Понятие, предмет и участники финансово-бюджетного контроля

Правила государственного аудита, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации

Понятие, предмет и участники финансово-бюджетного контроля

Тема 3. Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль

3.2. Порядок функционирования Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль является осуществлением публичной власти. Данная деятельность в Российской Федерации выполняется по воле источника власти - многонационального российского народа и не зависит от воли участвующих в ней субъектов. Субъекты, осуществляющие публичную власть в форме финансово-бюджетного контроля, получают соответствующие властные полномочия от источника власти путем участия в передаче властных полномочий. В силу имеющихся властных полномочий контролирующие субъекты имеют гарантированную законом возможность преодолевать возможное сопротивление контролируемых. Осуществление финансово-бюджетного контроля регламентируется законодательством Российской Федерации.

Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности представляет собой исследование контролирующими субъектами бюджетных правоотношений состояния и поведения контролируемых субъектов этих правоотношений в сфере исполнения ими соответствующего бюджета, сопоставление состояния и поведения контролируемых субъектов с требованиями правовых норм, фиксирование отклонений, издание индивидуальных правовых актов.

Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как элемент бюджетного процесса представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ связанного с исполнением бюджетов поведения участников бюджетного процесса, сравнение результатов исследования с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сопоставления, издание индивидуальных правовых актов.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Предметом анализа государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является деятельность контролируемых участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности, а также их деятельность по использованию имущества, находящегося в собственности государства или муниципальных образований, других имущественных прав, которая связана с исполнением бюджетов и является объектом бюджетного учета.

Предметом сравнения, осуществляемого в ходе финансово-бюджетного контроля, является установление наличия или отсутствия в деятельности участников бюджетного процесса признаков отклонений от норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности.

Предметом фиксирования при осуществлении финансово-бюджетного контроля является документальное закрепление результатов сравнения.

Предметом издания индивидуальных правовых актов при осуществлении финансово-бюджетного контроля является создание у его конкретных субъектов прав и обязанностей, необходимых для осуществления контрольных мероприятий.

Президент РФ и уполномоченные им органы могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за всеми процедурами исполнения федерального бюджета, связанными с использованием средств специальных секретных программ, в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов в соответствии с бюджетными полномочиями высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Главы муниципальных образований могут осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов в соответствии с бюджетными полномочиями либо представительного органа местного самоуправления, либо местной администрации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за всеми процедурами исполнения бюджетов, средства которых находятся в собственности соответствующего публичного образования, в отношении осуществляющих исполнение бюджетов участников бюджетного процесса, а также в установленных законом случаях за отдельными процедурами исполнения бюджетов, получающих из указанных бюджетов межбюджетные трансферты.

Исполнительные органы государственной власти и местные администрации реализуют принадлежащие им права на осуществление финансового контроля за организацией, кассовым обслуживанием, исполнением бюджетов по доходам, расходам, источникам финансирования дефицита бюджетов через уполномоченные ими органы.

Федеральное казначейство может участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта и осуществлять финансовый контроль за отдельными процедурами организации исполнения федерального бюджета, а также исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета в отношении главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Центральный банк РФ может участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта в соответствии с бюджетными полномочиями главного администратора доходов бюджета.

Органы управления государственными внебюджетными фондами могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за всеми процедурами исполнения бюджетов соответствующих фондов всеми подведомственными участниками бюджетного процесса при условии обладания правовым статусом главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Счетная палата РФ может участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта и осуществлять финансовый контроль за всеми процедурами исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня, а также за отдельными процедурами исполнения бюджетов, получающих из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации субсидии и субвенции.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора может участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта и осуществлять финансовый контроль за организацией исполнения, кассовым обслуживанием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня, а также за отдельными процедурами исполнения бюджетов, получающих из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации субсидии и субвенции.

Органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, контрольные органы муниципальных образований, органы финансового контроля, созданные исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, могут осуществлять контроль за исполнением бюджетов в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами, определяющими их правовой статус.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за организацией исполнения бюджета и исполнением бюджета по расходам подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

Главные администраторы доходов бюджета могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджета по доходам подведомственными администраторами доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов и осуществлять финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.

Получатели бюджетных средств, не обладающие правовым статусом органа государственной власти, представительного или исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, органа финансового контроля, органа управления государственным внебюджетным фондом, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, не могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов.

Государственные органы исполнительной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления могут наделять создаваемые ими органы финансового контроля только теми полномочиями по осуществлению контроля за исполнением бюджетов, которыми обладают сами.

