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как приведет к нарушению публичных прав граждан или организаций.

Во втором случае орган государственного управления вступает в фактиче­ские, не урегулированные законом отношения. В таком случае законодатель не предусмотрел конкретной обязанности ад­министрации поступить строго определённым образом, следовательно, у граж­данина или организации не возникает право требовать от органа исполнитель­ной власти совершения какого-либо действия.

Вопрос о том, могут ли интересы частных лиц, наряду с их правами, быть объектом нарушения посредством вынесенного решения или совершенного действия администрацией, имеет дискуссионный характер. Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.

Может ли в данном случае решение или действие администрации стать основанием для возникновения управленческого спора?

Мнения ученых по этому вопросу разде­лились. Представители первой точки зрения считают, что спор в сфере управления мо­жет стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов. Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г. Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их примене­ние не свыше меры возможности и целесообразности [17, с.20].

Сторонники второго подхода рассматривают публично-правовой спор только как спор о праве. Нарушение органом исполнительной власти интересов гражданина или организации не может служить основанием публично-правового спора. Орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. Иначе орган административной юстиции превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы [30, с.20]. Современное казахстанское законодательство также признает возможность оспорить действие (бездействие) или решение государственных органов управления, если они нарушают исключительно права и свободы граждан.

Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административной юстиции, как уже отмечалось, является отражением принципа, по которому определяется круг споров о праве в сфере публичного управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?

Имеется два взгляда на поставленную проблему. Последователи первой концепции выступили за перечневый принцип определения круга споров в сфере управления, которые могут быть обжалованы в органах административной юстиции. Вместе с тем, они считают необходимым постепенное расширение круга споров и выработку критериев, которыми следует при этом руководствоваться [31, с. 98].

Сторонники второй точки зрения выступают за введение общей клаузы, то есть возможности обжаловать в суд любой правовой акт, действие (бездействие) субъекта публичного управления, нарушающее права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом [32, с.5].

Общий принцип действует во Франции, где можно обжаловать любые незаконные акты органов исполнительной власти, за исключением внутри и внешнеполитических актов правительства. В Англии до 1947 г. было запрещено оспаривать акты Короны, начиная с 1947 г. можно оспорить любой нарушающий права акт королевской власти, кроме актов по вопросам национальной безопасности. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве Германии, Австрии, Италии.

Итак, принимая во внимание материальный аспект, важнейшей характеристикой института административной юстиции является наличие публично-правового спора в сфере государственного управления по поводу законности любого действия (бездействия), правового акта субъекта публичного управления, который является обязательной стороной в споре, другой стороной может быть гражданин или организация.

Завершая характеристику материально-правовых признаков административной юстиции, нельзя обойти вниманием еще один ее элемент последствия рассмотрения спора в сфере публичного управления. Именно этот элемент раскрывает значение административной юстиции.

В гражданском праве реализация субъективного права может быть принудительной только при содействии суда. В публичном праве административное распоряжение, в отличие от частноправовых сделок, может быть осуществлено принудительно и без решения суда, так как исполнение административных актов подкреплено силой государства и обязательно для граждан и организаций. В связи с этим граждане и организации должны иметь возможность пресечь неправомерную деятельность органов публичного управления путем отмены или признания незаконными их правовых актов или действий. В данном случае проявляется двойственное значение административной юстиции: субъективное, так как, отменяя или признавая незаконный акт государственного органа, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации; объективное, так как суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве. Прекращение действия незаконного акта управления есть цель административной юстиции, которая вместе с тем, раскрывает ее сущность: административная юстиция – это средство судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичного управления.

Организационный и формальный подходы к пониманию административной юстиции тесно взаимосвязаны, первый подразумевает существование в составе государственного аппарата органов, созданных для разрешения споров о праве административном, второй предусматривает наличие специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров в этих органах.

Выделяя организационный аспект, мы говорим об организации административной юстиции, о системе ее органов. В этом вопросе нет единства ни в теории государственного и административного права, ни в административном законодательстве различных государств.

В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов также связывают понятие административно юстиции исключительно с существованием в системе органов государственной власти «специальных административных судов (или квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции [33, с.42].

Вместе с тем, существует более широкий взгляд, изложенный Д.М. Чечотом, который в качестве органов административной юстиции понимает «юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров» [12, с.31]. Этот подход позволяет включить в систему органов административной юстиции не только специальные административные суды, но и суды общей юрисдикции, и даже квазисудебные органы. Такой взгляд лишен односторонности в определении исследуемого института и охватывает различные модели его организации. В науке административного права принято выделять три типа построения системы административной юстиции: французский, немецкий и англо-саксонский.

