Системы публичной службы

Классификация публичных служащих.

Названия лиц, которые находятся на публичной службе разные в разных странах. В Великобритании это - гражданский служащий или слуга короны, в Бельгии и Люксембурге - агент государства, в Греции - чиновник. С другой стороны, отличия в названии дополняются разным правовым статусом указанных лиц. Поэтому попробуем привести несколько классификаций публичных служащих, которые дадут возможность раскрыть этот статус.

По территориальной принадлежности организации, в которой работают публичные служащие их можно поделить на две больших группы: служащие центральных и местных административных структур. Эта классификация является более сложной в федеральных государствах. Например, в Соединенных Штатах Америки - служащие федерации, штатов и местных общин.

По публично-правовому статусу организации, в которой работают публичные служащие, различают государственных и муниципальных служащих. Как уже упоминалось, такое деление закреплено в украинском законодательстве.

По сфере функционирования публичной службы выделяют служащих полицейской, военной, дипломатической и других видов специализированной службы. Служащих органов с общей компетенцией относят к гражданской службе или ее аналогу в других государствах.

По смыслу правового статуса всех публичных служащих разделяют на функционеров (наделенных административно-властными полномочиями) и не функционеров (просто нанимаемых работников органов публичной администрации). По этому делению в континентальной правовой системе можно выделить две группы стран. В первой (Франция, Бельгия, Испания, Греция) статус функционера предоставляется всем постоянным сотрудникам государственных структур. Во второй же (Германия и Люксембург) статус функционера имеет лишь определенная часть работников - чиновники, а вот две другие группы - служащие и работники, по сути, являются обычными работниками по найму без властных полномочий, с одной особенностью, работодателем здесь выступает государство.

Для статуса функционера характерными являются два признака. Во-первых, связь между административной структурой и служащим является публично-правовой связью, которая выражается в привлечении к работе в форме одностороннего назначения, а не в подписании трудового договора (контракта со взаимными обязательствами сторон). Во-вторых, публичный служащий является лицом, которое назначается в администрацию на постоянной основе, т.е., до пенсии.

По характеру выполняемых функций публичных служащих разделяют на такие группы (категории): административную, исполнительную, профессиональную и вспомогательно-техническую.

К административной категории принадлежат руководители и заместители руководителей административных структур, наделенные полномочиями принятия решений и разработки концепций (планов).

Работники исполнительной категории воплощают в жизнь решения руководителей. Это, как правило, руководители структурных подразделов органов публичной администрации.

Профессиональная категория охватывает специалистов, которые выполняют конкретную работу под руководством служащих обеих высших категорий.

Работники вспомогательно-технической категории создают необходимые условия для выполнения всеми другими служащими своих функций.

К этой классификации следует прибавить, что последнюю группу можно отнести к публичным служащим лишь в широком понимании. По общему правилу они не имеют статуса функционера. Такая позиция закреплена и в украинском законодательстве, в частности частью второй статьи 2 Закона "О службе в органах местного самоуправления" определено, что "действие этого закона не распространяется на технических работников и обслуживающий персонал органов местного самоуправления".

Всех служащих государства и территориальных общин также можно поделить по отношению к политической деятельности на выборных политиков (которые являются членами политических партий и занимают должности, на которые их избирают в соответствии с демократическими процедурами), патронатных служащих (назначаются и освобождаются от занимаемых должностей вместе с определенным правительством или отдельным министром и принадлежат к их ближайшему окружению) и административных служащих (которые являются политически нейтральными и назначаются преимущественно в конкурсном порядке). При этом следует подчеркнуть, что в строгом юридическом значении политики не могут считаться публичными служащими.

В Германии существует также особая подгруппа почетных служащих - лиц, которых назначают на должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним принадлежат, например, выборные консулы. Здесь следует отметить, что этот институт существует и в других развитых странах, в частности в Соединенных Штатах Америки (например, в муниципалитетах).

Системы публичной службы являются довольно условными делениями, хотя, дают комплексное представление о сущности правового регулирования публично-служебных отношений.

1) По критерию способов набора и продвижение на публичной службе в мире сложились две системы публичной службы: система карьеры и система должностей.

Система карьеры характеризуется, главным образом тем, что публичные служащие, принятые на работу на низших ступеньках карьеры, продвигаются по службе, получая повышение или увеличение жалованья согласно нормам закона. В продвижении по службе здесь можно отметить определенную автоматичность. Публичные служащие получают право постоянного пребывания на службе после определенной учебной подготовки и/или испытательного срока. Условия работы, заработная плата и пенсионное обеспечение установлены законами, инструкциями и другими решениями властных органов, которые юридически не обязаны разрабатывать соответствующие соглашения с профсоюзами. К системе карьеры относят Францию, Германию, Бельгию, Ирландию, Испанию.

Главным принципом системы должностей является то, что публичных служащих принимают не на работу вообще, а на определенную должность. Для того чтобы быть принятым на службу, претендент должен отвечать ряду требований, которые установлены уполномоченным органом и не обязательно проходить низшие ступени карьеры - прием на работу возможен и на должности среднего уровня. Постоянная работа на определенной должности не предоставляется и публичный служащий не продвигается в пределах установленной законом системы продвижения по службе. Условия работы, заработная плата и пенсионное обеспечение главным образом закреплены в коллективных соглашениях, которые заключаются с профсоюзами. Условия контракта приема на службу являются гибкими, чтобы удовлетворить индивидуальные интересы и потребности, как администрации - нанимателя, так и государственного служащего в пределах коллективных соглашений. Работу в системе должностей легко сравнить с работой в частном секторе. К системе должностей принадлежат Скандинавские страны, Великобритания и страны Восточной Европы.

Во все большем числе стран-членов Европейского Союза возрастает тенденция к комбинированию типичных элементов обеих систем. Некоторые страны отменили разные уровни в карьерах публичных служащих и соответствующую четкую градацию уровней оплаты труда. Другие сохранили эти ступени карьеры, но отменили большое количество установленных законом инструкций относительно работы, оплаты и условий пенсионного обеспечения. Эти модели могли бы называться смешанными системами, когда обе модели достигают равноценности в формировании корпуса публичной службы.

2) По критерию влияния политических факторов на занятие должностей на публичной службе выделяют также две системы: заслуг и добычи, хотя последняя на сегодняшний день практически отмерла в развитых странах.

Система добычи заключалась в том, что партия, которая победила на выборах, распределяла отдельные должности публичной службы среди своих людей как премии или награды. Позитивом этой системы считалась предсказуемая преданность служащих программе политической партии-победителя, которая должна улучшать эффективность деятельности служащих. Тем не менее, очевидным негативом здесь является потеря общего уровня профессионализма публичных служащих, ведь опыт работы на многих должностях формируется на протяжении продолжительного времени, а политическая преданность большей частью не может его заменить.

Система заслуг, созревала в ходе усовершенствования администрации и административного права на протяжении последних столетий. По этой системе при поступлении на публичную службу приоритет предоставляют профессиональным способностям. При наборе проводятся конкурсные экзамены, запрещается дискриминация по партийной принадлежностью, а публичная служба является политически нейтральной. Сегодня система заслуг применяется в демократических государствах практически повсеместно.

Здесь необходимо отметить, что система добычи все-таки сохранила свое незначительное влияние, которое, тем не менее, касается порядка занятия должностей патронатных служащих, т.е., небольшого круга лиц, которые выполняют функции советников и консультантов при руководителях административных структур. Эти должности исключены из общего порядка доступа к публичной службе и назначаются на усмотрение руководителя.

Дата добавления: 2014-01-05