Президент РФ непосредственно не осуществляет деятельность по исполнению бюджета и не может участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта в связи с осуществлением деятельности по исполнению бюджетов в соответствии с бюджетными полномочиями высших органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Главы муниципальных образований могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта в связи с осуществлением деятельности по исполнению бюджетов в соответствии с бюджетными полномочиями администрации.

Законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления непосредственно не осуществляют деятельность по исполнению бюджета и не могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта.

Государственные органы исполнительной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обеспечивают исполнение бюджетов, средства которых находятся в собственности соответствующих публичных образований, и могут участвовать в качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями.

Финансовые органы осуществляют организацию исполнения бюджетов и могут участвовать в качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями.

Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов и может участвовать в качестве контролируемого субъекта в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями, в том числе с Президентом РФ и созданными им органами, Советом Федерации РФ, Государственной Думой РФ, Счетной палатой РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Центральный банк РФ принимает участие в кассовом обслуживании исполнения бюджетов и может участвовать в качестве контролируемого субъекта в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями, в том числе с Государственной Думой РФ и Счетной палатой РФ.

Органы управления государственными внебюджетными фондами могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта в связи с осуществлением деятельности по организации исполнения и исполнению соответствующих бюджетов по расходам, доходам, источникам финансирования дефицита бюджета и могут участвовать в качестве контролируемого субъекта в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями.

Законодательные и исполнительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований, местные администрации, государственные органы, органы местного самоуправления, органы государственного и муниципального финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами могут участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролируемого субъекта в связи с обладанием дополнительно к специальному бюджетному правовому статусу правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета.

Главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета исполняют бюджеты соответственно по расходам, доходам, источникам финансирования дефицита бюджета и могут участвовать в качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях с участниками бюджетного процесса, обладающими соответствующими полномочиями.

Таким образом, при анализе участников бюджетного процесса как обладателей правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения установлено следующее.

В качестве контролирующих субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Президент РФ; Государственная Дума РФ; Совет Федерации РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления; Счетная палата РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

В качестве контролируемых и контролирующих субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления; Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

В качестве контролируемых субъектов в бюджетно-контрольных правоотношениях могут участвовать: Центральный банк РФ; Министерство финансов РФ; органы управления государственными внебюджетными фондами; администраторы доходов бюджета; администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств; участники бюджетного процесса, обладающие правовым статусом, позволяющим им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего и контролируемого субъектов.

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, финансовые органы, органы государственного и муниципального финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами могут обладать правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета и в соответствии с этими правовыми статусами участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих или контролируемых субъектов.

3.2. Порядок функционирования Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

3. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением.

4. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года №198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" основными функциями Росфиннадзора являются:

- проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации;

- проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля;

- организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации;

- осуществление внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой отчетности организаций, ценные бумаги которые допущены к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаu, иных кредитных организаций, негосударственных пенсионных фондов, организаций в уставных (складочных) капиталах, которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, государственных корпораций, государственных компаний, а также консолидированной отчетности;

- организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

В соответствии с полномочиями, закрепленными Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" от 15 июня 2004 №248 Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В ст. 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства.

Каждая из статей расходов, входящих в состав бюджетной сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов носят строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством. Учреждение, финансируемое из бюджета, обязано использовать поступающие бюджетные средства в соответствии с их размером и целевым назначением (в размере кодов классификации операций сектора государственного управления), согласно доведенным бюджетным ассигнованиям и утвержденной бюджетной смете.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Если будет обнаружен факт нецелевого использования бюджетных средств, к учреждению могут быть применены меры принуждения, предусмотренные БК РФ и федеральными законами. К руководителю за нецелевое использование бюджетных средств могут быть применены меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить их может только орган, исполняющий бюджет (Постановление ФАС ПО от 17.04.2009 по делу N А72-6676/2008).

Контроль должен осуществляться согласно Административному регламенту исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденному Приказом Минфина России от 04.10.2007 N 75н.

Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации.

Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и т.п. Анализ использования средств бюджета и финансового результата деятельности бюджетного учреждения осуществляется в рамках проведения контрольных действий по изучению полноты, своевременности и правильности отражения совершенных финансовых и хозяйственных операций в бюджетном учете и бюджетной отчетности проверяемой организации.

