Органов, исполняющих уголовные наказания

Контроль за деятельностью персонала учреждений и

Разносторонняя развитая система контроля играет важ­ную роль в обеспечении законности, целесообразности и эффективности как государственного управления в целом, так и в такой специфической сфере, которой является ис­полнение уголовных наказаний. В современный период пе­рехода к обществу и государству, базирующимся на полити­ческом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется и природа контроля. Он перестает быть только узко управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный со­циально-правовой институт, основанный на дуализме граж­данского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принци­пов и задач правового государства в уголовно-исполнитель­ной сфере.

Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы предназначен для повышения эффективности ис­полнения уголовных наказаний, улучшения процесса управ­ления учреждениями и органами, их осуществляющими, укрепления законности и правопорядка как среди сотрудни­ков, так и осужденных, а также для обнаружения и устра­нения выявленных в деятельности персонала недостатков. Деятельность сотрудников учреждений и органов УИС дол­жна находиться под пристальным вниманием всего обще­ства, стать более «прозрачной» для представителей обще­ственных объединений, средств массовой информации, отдельных граждан.

Таким образом, контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказа­ние – это целенаправленная организующая системная де­ятельность уполномоченных органов международного сооб­щества, государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия исполнения уголовных наказа­ний в виде лишения свободы нормативно-правовым стан­дартам и корректирование выявленных отклонений при по­мощи правовых средств.

Система контроля включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная струк­тура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их ком­петенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля.

Объектом контроля в указанной сфере является персо­нал системы учреждений и органов, исполняющих уголов­ные наказания. Предмет контроля – это общественные от­ношения, возникающие по поводу и в процессе служебной деятельности персонала учреждений и органов, исполняю­щих уголовные наказания. Эта деятельность рассматривает­ся с точки зрения соответствия Конституции РФ, междуна­родным правовым актам, законодательству о федеральной государственной службе, уголовно-исполнительному зако­нодательству и иным нормативным правовым актам.

Субъекты контроля за исполнением уголовных наказа­ний установлены в уголовно-исполнительном законода­тельстве. В соответствии со ст. 24 УИК РФ при исполнении служебных обязанностей посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, а соответственно и осуществлять контроль без специального на то разрешения имеют право: Президент РФ; Председатель Правительства РФ; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Фе­дерального Собрания РФ; Уполномоченный по правам че­ловека в РФ; президенты и главы правительств субъектов РФ; уполномоченные по правам человека в субъектах Рос­сийской Федерации, главы органов местного самоуправле­ния – в пределах соответствующих территорий; Генераль­ный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуще­ствляющие надзор за исполнением наказаний на соответ­ствующих территориях; должностные лица вышестоящих органов; судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, испол­няющие наказания; депутаты и члены общественных наблю­дательных комиссий, осуществляющих контроль за деятель­ностью учреждений и органов, исполняющих наказания, – в пределах соответствующих территорий.

Кроме того, согласно ст. 38 Закона об учреждениях, ис­полняющих уголовные наказания правом контроля этих учреждений наделены представители международных (меж­государственных, межправительственных) организаций, уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением прав человека.

В зависимости от субъектов контроля различаются международный, государственный и общественный кон­троль.

Универсальной формой контроля, применяемой практи­чески всеми субъектами контроля и зафиксированной в ст. 24 УИК РФ, служит посещение учреждений и органов, исполняющих наказания. Правовая регламентация этой формы играет исключительно важную роль с точки зрения не только постоянного контроля за деятельностью персона­ла исправительных учреждений, но и прозрачности пени­тенциарной системы для широких слоев населения. Праву представителей институтов гражданского общества на посе­щение указанных учреждений корреспондирует обязанность персонала его обеспечить. Особенно важно это в отно­шении членов общественных наблюдательных комиссий, представителей средств массовой информации.

Международный контроль предусмотрен международ­ными правовыми актами о правах человека, в первую оче­редь Международным пактом о гражданских и политичес­ких правах (1966 г.), Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство ви­дов обращения и наказания (1984 г.), Европейской конвен­цией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бес­человечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Исходя из закрепленных в этих доку­ментах положений, контрольными органами соответственно являются Комитет по правам человека ООН, Комитет ООН против пыток, Европейский Суд по правам человека, Евро­пейский комитет по предупреждению пыток.