Административная юстиция Германии характеризуется наличием системы специальных административных судов, образующих одну из ветвей судебной системы. Англо-саксонская модель характерна для стран с прецедентной системой права: Великобритании, США, где главенствует принцип правового равенства личности и органов государства, а значит, и подсудности всех споров в сфере управления «судам общего права». Французская модель организации административной юстиции характерна не только для Франции, близки к ней системы Бельгии, Италии, Нидерландов, Греции. Долгое время положение судов по управленческим спорам во Франции характеризовалось двойственностью, так как эти суды были организованы внутри самой системы исполнительной власти по принципу «судить администрацию значит управлять». Претворение в жизнь принципа разделения властей в современных условиях привело к отделению административных судов от органов активного управления и приданию им статуса судов общей юрисдикции.

Выделение моделей организации административной юстиции является условным и служит попыткой упорядочить многообразие форм административной юстиции. Общим для данных моделей является то, что публично-правовой спор разрешается судом, органом, независимым от органов государственного управления, специально предназначенным для рассмотрения споров о праве, защиты и восстановления нарушенных прав граждан и организаций.

Некоторые авторы относят квазисудебные органы к органам административной юстиции. На наш взгляд, квазисудебные органы не отвечают требованиям организационного аспекта и не могут быть признаны органами административной юстиции. Они зависимы от органов управления, в то время, как полная самостоятельность и независимость – основные признаки органов правосудия, кроме того, квазисудебные органы часто решают вопросы неправового характера, что не входит в компетенцию судов.

Таким образом, организационный аспект административной юстиции конкретизирует материальный, указывая на то, что правовой спор в сфере публичного управления должен быть разрешен независимым от органов государственного и местного управления судом (общей юрисдикции или специальным административным).

Формальный аспект раскрывает порядок рассмотрения судами публично-правовых споров, его процессуальную форму. Процессуальная форма разрешения административно-правовых споров зависит от национальных особенностей государственного механизма и правовой системы. В некоторых государствах специальные правила административного судопроизводства сосредоточены в едином законодательном акте. Так, во Франции действует Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов, в Германии – Положение об административных судах, в США – Федеральный закон об административной процедуре. В странах где рассмотрение административных споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Россия, Великобритания, США), процессуальной формой служат общие правила осуществления правосудия в этих судах, за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих споров.

Порядок рассмотрения административных споров административными судами основывается на тех же демократических принципах осуществления правосудия, что и в судах общей юрисдикции: независимость суда, подчинение его только закону, гласность, публичность судебных заседаний. Состязательность процесса, равенство сторон перед законом и судом, возможность обжалования судебного решения и другие принципы.

Вместе с тем, порядок рассмотрения административных споров характеризуется наличием собственных принципов, специальных процессуальных правил, самостоятельным составом участников, особыми средствами возбуждения спора в суде и специфическими последствиями рассмотрения данного вида дел. В данном случае процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров является отражением материально-правовой природы данной категории дел. Публично-правовой спор, в отличие от гражданско-правового, всегда затрагивает интересы общества и государства в целом. Разрешение публично-правового спора оказывает прямое влияние на сферу общественно значимых отношений.

Полагаем, что толкование административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала позволяет выделить еще и функциональный подход, который бы выражал основное назначение административной юстиции - контроль за законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан.

Таким образом, институт административной юстиции на современном этапе, с учетом ее моделей в зарубежных странах характеризуется следующими признаками.

Во-первых, он образует систему правовых средств, принципов, способов, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты и действия публичной власти.

Во-вторых, представляет собой совокупность норм различных отраслей права (административного и гражданско-процессуального), направленных для регулирования отношений, возникающих при оспаривании актов и действий публичной власти (данный признак характерен для современного состояния административной юстиции в Республике Казахстан и многих других постсоветских государствах).

Отсюда вытекают следующие признаки - особый круг лиц, являющихся субъектами отношений «власть-подчинение», а также наличие административно-правового спора между этими субъектами.

В-пятых, система судов общей юрисдикции, специализированные административные суды или квазисудебные органы (в зависимости от конкретной модели административной юстиции), предназначенных для рассмотрения административно-правовых споров.

