Тема 8. Внешняя политика

1.Основные характеристики внешней политики

2. Акторы реализации внешней политики

3. Дипломатия и дипломатическая служба

4.Институты внешней политики РФ

Международная политика, которая представляет собой механизм регулирования отношений между суверенными государствами и другими международными акторами, выступает для каждого отдельного государства как его внешняя политика.

1.Основные характеристики внешней политики

Под внешней политикой понимается общий курс государства в международных делах. Она призвана регулировать отношения данного государства с другими государствами и народами на основе определенного комплекса общепризнанных принципов и в соответствии с его национальными интересами и целями, осуществляемыми различными средствами и методами.

Классический взгляд на внешнюю политику, когда государство рассматривается как единое целое и отождествляется с одним человеком, характерен для политики Древнего мира и Средневековья, когда международные отношения были фактически отношениями правящих монархов.

Такое понимание внешней политики оправдано и в случаях с диктаторскими авторитарными и тоталитарными режимами, при которых внешнеполитический курс определяется одним человеком — вождем или диктатором, при минимальном участии ближайшего окружения.

Понимании государства как института, состоящего из совокупности различных организационных структур, определяет пять групп основных факторов, влияющих на внешнюю политику такого государства:

1. - индивидуальные факторы, под которыми понимаются личные качества, талант, предшествующий опыт политических деятелей, определяющие особенности принятия внешнеполитических решений данными лидерами по сравнению с другими;

2. - ролевые факторы, или факторы, которые относятся к внешнему поведению государственных деятелей и обусловлены ролью, вытекающей из занимаемого ими официального положения, а не из их личных качеств и характеристик;

3. - правительственные факторы, касаются тех аспектов правительственной структуры, которые определяют границы внешнеполитического выбора политических лидеров;

4. - «общественные переменные» — основные ценности общества, степень его национального единства, уровень экономического развития и т. д.;

5. - «системные переменные», т. е. факторы, определяемые воздействием внешней среды и международной системы на внешнеполитический выбор государственных лидеров (географические реальности, идеологические вызовы со стороны других государств, стабильность правительств в странах, с которыми данное государство взаимодействует в системе международных отношений, и т. д.).

Сама внешняя политика складывается из отдельных действий государства на международной арене. Ресурсы, используемые во внешней политике государством (дипломатические, экономические, военные, правовые, информационные и т. п.) находятся в ведении его отдельных структурно-организационный подразделений – Министерства иностранных дел, Министерства обороны, Министерства финансов и т. д.

Когда высшая власть выбирает какие-либо альтернативные средства достижения внешнеполитических целей, она опирается на организационные возможности соответствующих структур государственного аппарата.

Эти же структуры предоставляют информацию для принятия внешнеполитических решений, причем эта информация поступает в таком виде, который отражает специфику данной организации, ее видение международных проблем. Например, военные ведомства акцентируют внимание на военно-политических аспектах национальной безопасности, а дипломаты в большей степени учитывают иные аспекты этой же проблемы.

Деятельность всех организаций в структуре государственного аппарата строго формализована и запрограммирована, цели и средства их достижения определяются заранее и формулируются в строго очерченных рамках.

У каждой организации имеется ограниченный набор процедур решения задач. Способы функционирования организаций стабильны и меняются лишь незначительно в случае возникновения непредвиденных ситуаций.

Хотя сфера компетентности каждой из организационных структур по формированию и осуществлению внешней политики заранее определена, их деятельность все же может пересекаться. Это требует координации со стороны центральной власти.

Высшее руководство несет ответственность за выработку и реализацию политического курса, именно оно определяет, какая организация занимается той или иной проблемой.

2. Акторы/субъекты реализации внешней политики

Наиболее важная роль в области внешней политики принадлежит исполнительной ветви государственной власти. Именно эта ветвь способна обеспечить единство внешней политики государства. Только исполнительная власть, в отличие от законодательной или судебной, может полноценно представлять государство на арене международных отношений.

В президентских республиках, например в нынешней России, исполнительная власть замыкается на главе государства. В соответствии с пунктом 4 статьи 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет ее в международных отношениях. В его ведении находятся как дипломатические, так и иные каналы связи с иностранными государствами, разведывательные органы, научные центры и центры анализа информации, наконец, аппарат, необходимый, для реализации принимаемых внешнеполитических решений.

