Методи бюджетного регулювання

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій здійснюється за допомогою особливих методів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи у відповідності із поділом повноважень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. Традиційно в бюджетній практиці України використовуються наступні два методи бюджетного регулювання:

Рис. 2.1. Методи бюджетного регулювання.

Переваги методу відсоткових відрахувань:

· збалансування місцевих бюджетів проводиться із застосуванням гнучких доходних джерел, тобто здійснюється ефективно;

· досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не тільки власних доходних джерел, але і загальнодержавних податків, тому що визначену частину можна одержати лише за умови їх повного надходження;

· місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне і повне надходження загальнодержавних податків і доходів.

Ефективність методу відсоткових відрахувань пояснюється тим, що в якості регулюючих доходів традиційно у нас використовуються такі, які характеризуються: рівномірністю надходження в часі; рівномірністю надходження по території країни; достатньо великими розмірами надходжень; захищеністю від дії економічних та інших факторів, які могли б спричинити коливання в обсягах надходжень.

Цим вимогам відповідають такі загальнодержавні податки як податок на додану вартість, акцизний збір, податок на прибуток підприємств та прибутковий податок з громадян. Перелік регулюючих податків, які використовуються протягом останніх років став досить обмежений (податок на прибуток підприємств, податок з доходів фізичних осіб), проте їх відповідність вищезазначеним критеріям, а також значна фіскальна роль визначили їхню достатність у процесах бюджетного регулювання.

При застосуванні методу відсоткових відрахувань обов¢язково виникає питання: які нормативи використовувати - єдині для місцевих бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць, єдині в межах певних груп місцевих бюджетів (в залежності від рівня податкового потенціалу і бюджетної забезпеченості на одного жителя), тобто групові нормативи чи індивідуальні?

В практиці бюджетного регулювання України за роки незалежності застосовувалися всі види нормативів відрахувань від загальнодержавних податків (див. таблицю). Так, у 1994 та 1997 роках використовувались єдині нормативи відрахувань за всіма регулюючими податками. У 1998 р. була зроблена спроба розподілу податків: за державним бюджетом закріплювалися непрямі, а за місцевими бюджетами - прямі податки. У 1999 р. відбулося повернення до групових нормативів відрахувань. В даний час перевага віддана єдиним нормативам, що відповідає ринковим засадам господарювання.

В сучасних умовах важливе місце в процесі бюджетного регулювання займають трансферти; разом із запровадженням Бюджетного кодексу України, вони стають основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають досвіду зарубіжних країн, який свідчить, що в останні роки спостерігається стала тенденція зростання ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням якої є збільшення їх питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс визначає міжбюджетні трансферти як кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету в інший. Діючим законодавством передбачено використання таких чотирьох видів міжбюджетних трансфертів: 1) дотації вирівнювання, 2) субвенції, 3) кошти, що передаються з одного бюджету в інший, 4)інші дотації.

Найбільш розповсюдженим видом міжбюджетних трансфертів є дотації вирівнювання, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам. З назви слідує, що основною метою даного виду трансфертів є здійснення вирівнювання доходної спроможності бюджету, який її отримує, тобто, у кінцевому підсумку, згідно раніше визначеного нами поняття, проведення фінансового вирівнювання. Даній цілі підпорядкований і механізм розрахунку обсягів дотацій, який запроваджений в Україні починаючи з 2001 р. Так, обсяг дотації вирівнювання визначається шляхом співставлення видатків відповідних місцевих бюджетів, визначених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, і доходів (кошику доходів), які, згідно Бюджетного кодексу, надходять до місцевих бюджетів.

Іншим видом міжбюджетних трансфертів, який набув поширення у сучасній вітчизняній бюджетній практиці, є субвенції, що можуть надаватися як з державного, так і місцевих бюджетів. Характерною ознакою субвенцій є цільове використання одержаних коштів, основні напрямки якого визначено: здійснення програм соціального захисту; компенсація втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів; утримання об'єктів спільного користування чи ліквідація негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування; виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань; інші цілі.