В-шестых, особый процессуальный порядок рассмотрения спора, отличный от обычного судебного порядка рассмотрения гражданского или уголовного дела.

В-седьмых, правовым последствием разрешения спора является, как правило, признание недействительным и (или) отмена неправомерного акта.

Следующий признак, плавно вытекающий из предыдущих, заключается в назначении института административной юстиции, а именно в осуществлении контроля за законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан.

На основе вышеперечисленных признаков, сформулируем наиболее общее определение административной юстиции. Административная юстиция - это правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регулирующих организацию и деятельность судов (общей юрисдикции, специализированных административных или квазисудебных органов) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействий) субъектов государственной власти, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается противоречивость термина «административная юстиция»

2. Чем можно объяснить многообразие определений понятия «административная юстиция»

3. Какие в юридической науке сложились подходы к пониманию и толкованию административной юстиции

4. Назовите и охарактеризуйте основные признаки административной юстиции

5. Соотношение административной юстиции и административной юрисдикции (производство по жалобам)

Тестовые задания

1. Подход к пониманию и толкованию административной юстиции, подразумевающий существование в составе государственного аппарата органов, созданных для разрешения споров о праве административном:

А) Организационный

В) Материальный

С) Формальный

Д)Функциональный

Е) Системный

2. Квазисудебные органы – это:

А) юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке.

В) определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел.

С) деятельность как обычных, так и специальных административных судов и квазисудебных органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с оспариванием неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.

Д) противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодекс об административных правонарушениях РК или законами установлена административная ответственность.

Е) обращение в государственные или иные официальные органы по поводу нарушения действиями (бездействием) и решениями прав, свобод и законных интересов гражданина.

3. Администрация (administrate) - это управление, руководство, а применительно к соответствующим органам и лицам - это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица Юстиция (justitia) - это законность, справедливость, правосудие, а с, точки зрения органов ее осуществляющих - это система судебных органов. Так считал:

А) Д.М Чечот;

В) Ю.Н.Старилов;

С) Д.Н. Бахрах;

Д) Н.Ю. Хаманева;

Е) А.К. Соловьева

4. Юстиция – это:

А) термин, обозначающий всю совокупность судебных учреждений, их деятельность по осуществлению правосудия, а также судебное ведомство;

В) термин, обозначающий всю систему исполнительных органов РК;

С) термин, обозначающий всю систему законодательных органов;

Д) термин, обозначающий всю систему высшей государственной власти;

Е) термин, обозначающий правонарушения.

5. С латинского Justicia (юстиция) означает:

А) справедливость;

В) право;

С) суд;

Д) совокупность судебных учреждений;

Е) не правильного ответа.

В «Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» (далее Концецпия) формирование административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающих из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией), рассматривается в контексте развития административно-процессуального права.

Из данного положения следуют, как минимум, три вывода. Во-первых, в очередной раз формирование административной юстиции признано приоритетным направлением развития правовой системы. Во-вторых, на концептуальном уровне обозначено общее понятие административной юстиции. В-третьих, административная юстиция включена в структуру административно-процессуального права.

Последнее умозаключение (вывод) вызвало определенный интерес с нашей стороны. Фактически, Концепция определила место административной юстиции в системе права, а именно, включила ее в структуру администратино-процессуального права в качестве подотрасли либо института. В связи с этим, рассмотрение вопроса относительно места административной юстиции в системе права, представляется весьма интересным, не просто из «праздного любопытства», а исходит из того, что только всестороннее, теоретическое обоснование института административной юстиции может привести к полноценной и эффективной его реализации в отечественной правовой системе, соответствующему законодательному закреплению и, что не маловажно, к дальнейшему сосуществованию со смежными взаимообусловленными институтами.

Следует отметить, что в научной литературе исследуемый вопрос (место административной юстиции в системе права) встерчается крайне редко, а имеющиеся исследования имеют российское происхождение и как правило поверхностные, сопутствующие основному исследованию. К сожаленью, современные казахстанские ученые в области административного права вообще не уделяют должного внимания институту административной юстиции (например, А.А. Таранов, Г.К. Пралиева в системе административного права вообще не предусматривают административную юстицию как необходимую составляющую [34, с. 4-5, 74]). Отдельные же исследования, посвященные административной юстиции, обходят стороной, как нам кажется, немаловажный вопрос относительно места административной юстиции в системе права. В этой связи настоящее исследование является единственным и обладает научной новизной в казахстанской административно-правовой науке и имеет не только теоретическое, но и практическое знечение.