Полномочия Президента в области международных отношений определены Конституцией и соответствуют стандарту, принятому в президентских республиках. Он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (пункт «а» статьи 86), утверждает военную доктрину РФ (пункт «з» статьи 83) и, хотя это прямо не оговорено, доктрину внешней политики.

Президент обращается к Федеральном собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт «е» статьи 84), он вправе отклонить одобренный Федеральным собранием закон, в том числе и по внешнеполитическим соображениям, (часть 3 статьи 107).

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (пункт «б» статьи 86 Конституции), С учетом Закона о международных договорах РФ Президент может заключать и договоры, не нуждающиеся в ратификации парламентом. (Это особенность Конституции 1993 г.)

Как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооруженного конфликта, включая применение Вооруженных сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение соглашений и перемирии.

В парламентских республиках ведущая роль в осуществлении внешней политики принадлежит правительствам.

В России правительство традиционно, и в дореволюционное время, и в период существования СССР и сегодня, было скорее экономической, хозяйственной структурой, чем политической. Однако это не исключает участия правительства в формировании и осуществлении внешнеполитического курса, прежде всего в вопросах его компетенции.

Роль Федерального собрания Российской Федерации, как и большинства других парламентов, сводится к принятию законодательных актов, необходимых для осуществления внешней политики. Например, закона о ратификации международных договоров, а также бюджета, в котором целый ряд статей обеспечивает внешнеполитическую деятельность государства. Не являясь официальным органом внешних сношений (по нормам международного права), парламент не может обращаться непосредственно к иностранным правительствам.

Одно из важнейших направлений деятельности представительного органа власти - активные связи с парламентами других стран − обмен опытом, координация законотворческой деятельности, совместное участие в работе Межпарламентского союза.

Все возрастающее значение для внешней политики и международной деятельности государств имеет институт судебной власти. В прошлом суды были далеко от международных проблем, но сегодня ситуация изменилась. Во многом это связано с возрастанием роли международного права во внешней политике государств и проникновением этого права в те сферы общественной жизни, которые ранее регулировались исключительно внутренним правом каждого государства. Особенно это касается прав человека. Их соблюдение стало в последние десятилетия важнейшим принципом международного права (Международный пакты о правах, Европейская конвенция и др.договорные отношения по защите прав человека и гражданина).

Государства объективно заинтересованы в том, чтобы споры по поводу прав их граждан на территории иных государств решались в обычном судебном порядке, а не поднимались на межгосударственный уровень, внося тем самым осложнения в международные отношения. Судам приходится рассматривать множество дел, в той или иной степени затрагивающих интересы, как иностранных граждан, так и иностранных государств в целом. Качество судебных решений по подобным делам не может не оказывать воздействия на межгосударственные отношения. Можно констатировать, что деятельность судебной власти в целом имеет немаловажное значение для поддержания в нормальном состоянии отношений между государствами и для выполнения этими государствами своих международных обязательств.

Внешняя политика осуществляется специально созданными для этого государственными органами. В подавляющем большинстве стран, в том числе и в России, - это министерства иностранных дел, в США - государственный департамент, возглавляемый государственным секретарем, во Франции - министерство внешних сношений, в Аргентине - министерство внешних сношений и культа и т.д. Будучи важным звеном в механизме государственного управления, это ведомство призвано представлять и защищать права и интересы государства в сфере международных отношений.

Главным средством реализации внешней политики является дипломатия.

3. Дипломатия и дипломатическая служба

Дипломатия — это не сама внешняя политика, а совокупность методов и способов ее осуществления.

Существует несколько широко известных определений дипломатии.

Дипломатические отношения представляют собой форму, внутри которой реализуются политические, экономические и иные отношения между государствами. Дипломатический протокол позволяет при любой самой напряженной политической ситуации поддерживать контакты между официальными властями даже враждующих между собой государств.

Дипломатия — это официальная деятельность по представительству интересов государства и осуществлению его внешней политики мирными средствами, преимущественно путем переговоров.