З державного бюджету місцевим бюджетам останніми роками надаються наступні субвенції, пов’язані із здійсненням програм соціального захисту: на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам; на надання передбачених чинним законодавством пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ, громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; на надання субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот; на будівництво і придбання житла військовослужбовцям, учасникам бойових дій в Афганістані та воєнних конфліктів у зарубіжних країнах, членам сімей військовослужбовців, які загинули під час виконання ними службових обов’язків, звільненим у запас або відставку за станом здоров’я, віком, вислугою років та у зв’язку із скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку за місцем проживання.

Одним з видів міжбюджетних трансфертів є кошти, що передаються до державного та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Так, наприклад, у випадках, коли прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету (обрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів), то для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України.

Трансферти займають важливе місце у процесі бюджетного регулювання; разом із запровадженням Бюджетного кодексу України, значення їх суттєво збільшилось. Такі зміни відповідають досвіду зарубіжних країн, який свідчить, що в сучасних умовах спостерігається стала тенденція зростання ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням якої є збільшення їх питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів. У багатьох країнах бюджетні трансферти (субсидії) перетворилися в основний елемент муніципального фінансування, їх частка у складі фінансових ресурсів муніципальних формувань коливається в межах 30-60%.

Починаючи з 2001 року в Україні проводиться міжбюджетна реформа, згідно якої докорінно змінився порядок бюджетного планування. Так, були запроваджені формульні розрахунки при визначенні обсягів доходів і нормативні методи у плануванні видатків місцевих бюджетів, а також елементи фінансового вирівнювання. Такий порядок гарантує адміністративно-територіальним одиницям середній рівень доходів і середні розміри видатків (в розрахунку на душу населення) за рахунок коштів місцевих бюджетів, що повинно поступово зменшити територіальні відмінності у рівнях надання суспільних послуг населенню.

Нові підходи у визначенні обсягів бюджетних трансфертів створили можливості для об’єктивного і неупередженого перерозподілу бюджетних ресурсів між “багатими” і “бідними” у фінансовому відношенні територіями. Крім того прив’язка алгоритму розрахунку розмірів видатків місцевих бюджетів до конкретних кількісних показників (чисельність населення, кількість отримувачів соціальних послуг, штатна чисельність працівників органів управління) захищає органи місцевого самоврядування від впливу суб’єктивних чинників в процесі прийняття рішень центральними органами влади. А розрахунки доходів з використанням обумовлених переліків власних і закріплених доходів (так званих кошиків) не обмежують ініціативу місцевих фіскальних органів в процесі збирання податків, адже в межах загального обсягу кошика доходів недовиконання показників по одному з податків можна компенсувати перевиконанням надходжень по іншому.

Важливим позитивним аспектом змін у міжбюджетних відносинах стало врахування у процесі бюджетного планування динаміки надходжень за попередні три роки найважливіших з фіскальної точки зору податків, зборів та інших платежів і доходів, які зараховуються до місцевих бюджетів, що заклало необхідні передумови для обгрунтування стратегічних рішень, тобто для перспективного фінансового планування на мікрорівні.

Загалом організація відносин усередині бюджетної системи України і, особливо, між державним і місцевими бюджетами, поступово набуває таких необхідних з позицій зміцнення демократичних засад і місцевого самоврядування рис як стабільність, прозорість, об’єктивність і зрозумілість. Важливим стимулюючим елементом чинної бюджетної практики стало формування механізму заінтересованості органів місцевого самоврядування у нарощуванні власної доходної бази, забезпечення самостійності у витрачанні додатково одержаних коштів.

Позитивні надбання міжбюджетної реформи:

· визначення чіткої процедури бюджетного процесу;

· встановлення порядку формування місцевих бюджетів;

· запровадження єдиної бюджетної термінології;

· розмежування видатків між бюджетами різних рівнів та видів;

· закріплення на постійній основі доходних джерел за державним та місцевими бюджетами;

· запровадження формульного підходу до розрахунку міжбюджетних трансфертів – дотацій вирівнювання місцевими бюджетам;

· застосування механізму вирівнювання видатків місцевих бюджетів;

· зміцнення самостійності місцевих бюджетів;

· фінансування соціальних програм через цільові субвенції;

· казначейське обслуговування виконання державного та місцевих бюджетів;

· встановлення заінтересованості у збільшенні надходжень до бюджетів та ефективному використанні бюджетних коштів;

· формування бюджету розвитку;

· регламентація порядку здійснення місцевих запозичень;

· визначення відповідальності всіх учасників бюджетного процесу;

· визначення контрольних повноважень учасників бюджетного процесу.