Итак, в юридической литературе, посвященной исследованию административной юстиции, встречаются позиции, определяющие административную юстицию как подотрасль административного права, как самостоятельную формирующуюся отрасль права и иные точки зрения, обусловленные тем или иным основанием. Рассмотрим более подробно каждую из них.

Во второй половине ХIX века европейские ученые О.Бэр, и О.фон Сарвей развивая идею правового государства составили общее учение административного права, подчеркивая при этом, что «административная юстиция является предпосылкой административного права», а административного права в узком смысле не существует без судопроизводства [35, с.72]. То есть административную юстицию определяли как основу (основную часть) административно-правовой отрасли. Действительно проведенное историческое исследование французской и германской моделей административной юстиции позволяет утверждать, что административная юстиция явилась предпосылкой формирования административного права как отрасли права и в настоящее время является одной из основных подотраслей административного права.

Среди российских исследователей также есть ученые, придерживающиеся аналогичной позиции. На знаменитых «Лазаревских чтениях», ставших хорошей традицией, в 1997 году профессор К.С. Бельский в своем выступлении «О предмете административного права» предложил выделить два уровня общественных отношений: полицейские отношения и отношения административной юстиции.

В соответствии с предложенной им новой структурой предмета административного права К.С. Бельский называет три подотрасли административного права:

-управленческое право;

-полицейское право;

-право административной юстиции (определяя административную юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта»)[36, с.22].

В другой своей работе К.С. Бельский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция – это институт административного права, а в плане процессуальных норм – его подотрасль [37, с.10].

А.Л. Бурков позицию К.С. Бельского и Ю.Н. Старилова о включении административной юстиции в систему административного права, считает преждевременной. Несомненно, что за этим будущее, что процессуальные нормы, регламентирующие право административной юстиции, с принятием закона «Об административном судопроизводстве» неизбежно станут частью системы административного права. Но и после принятия указанного закона административная юстиция не станет на сто процентов административным судопроизводством. Например, порядок возмещения гражданам материального вреда останется гражданским судопроизводством [38, с.21].

Представителем противоположной позиции о самостоятельности административной юстиции в системе права является известный русский ученый административист Н.М. Коркунов. Он назвал административную юстицию отраслью права «административно-исковое право» или «право административной юстиции» и определял ее как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих судебный порядок разрешения споров между гражданами либо юридическими лицами с одной стороны и органами государственной власти с другой, возникающих в определенной сфере государственного управления.

Право административной юстиции, по мнению того же Н.М. Коркунова, формирующаяся отрасль права, предметом которой являются общественные отношения, складывающиеся при судебном разрешении споров, возникающих в особой сфере – сфере государственного управления, где одной из обязательных сторон является орган государственной власти. Административная юстиция находится на стадии становления, что в немалой степени связано с неразработанностью законодательства в этой области, отсутствием кодифицированных актов, регламентирующих административное судопроизводство. С преодолением правового вакуума в этой сфере, считает ученый, можно будет с полной уверенностью говорить о самостоятельности этой отрасли права.

На наш взгляд невозможно согласиться с определением права административной юстиции как самостоятельной отрасли, выдвигаемой Н.М. Коркуновым, хотя бы из-за неопределенности предмета и отсутствием методов регулирования и упорядоченной, систематизированной законодательной базы.

Позиция А.Е. Буторина по данному вопросу несколько противоречива. Он определяет административную юстицию «как правовое образование в системе административного права и представляет собой административно-судебное исковое право» [34, с.75]. То есть с одной стороны, включает административную юстицию в структуру административного права в качестве подотрасли либо института, а с другой, определяет ее как самостоятельную отрасль права.

Более близкой к правовой действительности, к современному состоянию законодательства на постсоветском пространстве, представляется точка зрения Д.Н. Бахраха, что на современном этапе административная юстиция развивается в рамках гражданского судопроизводства [39, с.19]. Но в данном случае необходима оговорка, что в Республике Казахстан административная юстиция развивается в более быстром темпе, нежели в Российской Федерации (у нас образованы специализированные административные суды, проект Административного процессуального кодекса находится на стадии обсуждения в Парламенте, предусматривающий рассмотрение публично-правовых споров в порядке административного судопроизводства). И хотя нормы, регулирующие порядок разрешения публично-правовых споров на сегодняшний день содержатся в Гражданском процессуальном кодексе РК, административная юстиция не является чисто гражданско-процессуальным институтом, хотя бы потому, что материальные нормы, закрепляющие институт жалобы являются административно-правыми.