Дипломатия восходит к древнейшей истории человечества, хотя первые постоянные миссии стали учреждаться с конца ХV в.

В России Посольский приказ, задачей которого являлось установление и осуществление связей с другими государствами, был создан в XVI в. Постепенно он был преобразован в министерство иностранных дел.

В современном мире дипломатические отношения составляют основную форму поддержания официальных отношений между государствами в соответствии с общепринятыми нормами международного права и международного общения.

Общепризнанным принципом межгосударственных отношений является взаимность. В соответствии с ним государства должны строить отношения друг с другом на равноправной, взаимовыгодной основе, особенно в вопросах, касающихся обеспечения международной безопасности.

Поэтому дипломатические отношения между государствами устанавливаются и регулируются по взаимному согласию в соответствии с нормами международного права и практикой международного общения.

Сам факт их установления служит свидетельством международно-правового признания вовлеченными государствами друг друга. Особо важное значение с точки зрения установления дипломатических отношений между государствами имеет взаимное фактическое (де-факто) и юридическое (де-юре) их признание.

Одна из форм признания государства или правительства, означающая официальное, но не окончательное признание. Обычно признание де-факто предполагает наступление определенных правовых последствий, однако оно обычно носит временный характер, является как бы переходным этапом к признанию де-юре.

В последнее десятилетие наряду с традиционной, официальной дипломатией получила распространение неофициальная дипломатия.

Так принято называть деятельность людей, не занимающих никаких постов в государственных структурах, но способных оказывать содействие в решении тех или иных внешнеполитических задач. Примером такой дипломатии может быть исполнение функций третьей стороны по урегулированию конфликтов авторитетными общественными и политическими деятелями, выступающими в качестве частных лиц.

Выделяют и такие виды дипломатии, как двусторонняя, многосторонняя, дипломатия на высоком и высшем уровнях.

Двусторонняя дипломатия, наиболее распространенная в прошлом и часто встречающаяся сегодня, характеризуется взаимодействием представителей только двух государств. Примером такого вида дипломатии являются двусторонние переговоры или контакты между посольством и министерством иностранных дел страны его пребывания.

Если в дипломатических отношениях принимают участие представители более двух государств, то это уже многосторонняя дипломатия, например работа международных конференций и деятельность международных организаций.

Если выполнение дипломатических функций берут на себя не профессиональные (карьерные) дипломаты, а главы государств, главы правительств или другие государственные руководители высокого ранга, тогда речь идет о дипломатии на высоком и высшем уровнях.

Для Российской Федерации примером дипломатии на высоком уровне являются зарубежные визиты и переговоры с представителями иностранных государств премьер-министра. Если визиты осуществляет президент — это дипломатия на высшем уровне.

Принято выделять отдельные виды дипломатии, соответствующие различным направлениям внешней политики государств и сферам международных отношений. Переговоры между военными представителями государств на двустороннем уровне, а также в рамках военных коалиций или военно-политических организаций называют военной дипломатией.

Термин «экономическая дипломатия» означает переговоры по экономическим вопросам или участие в деятельности экономических организаций: МВФ, ВТО, МБРР, ЮНКТАД и т. д.

По схожим критериям выделяют авиационную, морскую, космическую и другие виды дипломатии.

С понятием дипломатии тесно связано понятие «дипломатической службы» — работа дипломатических кадров в центральном аппарате и за границей по выполнению дипломатическими средствами задач внешней политики государства. Дипломатическая служба является функциональной обязанностью определенных государственных органов и должностных лиц. Для того чтобы заниматься дипломатической работой, человек должен, обладать определенными знаниями, личностными качествами и навыками.

В состав дипломатических государственных органов входят, во-первых, центральные органы внешних сношений, находящиеся на территории государства, и, во-вторых, зарубежные органы внешних сношений, расположенные за пределами данного государства, в других странах.

4.Институты внешней политики РФ

В России центральным органом внешних сношений традиционно является Министерство иностранных дел, история которого насчитывает уже более двухсот лет. В структуру современного МИД РФ входит его руководящий состав — министр, его заместители и другие ответственные лица, составляющие коллегию МИД, а также территориальные департаменты, ответственные за поддержание отношений с отдельными странами и регионами мира. Кроме того, существуют департаменты и управления функционального характера, обеспечивающие достижение задач дипломатической службы в целом, подразделения административно-хозяйственного характера, вспомогательные подразделения.