Управління місцевими фінансами – це складова частина управління економікою адміністративно-територіальних одиниць, його здійснює спеціальний апарат з допомогою специфічних прийомів і методів.

В управлінні місцевими фінансами виділяють об’єкти і суб’єкти управління. Об’єктами виступають фінансові відносини, в тому числі відносини, пов’язані з формуванням і використанням фондів грошових коштів. Найважливіші об’єкти – це місцеві бюджети, цільові фонди місцевого самоврядування, підприємства комунальної власності. Суб’єктами управління виступають органи місцевого самоврядування.

Діяльність щодо управління місцевими фінансами включає наступні функціональні елементи:

¨ планування, яке займає важливе місце в управлінні місцевими фінансами, тому що саме у ході планування проводиться аналіз соціально-економічного стану адміністративно-територіальних одиниць, розвитку місцевого господарства, оцінка фінансового стану підприємств комунальної власності, виявляються резерви збільшення фінансових ресурсів, напрямки їх ефективного використання;

¨ оперативне управління, як комплекс заходів, що проводиться на основі оперативного аналізу конкретної фінансової ситуації. Мета оперативного управління – досягти максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин, маневрування фінансовими ресурсами;

¨ контроль, який пронизує усі стадії управлінської діяльності і в той же час має велике самостійне значення. В процесі контролю співставляються фактичні результати із запланованими, виявляються резерви.

Розрізняють стратегічне і оперативне управління місцевими фінансами. Стратегічне управління – це управління на тривалу перспективу, виражається у встановленні обсягів фінансових ресурсів адміністративно-територіальних одиниць на перспективу для реалізації цільових програм, пов’язаних з піднесенням економіки регіонів України, проведенням її структурної перебудови, розвитком АПК, а також вирішенням соціальних проблем. Оперативне управління місцевими фінансами полягає у маневруванні наявними фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування, залученні додаткових коштів, ефективному витрачанні наявних горошових засобів.

Фінансовий контроль – це один з елементів управління місцевими фінансами; особлива діяльність по перевірці правильності вартісного розподілу створеної вартості, утворення і витрачання фондів грошових коштів, цільового використання коштів.

В залежності від часу проведення виділяють наступні форми фінансового контролю:

· попередній, який проводиться до здійснення фінансових операцій;

· поточний, тобто в процесі фінансових операцій (перерахування податків, зборів, утворення фондів грошових коштів, здійснення виплат та ін.);

· наступний, що проводиться по закінченні певних періодів, по підсумках місяця, кварталу, року.

Методи фінансового контролю, як конкретні прийоми його проведення, поділяються на документальні (ревізії і перевірки) і натуральні (інвентаризація, лабораторний аналіз, контрольний обмір, контрольний запуск сировини у виробництво тощо).

Ревізії бувають:

¨ комплексні, що охоплюють усі сторони діяльності підприємства;

¨ часткові - охоплюють лише окремі сторони діяльності підприємства;

¨ тематичні - одночасно проводяться в однотипних установах по певному переліку питань;

¨ планові і позапланові;

¨ суцільні і вибіркові - в залежності від повноти залучення документів.

Органи місцевого самоврядування наділені певними правами у галузі бюджету і фінансів, зокрема вони:

· самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети;

· самостійно розпоряджаються коштами місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання;

· використовують вільні бюджетні кошти, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів;

· запроваджують відповідно до законодавства місцеві податки і збори та обов’язкові платежі;

· встановлюють ставки місцевих податків і зборів, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. За рішенням зборів громадян можуть запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування;

· випускають місцеві позики, лотереї та цінні папери, можуть отримувати короткотермінові позички (до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду) у фінансово-кредитних установах на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету;

· можуть створювати у межах законодавства комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб’єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів і зараховувати їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету.