10 декабря 1985 г. СССР подписал Конвенцию ООН про­тив пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). Эта Конвенция была ратифицирована с оговорками указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.01.1987 № 6416-Х1 и вступила силу 26 июня 1987 г. Согласно ст. 19 Конвенции СССР возложил на себя обязанность регулярно представ­лять Комитету ООН против пыток доклады о соблюдении прав человека и предотвращении пыток (в том числе и при исполнении уголовных наказаний). Это стало первым шагом в распространении международного контроля на пени­тенциарные учреждения Союза ССР.

Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания была ратифицирована Федеральным зако­ном от 28.03.1998 № 44-ФЗ. Конвенция вступила в силу для России 1 сентября 1998 г. Согласно ст. 2 Конвенции члены Европейского комитета против пыток имеют право посе­щать любые места, где содержатся лица, лишенные свободы государственной властью.

Создание аналогичного института – Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета ООН против пыток предусмотрено в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Этот документ был принят 18 декабря 2002 г. Резолюцией 57/199 на 77-м пленарном заседании 57-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Протокол открыт для подписания, ратификации и присоединения с 1 января 2003 г. С его подписанием и рати­фикацией Россия возьмет на себя обязательства не только разрешить посещение мест лишения свободы членами Под­комитета (ст. 4), но и создать подобный отечественный орган (ст. 3). Тем самым появятся новые формы междуна­родного контроля за соблюдением прав человека в исправи­тельных учреждениях.

Таким образом, выделяют четыре формы международ­ного контроля: периодическое представление Российской Федерацией докладов о соблюдении прав человека, в том числе при исполнении уголовных наказаний; сообщения иностранных государств о нарушениях в Российской Фе­дерации прав осужденных, применении к ним пыток, дру­гих жестоких, бесчеловечных или унижающих достоин­ство видов обращения или взыскания; индивидуальные жалобы осужденных и лиц, отбывших уголовное наказа­ние, на нарушение их гражданских и политических прав во время отбывания наказания; посещение членами Евро­пейского комитета по предупреждению пыток мест лише­ния свободы.

Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, включает в себя несколько видов. Президентский контроль осуществляется Президентом РФ и его представителями; парламентский контроль – Федеральным Собранием РФ, депутатами Государственной Думы и членами Совета Феде­рации; административный контроль – Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти; ве­домственный контроль – Минюстом России, федеральным и территориальными органами УИС, Минобороны России; судебный контроль – судами общей юрисдикции, арбит­ражными судами; правозащитный контроль – Уполно­моченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, про­курорский надзор – органами прокуратуры РФ; финансовый контроль – Минфином России, Счетной палатой РФ.

В соответствии со ст. 19 УИК РФ федеральные органы государственной власти наделены правом контроля за дея­тельностью учреждений и органов, исполняющих наказа­ния, и их персонала. Порядок осуществления контроля регу­лируется законодательством РФ.

Конституция РФ (ст. 11) относит к федеральным орга­нам государственной власти Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Контрольный статус Президента РФ является частью его общего конституционно-правового статуса, который опреде­лен ст. 80-93 гл. 4 Конституции РФ. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства; га­рант Конституции РФ, прав и свобод человека и граждани­на; верховный главнокомандующий; субъект законодатель­ного процесса. В связи с этим Президент РФ осуществляет контроль за деятельностью персонала уголовно-исполни­тельной системы посредством рассмотрения жалоб и заявле­ний осужденных, ходатайств об их помиловании.

На основе нормативных правовых актов Президент РФ делегирует часть полномочий по контролю своей Админис­трации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ рас­пространяется на все федеральные органы исполнительной власти и государственных служащих, в том числе и на Фе­деральную службу исполнения наказаний и ее персонал. Функции контроля в Администрации Президента РФ осу­ществляют различные подразделения, в частности специа­лизированные – Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федераль­ных округах.

Контроль высшего законодательного органа страны – Федерального Собрания РФ за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, основан на принципе разделения властей, согласно которому важней­шей функцией парламента является контроль за исполни­тельной властью. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ», Федеральном законе от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депу­тата Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации», Регламенте Государственной Думы предусмотрены различные формы контроля. В зависимости от субъектов осуществляющих контроль его организацион­но-правовые формы можно условно подразделить на парла­ментские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью от­дельных членов Совета Федерации, депутатов Государ­ственной Думы.

Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя парламентские запросы, парла­ментские слушания, отчеты Правительства РФ об исполне­нии бюджета.

Сущностная характеристика судебного контроля, данная в ст. 20 УИК РФ, раскрывает лишь часть форм, используе­мых судами при осуществлении контрольной деятельности. В механизме судебного контроля за деятельностью персона­ла учреждений и органов, исполняющих уголовные наказа­ния, участвуют как суды, постановившие приговор, так и суды, расположенные по месту исполнения уголовного на­казания (ст. 396 УПК РФ).