Основные задачи Министерства иностранных дел Российской Федерации в современных условиях таковы:

разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений президенту;

реализация внешнеполитического курса РФ;

координация международных связей субъектов РФ;

обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;

защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями;

координация и контроль за деятельностью органов исполнительной власти для обеспечения единства политической линии РФ при взаимодействии с иностранными государствами и международными организациями.

Из этих задач вытекают и основные функции министерства, среди которых можно выделить такие:

разработка проектов международных договоров Российской Федерации,

ведение переговоров с представителями иностранных государств и международных организаций,

реализация дипломатическими средствами усилий Российской Федерации по обеспечению всеобщего мира и безопасности,

содействие распространению за.рубежом правдивой информации о внутренней и внешней политике Российской Федерации и т. д.

Зарубежные органы внешних сношений подразделяются на постоянные и временные.

К временным относятся делегации, выезжающие за границу для переговоров или участия в международных конференциях.

Постоянными зарубежными органами внешних сношений являются дипломатические и консульские представительства, торговые представительства, представительства государств при международных организациях.

Основные виды дипломатических представительств — посольства и миссии.

Разница между ними заключается в том, что посольство возглавляет дипломат наивысшего ранга — чрезвычайный и полномочный посол, а миссии возглавляют дипломаты более низкого ранга — либо чрезвычайные и полномочные посланники, либо поверенные в делах.

Чрезвычайный и полномочный посол аккредитуется при главе государства либо при лице или органе, его заменяющем.

Чрезвычайный и полномочный посланник аккредитуется при главе правительства, а поверенный в делах — при министре иностранных дел.

В современной практике дипломатических отношений встречается только один вид дипломатических представительств — посольства, хотя международное право допускает и существование миссий.

Процедура назначения посла такова. Перед тем как совершить назначение, власти соответствующего государства запрашивают у властей страны пребывания посольства согласия (агреман – предварительное согласие) на кандидатуру конкретного человека. Делается это для того, чтобы личные качества и репутация будущего посла не стали бы причиной осложнений в межгосударственных отношениях.

После получения агремана происходит назначение. Осуществляется оно главой государства или заменяющим его государственным органом.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией 1993 г. назначения послов производятся указами президента. Вновь назначенный посол получает специальный документ — верительную грамоту (от слова «верить»), которая подтверждает его полномочия. По прибытии в страну пребывания посол вручает верительную грамоту главе государства или замещающему его лицу, после чего начинается его официальная миссия.

Посол физически не может постоянно находиться в стране пребывания, поэтому на периоды его отсутствия из высокопоставленных дипломатов посольства может быть назначен временный поверенный в делах. Такое назначение чаще имеет исключительно технический, рутинный характер, но иногда ему придается серьезное политическое значение.

Например, при ухудшении межгосударственных отношений отзыв посла и назначение вместо него временного поверенного в делах являются демонстративной мерой, предпринимаемой с целью давления на другую сторону, для того чтобы добиться от нее каких-либо уступок.

К основным функциям и задачам посольств относятся:

представительство собственного государства в стране пребывания;

обеспечение национальных интересов и осуществление внешнеполитического курса государства в стране пребывания;

сбор информации о положении дел в стране пребывания, о деятельности на его территории представителей других иностранных государств и межгосударственных организаций, о межгосударственных отношениях, складывающихся в регионе принимающего государства;

содействие развитию всестороннего сотрудничества между государственными органами, частными физическими и юридическими лицами собственного государства и аналогичными органами и лицами страны пребывания.

Эти задачи и функции реализует персонал посольства, который подразделяется на три категории:

дипломатический,

административно-технический

и обслуживающий.

Дипломатический персонал состоит из лиц, занимающих должности послов, посланников, советников, торговых представителей, специальных (военных, военно-морских, военно-воздушных) атташе, первых, вторых, третьих секретарей, атташе. Все они, за редким исключением, являются профессиональными, карьерными дипломатами и имеют специальные звания, наподобие воинских, — дипломатические ранги.

Дата добавления: 2014-01-05