В управлінні місцевими фінансами центральне місце посідають місцеві фінансові органи, які входять у систему Міністерства фінансів України і крім того є виконавчими органами державних адміністрацій і місцевих рад. Місцеві фінансові органи діють на рівні областей, районів і міст. Вони мають подвійне підпорядкування, тобто по вертикалі підпорядковуються відповідному вищестоящому фінансовому органу, а по горизонталі – державним адміністраціям або місцевим радам.

Розглянемо завдання, функції і права місцевих фінансових органів на прикладі фінансового управління міської ради.

Основні завдання фінансового управління:

¨ забезпечення реалізації державної бюджетної політики на відповідній території;

¨ складання розрахунків до проекту міського бюджету і подання їх на розгляд виконавчого комітету;

¨ підготовка пропозицій щодо фінансового забезпечення заходів соціально-економічного розвитку міста;

¨ розроблення пропозицій з удосконалення методів фінансового і бюджетного планування та фінансування витрат;

¨ здійснення контролю за дотриманням підприємствами, установами та організаціями законодавства щодо використання ними бюджетних коштів та коштів цільових фондів, утворених радою;

¨ здійснення загальної організації та управління виконанням міського бюджету, координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Функції фінансового управління в галузі управління:

· розробка і доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкцій з підготовки бюджетних запитів;

· визначення порядку та термінів розроблення бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів;

· проведення на будь-якому етапі складання і розгляду проекту міського бюджету, аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, щодо його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів;

· прийняття рішень про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту міського бюджету перед поданням його на розгляд виконкому міської ради;

· прийняття участі у розробленні балансу фінансових ресурсів міста, аналіз соціально-економічних показників розвитку міста та врахування їх під час складання міського бюджету;

· організація роботи, пов'язаної із складанням проекту міського бюджету, за дорученням голови визначення порядку і термінів подання структурними підрозділами міської ради матеріалів для підготовки проекту міського бюджету; складання проекту міського бюджету;

· забезпечення протягом бюджетного періоду відповідності розпису міського бюджету встановленим бюджетним призначенням;

· здійснення у процесі виконання міського бюджету за доходами прогнозування та проводення аналізу доходів міського бюджету;

· організація виконання міського бюджету. Разом із іншими структурними підрозділами міської ради, органами державної податкової служби, територіальними органами Державного казначейства забезпечення надходження доходів до міського бюджету та вжиття заходів щодо ефективного витрачання бюджетних коштів;

· складання розпису доходів і видатків міського бюджету, забезпечення фінансування заходів, передбачених відповідним міським бюджетом, підготовка у встановленому порядку пропозицій щодо внесення змін до розпису у межах річних бюджетних призначень та здійснення у встановленому порядку взаємних розрахунків міського бюджету з обласним бюджетом;

· здійснення в установленому порядку організації та управління виконанням міського бюджету, координація в межах своєї компетенції діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету та здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

· проведення моніторингу змін, що вносяться до міського бюджету;

· розгляд балансів, звітів про виконання міського бюджету та інших фінансових звітів;

· проведення разом з відповідними органами державної податкової служби аналізу стану надходження доходів до міського бюджету, підготовка пропозиції про доцільність запровадження на території міста місцевих податків і зборів, а також надання
пільг по податках;

· проведення на базі статистичної і фінансової звітності і прогнозних розрахунків аналізу економічного і фінансового стану підприємств, установ і організацій, розташованих на території міста, тенденцій і динаміки розвитку різних форм власності, підготовка пропозиції щодо визначення додаткових джерел фінансових ресурсів;

· здійснення фінансування підприємств, установ та організацій, переданих у встановленому законом порядку в управління міській раді, а також заходів, пов'язаних з розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм території, дорожнім будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

· перевірка правильності складання і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами і організаціями, які фінансуються з міського бюджету;

· участь у розробленні пропозицій з удосконалення структури міської ради, підготовка пропозиції щодо визначення чисельності працівників, фонду оплати їх праці, витрат на утримання апарату виконавчого комітету міської ради та здійснення контролю за витрачанням цих коштів;

· підготовка і подання виконкому міської ради офіційних висновків про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду міського бюджету для прийняття рішення про внесення змін до міського бюджету.

Дата добавления: 2014-01-05