Первые из них осуществляют контроль посредством получения уведомлений от учреждений и органов, исполня­ющих наказания. В соответствии с ч. 6 ст. 393 УПК РФ уч­реждение или орган, на которые возложено исполнение на­казания, должны извещать суд, постановивший приговор, о месте отбывания наказания осужденным.

Суды, расположенные по месту отбывания осужденным уголовного наказания, реализуют контрольные полномочия при рассмотрении вопросов об условно-досрочном осво­бождении от отбывания наказания, о замене неотбытой ча­сти наказания более мягким видом наказания, об освобож­дении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а также об изменении вида исправительного учреждения (ст. 397 УПК РФ).

Статья 21 УИК РФ содержит общие положения об осу­ществлении ведомственного контроля за деятельностью уч­реждений и органов, исполняющих наказания. В связи с про­водимой в стране административной реформой организация контрольной деятельности со стороны вышестоящих орга­нов и должностных лиц несколько изменилась.

Минюст России в соответствии с Положением о Мини­стерстве юстиции Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН России. Тем самым Министерство юстиции РФ является органом ве­домственного контроля, полномочия которого установлены Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314, Типовым рег­ламентом взаимодействия федеральных органов исполни­тельной власти и Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации.

Анализ этих документов делает возможным выделение следующих функций, осуществляемых Минюстом России по координации и контролю:

1) утверждение ежегодного плана и показателей деятель­ности ФСИН России, а также отчета об их исполнении;

2) обобщение практики деятельности ФСИН России, принятие мер, направленных на ее совершенствование;

3) подготовка ежегодных докладов Президенту РФ и Пра­вительству о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению за­конности и прав человека в учреждениях, исполняющих нака­зания, и в следственных изоляторах;

4) внесение в установленном порядке в Правительство РФ для представления Президенту РФ проекта положения о Федеральной службе исполнения наказаний, предложе­ний о предельной численности Службы и ее территориаль­ных органов, а также о фонде оплаты труда работников;

5) внесение в Минфин России предложений по формирова­нию федерального бюджета и финансированию ФСИН РФ;

6) внесение Президенту РФ и в Правительство РФ про­ектов нормативных правовых актов, других документов по вопросам, относящимся к компетенции ФСИН России;

7) во исполнение поручений Президента РФ и Председа­теля Правительства РФ определение поручений Федераль­ной службе и контроль их исполнения;

8) определение ФСИН России поручений по вопросам установленной сферы деятельности, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координа­ции ее деятельности;

9) согласование проекта регламента ФСИН России.

Минюст России при реализации функций по выработке государственной политики и осуществлению нормативного регулирования исполнения наказаний, а также при реализа­ции данных ему поручений запрашивает и получает в уста­новленный им срок информацию от ФСИН России. Вместе с тем министр юстиции не вправе ограничивать установлен­ные законодательством РФ полномочия Федеральной службы исполнения наказаний.

Наибольший объем контрольных полномочий за дея­тельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, сосредоточен в ФСИН России. Это полностью оправданно, так как именно руководство Феде­ральной службы исполнения наказаний и ее территориаль­ных органов несет персональную ответственность за осуще­ствление возложенных на ФСИН России задач и функций. Закономерно, что уровень их практической реализации на­прямую зависит от масштабов и глубины контрольного воз­действия центрального и территориальных аппаратов ФСИН России на персонал подчиненных учреждений. В данном слу­чае речь идет о внутриведомственном контроле, который осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (Главные управления (Управ­ления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации). В предмет внутриве­домственного контроля, в отличие от предметного содержа­ния контрольной деятельности других государственных органов, входят все направления функционирования персо­нала по реализации задач, поставленных перед учреждени­ями и органами, исполняющими наказания, в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний.

Основными формами контрольной деятельности в дан­ном случае служат: инспектирование (комплексная провер­ка всех направлений деятельности персонала), целевая про­верка (изучение состояния определенного направления деятельности персонала отдельных учреждений и органов, исполняющих наказания), контрольная проверка (осуще­ствляется через определенное время после проведения инспектирования для выяснения точности и качества исполне­ния предписаний инспекторской комиссии). Итоги различ­ных проверок представляются руководству ФСИН России, по их результатам издаются нормативные акты, а в необхо­димых случаях к виновным лицам применяются меры при­нуждения.

