Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис.).

Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, свя­занные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной дея­тельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации це­лей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей ад­министрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции террито­рию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. гла­ву 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделе­ний, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного само­управления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функ­ций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структур­ных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компе­тенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспе­чения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отно­шению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппа­рат обеспечивает:

♦ планирование и координацию работы всех структур администрации;

♦ работу с документацией (делопроизводство);

♦ подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других меро­приятий;

♦ связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

♦ контроль исполнения решений;

♦ организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

♦ материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, фи­нансовое обеспечение деятельности администрации;

♦ взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю гла­вы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется не­посредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональ­ных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линей­ных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе ад­министрации создаются конкретные организационные единицы — управления, отделы, комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие но­вые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целе­сообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наи­более приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделе­ний. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противо­речат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные струк­турные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подкон­трольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия — совещательный орган при главе администрации играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компе­тенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформ­ляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функ­циональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объ­ектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответ­ствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа — программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В ре­зультате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение опреде­ленного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходи­мые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во вре­менный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линей­ному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руко­водителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реа­лизуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т. п. Перечень таких подраз­делений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обост­рившейся проблемы. Цель их создания — найти выход из сложившейся управ­ленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного ана­лиза.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкрет­ных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации ор­гана власти эффективно создание особой группы для организационного проек­тирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообраз­но разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности меж­ду органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделе­ние ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отрасле­вые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фик­сация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это вклю­чает разработку технических заданий на программы и проекты, их ана­литическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку пла­нов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т. п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муни­ципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сво­дятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производствен­ной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-ком­мунального, транспортного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и каче­ство удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципаль­ной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечени­ем муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципально­го управления неизбежно порождает противоречия между ними, обуслов­ленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресур­сов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3.Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структур­ными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загружен­ность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабаты­вают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерче­ской деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу дея­тельности в финансово-промышленные группы. В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социаль­ной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии — стабильность и неизмен­ность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации восприни­маются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и послед­ствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной дея­тельности — между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикаль­но реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».

Если говорить о собственно организационных структурах местных админист­раций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки админист­рации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имею­щих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муници­пальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регист­рации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-админист­ративных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, дости­жение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, соци­альной политики, общественной безопасности и т. п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению теку­щих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организаци­онными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и ме­тодов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внед­рения эффективной системы муниципального управления, реорганизации ор­ганизационной структуры администрации. Требуется разработать модель и орга­низационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для от­дельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразно­сти реорганизации, некоторых специалистов — переучить. При этом реорганиза­ция структур муниципального управления должна разворачиваться одновремен­но по нескольким параллельным линиям:

♦ разработка модели и организационного проекта реорганизации;

♦ разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного само­управления;

♦ разработка пакета нормативных предписаний для различных областей му­ниципального деятельности;

♦ разработка положений об основных организационно-административных блоках;

♦ описание организационных процедур и функциональных связей всего про­странства взаимодействия различных структур управления, основных рабо­чих мест и подготовка должностных инструкций;

♦ переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

♦ подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Дата добавления: 2014-01-05