Система и структура исполнительной власти

Сложность, разветвленность и иерархическая организация – важные признаки системности исполнительной власти. Исполнительная власть только тогда будет действовать эффективно, когда ее структурные элементы – органы, их подразделения и должностные лица, образно говоря, будут функционировать как винтики и шестеренки единого механизма.

На организацию системы органов исполнительной власти в нашей стране определяющее влияние оказывает то, что Россия – федеративное государство. В соответствии с этим предметы ведения между ними распределяются по двум уровням: федеральному уровню и уровню субъектов Российской Федерации. Кроме того, учитывается необходимость обеспечения возможности населения самостоятельно решать вопросы местного уровня путем самоорганизации и через образуемые органы местного самоуправления.

Предметы ведения федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации разграничены в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Так, управление федеральной государственной собственностью; федеральные программы экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; внешняя политика, вопросы войны и мира; оборона и безопасность, оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств и психотропных веществ; защита государственной границы; метрологическая служба, геодезия и картография; федеральная государственная служба и некоторые другие вопросы общефедерального значения отнесены к ведению федеральных органов исполнительной власти и их территориальным органам.

Понятно, что каждый из перечисленных вопросов требует совокупных усилий нескольких органов исполнительной власти. Например, обеспечение безопасности дорожного движения зависит от результата совместной деятельности органов внутренних дел, здравоохранения, образования, управления промышленностью (автомобильной, электронной), транспортом, связью, строительством дорог, органов, способных действовать в чрезвычайных ситуациях, оказывать экстренную помощь пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях (МЧС России) и др. Причем эти субъекты должны действовать согласованно, а, значит, как единая целостная система.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры; воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и многие другие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение предполагает согласованное участие федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении общих задач, обусловливая тем самым возникновение единой системы, в которую входят органы исполнительной власти двух уровней. Основы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации установлены гл. IV Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3], где сказано, что:

1) полномочия исполнительных органов государственной власти в сфере исключительного ведения субъекта Российской Федерации определяются конституцией (уставом), законами и другими нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

2) полномочия исполнительных органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации;

3) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями;

4) законодательные и иные правовые акты, устанавливающие полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны определять обязанности, права и ответственность указанных органов;

5) недопустимо дублирование полномочий;

6) Правительство Российской Федерации может установить особый порядок реализации исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных ему полномочий федерального органа исполнительной власти;

7) осуществление исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации закрепленных Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законодательными актами полномочий осуществляется за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации; осуществление переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет федерального бюджета.

Иные вопросы, не указанные в ст. 71 и 72 Конституции РФ, отнесены к исключительному ведению исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формируемых в равной мере в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах.

Система федеральных органов исполнительной власти представляет собой совокупность трех видов органов:

1) федеральные министерства;

2) федеральные службы;

3) федеральные агентства.

Организационно-правовая форма каждого из перечисленных видов федеральных органов исполнительной власти соответствует его компетенции по правилам, установленным Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[4]. А именно:

федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

федеральная служба (служба) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также не вправе управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы;

федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты, но не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти особый коллегиальный федеральный орган государственной власти – Правительство Российской Федерации, статус которого установлен гл. 6 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[5].

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров и осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[6] определено, что Председатель Правительства Российской Федерации имеет 9 заместителей, в том числе двух первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра финансов Российской Федерации.

Этим же Указом в порядке, закрепленном ч. 2 ст. 112 Конституции РФ (по предложению Председателя Правительства Российской Федерации) Президент Российской Федерации утвердил действующую в настоящее время структуру федеральных органов исполнительной власти (см. рис. 1).

Система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в виде правительства (администрации) субъекта Российской Федерации, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в подчинении которого находятся соответствующие

региональные министерства, службы, агентства, комитеты, департаменты, главные управления, управления и т.д.

Руководитель высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являясь высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, определяет структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации высшие должностные лица именуются губернаторами, а в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) – мэрами.

Дата добавления: 2014-01-05