Прокурорский надзор за соблюдением законов персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществ­ляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии со ст. 22 УИК РФ и Федераль­ным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Предметом надзора согласно ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются: 1) за­конность нахождения лиц в местах содержания задержан­ных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; 2) соблю­дение установленных законодательством РФ прав и обязан­ностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, по­рядка и условий их содержания; 3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Прокурор обязан отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим по­становлением из штрафного изолятора, помещения камер­ного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

В последние годы в связи со становлением правового го­сударства и гражданского общества происходит расширение круга субъектов контрольной деятельности в сфере испол­нения уголовных наказаний. Федеральный закон от 08.12.2003 № 161-ФЗ наделил правом беспрепятственного посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, и, соответственно, контроля, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Это позволило привести предписания УИК РФ в соответствие с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Рос­сийской Федерации».

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на нарушения прав че­ловека, поступившие от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе на­ходящихся в учреждениях и органах, исполняющих наказа­ния.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителя­ми и другими должностными лицами ФСИН России и ее подразделений.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе: 1) об­ратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, на­рушенных решениями или действиями (бездействием) уч­реждения или органа, исполняющего наказания, или долж­ностного лица, а также лично либо через своего представи­теля участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод осужденного; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу ре­шения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим при­менению в конкретном деле.

Общественный контроль – это контроль институтов гражданского общества за деятельностью учреждений и ор­ганов, исполняющих уголовные наказания. Он предусмот­рен ст. 23 УИК РФ. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения уголовных наказаний показывает, что к субъектам обще­ственного контроля можно отнести общественные наблюда­тельные комиссии, Общественную палату РФ, комиссии по вопросам помилования на территориях субъектов РФ, орга­ны местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Особенностью контрольной деятельности этих субъектов контроля является то, что только некоторые из них имеют определенный в законе контрольный статус. Так, правом контроля во время посещений учреждений, испол­няющих наказания, согласно ст. 38 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, обладают главы орга­нов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий и члены общественных наблюдательных комис­сий, созданных в соответствии с законодательством РФ.

С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот закон закрепил создание и регламентиро­вал деятельность особого, не имеющего аналогов в отече­ственной истории, контрольного органа – Общественной палаты. Одной из главных задач этого нового общественно­го института является осуществление общественного конт­роля за деятельностью Правительства РФ, федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одним из основных направлений работы Общественной па­латы РФ должен стать контроль за правоохранительными органами, в том числе и за деятельностью персонала пени­тенциарной системы. Для этого Общественная палата наде­ляется определенными полномочиями.

Указ Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комисси­ях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта РФ выполнение но­вых задач, связанных с осуществлением общественного кон­троля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта РФ указов Президента РФ по вопро­сам помилования, так и за условиями содержания осужден­ных. Однако практическая реализация этих задач значитель­но затруднена в связи с отсутствием указанных комиссий в законодательно закрепленном перечне контрольных орга­нов.

Основным направлением контрольной деятельности об­щественных структур в пенитенциарной сфере является на­блюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных. Для этого используются разнообраз­ные формы: обследование, экспертизы, сбор документов и иной информации, переписка с осужденными, публикации в средствах массовой информации и т. п.

Большим контрольным потенциалом обладают средства массовой информации. Телевидение и радио, периодические печатные издания и Интернет активно формируют обще­ственное мнение о деятельности персонала пенитенциарной системы. Материалы, раскрывающие недостатки и содержа­щие обоснованную критику, не только привлекают внима­ние должностных лиц органов управления уголовно-испол­нительной системы, но и иных субъектов контроля, чем оказывается позитивное воздействие на общее положение дел в пенитенциарной системе.

Статья 24 УИК РФ определяет особый порядок посеще­ния учреждений и органов, исполняющих наказания, пред­ставителями средств массовой информации и иными лица­ми. Они могут посещать их по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России в порядке, установленном федераль­ным органом уголовно-исполнительной системы.

Особое место среди субъектов общественного контроля занимают граждане. Их контрольная деятельность основана на правах и свободах, предоставленных Конституцией РФ, и осуществляется по собственной инициативе, без каких-либо официальных полномочий. Непосредственный конт­роль за деятельностью персонала учреждений, исполняю­щих наказания, осуществляют как сами осужденные, так и иные граждане, участвующие в уголовно-исполнительных правоотношениях. Результаты контроля могут быть реали­зованы через государственно-правовые и международные механизмы защиты гражданами своих прав или через обра­щения в средства массовой информации.

Дата добавления: 2014-01-05