В то же время, анализируя действующее законодательство Республики Казахстан, трудно не согласиться с К.С. Бельским, предлагающим понимать административную юстицию как подотрасль административного права.

Структура административного права приводит к признанию необходимости включения в его предмет «административно-юстиционного права», то есть совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления, и процедур осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов и должностных лиц. К этому существует ряд предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения – управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция же призвана осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей.

Во-вторых, гражданин является одним из важнейших субъектов административного права, то есть он обладает административно-правовым статусом и, соответственно, правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии. Следовательно, здесь возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является государственная служба. Именно государственные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах, что позволяет определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера.

Таким образом, для включения административной юстиции в систему административного права существуют объективные предпосылки и условия. Например, отдельные элементы (нормы) права административной юстиции уже сегодня содержаться в системе административного права. В системе административного права закреплен главный блок норм административной юстиции, устанавливающий право жалобы (право граждан на судебное обжалование действий и актов органов исполнительной власти и их должностных лиц, совершаемых при осуществлении государственного управления). Но порядок же реализации этого права главным образом регулируется гражданским процессуальным законодательством.

Представляется, что процессуальные нормы, регулирующие порядок обжалования решений (действий) органов государственной администрации, более органично связаны с соответствующими материальными нормами административного права, чем с нормами гражданского процессуального права.

Однако, проблема отнесения института административной юстиции к отрасли административного права может не найти своего разрешения, поскольку в последнее время наметилось оформление административно-процессуальных норм в самостоятельную отрасль права.

Возможно, вовсе не следует относить административную юстицию к отрасли административного или иного права, поскольку в теории права кроме основной, главной юридической структуры предметной дифференциации права существует иная, вторичная структура права, состоящая из образования комплексных массивов правовых норм различных отраслей права. Такие комплексы и массивы возникают в современном праве и законодательстве в условиях развитых общественных отношений. Поэтому в юридической науке на ряду с дифференциацией правовых норм по отраслям и институтам права прочно сложились комплексы и массивы правовых норм, в которых главным является не выделение особых, юридически дифференцированных отраслей права, а наоборот интеграция специальных для той или иной сферы деятельности общества разнородных норм права [1, с.329].

Следовательно, определяя место административной юстиции в системе права необходимо констатировать, что административная юстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в Казахстане, представляет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством судов общей юрисдикции и специализированных административных судов и осуществляется по нормам гражданского процессуального и административного законодательства. Соответственно в системе права административная юстиция представляет собой комплексный массив норм, в котором интегрированы разнородные нормы права (административные и гражданско-процессуальные), регулирующие порядок разрешения публично-правовых споров.

Прогнозирование дальнейшего развития института административной юстиции в связи с формированием административно-процессуальной отрасли права и кодификации административно-процессуальных норм предусматривает возможность определение места административной юстиции в структуре права как подотрасли административно-процессуального права, в перспективе же, возможно ее преобразование в самостоятельную отрасль права.

Тем не менее, в ближайшем будущем, после оформления административно-процессуальных норм в самостоятельную отрасль права, административная юстиция, на наш взгляд, будет представлять собой межотраслевой комплексный институт права, состоящий из административных и административно-процессуальных норм. Именно институт, а не комплекс, массив разнородных норм, поскольку предметом административного и административно-процессуального права являются однородные опосредованные отношения.

Отсюда следует, что наша позиция разниться с Концепцией определяющей административную юстицию как подотрасль административно-процессуального права, в силу вышеизложенных обстоятельств, относительно предпосылок включения административной юстиции в систему административного права.

Таким образом, в плане материальных норм административная юстиция – это институт административного права, а в плане процессуальных норм – подотрасль административно-процессуального права.

Проведенное исследование, на наш взгляд, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Теоретическое значение, заключается в том, что, во-первых, в научной новизне постановки вопроса; во-вторых, в определении места и роли административной юстиции в системе права не только в современном состоянии, но и в перспективе развития; в-третьих, выводы по данному вопросу могут явиться основой для дальнейших теоретических разработок. Основное же практическое значение в том, что определение места административной юстиции в системе права может оказать влияние на законодательное закрепление (регулирование) административной юстиции.

Дата добавления: 2014-01-04