План деятельности Росфиннадзора по исполнению возложенных на него государственных функций формируется согласно действующему законодательству РФ, а также с учетом положений Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (п. 7 Административного регламента). Ревизии и проверки поступления и расходования средств федерального бюджета в учреждениях и организациях, использующих эти средства, должны проводиться не реже одного раза в год (п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации").

Несмотря на множество органов, контролирующих использование бюджетных средств, Росфиннадзор выполняет свои функции в области контроля и надзора в соответствии с полномочиями, возложенными на него Бюджетным кодексом. В связи с этим устанавливается и цель проверки - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (п. 4 Административного регламента).

В соответствии с п. 5 Административного регламента проверка финансово-хозяйственной деятельности организации осуществляется по следующим направлениям:

- соответствие деятельности учредительным документам;

- расчеты сметных назначений;

- исполнение смет доходов и расходов;

- использование средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд;

- использование средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);

- исполнение бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроль за их исполнением;

- соблюдение требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ;

- использование средств государственных внебюджетных фондов;

- поступление и расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- обеспечение сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- использование федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступление в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- ведение бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверность бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

Конкретный перечень проверяемых направлений финансово-хозяйственной деятельности организаций зависит от темы ревизии или проверки.

Контрольные действия Росфиннадзором проводятся в отношении следующих организаций (п. 6 Административного регламента):

- получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов;

- использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности;

- получающих финансовую помощь из федерального бюджета, а также гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции;

- любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации.

Таким образом, проверке Росфиннадзора подвержены все организации, получающие средства из федерального бюджета.

Срок проведения ревизии (проверки) устанавливается исходя из темы ревизии (проверки), объема предстоящих контрольных действий, особенностей финансово-хозяйственной деятельности проверяемой организации и других обстоятельств. Он не может превышать 45 рабочих дней (п. 70 Административного регламента). Аналогичный порядок предусмотрен и для внеплановых ревизий (проверок).

Срок проведения ревизии (проверки), установленный при ее назначении, может быть продлен лицом, назначившим ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы, но не более чем на 30 рабочих дней (п. 73 Административного регламента). Решение о продлении срока проведения ревизии (проверки) должно быть доведено до сведения проверяемой организации.

В соответствии с п. 42 Административного регламента внеплановая ревизия (проверка) проводится по следующим основаниям:

- поручения руководителя Федеральной службы (территориального органа);

- поручения или обращения от Аппарата Правительства РФ, Администрации Президента РФ, министра финансов РФ, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня;

- проведение встречной ревизии (проверки).

Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора поручениями, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.

Согласно нормам, изложенным в п. 74 Административного регламента, ревизия (проверка) приостанавливается в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки). Решение о ее приостановлении принимает лицо, назначившее ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы.

В срок не позднее 5 рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении ревизии (проверки) лицо, принявшее такое решение (п. 75 Административного регламента):

1) письменно извещает руководителя организации и (или) ее вышестоящий орган о приостановлении ревизии (проверки);

2) направляет в проверяемую организацию и (или) ее вышестоящий орган письменное предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или об устранении выявленных нарушений в бухгалтерском (бюджетном) учете либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

После устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет ее проведение в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).

Пункт 78 Административного регламента допускает возможность завершения контрольных мероприятий раньше срока, установленного в удостоверении на проведение ревизии (проверки). Как правило, проверка заканчивается, когда цели и задачи, определенные программой проверки, выполнены.

В соответствии с п. 79 Административного регламента руководитель ревизионной группы должен:

- предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки);

- ознакомить его с программой ревизии (проверки);

- представить участников ревизионной группы;

- решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки).

При необходимости работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну, имеющие допуск к государственной тайне участники ревизионной группы, которым поручено проведение контрольных действий по соответствующим вопросам программы ревизии (проверки), предъявляют документы, удостоверяющие их личность, справки о допуске и предписания на выполнение заданий.

В соответствии с п. 67 Административного регламента удостоверение на проведение ревизии (проверки) выписывается по форме и в порядке, которые установлены Росфиннадзором. Формы удостоверений приведены в Приложениях 1 и 2 к Приказу Росфиннадзора от 07.12.2009 N 292 "Об утверждении форм удостоверений на проведение ревизии (проверки), порядка оформления и хранения удостоверений на проведение ревизии (проверки)".

Удостоверение подготавливается структурным подразделением центрального аппарата Росфиннадзора (территориального органа), ответственным за проведение ревизии (проверки), и согласовывается с заместителем руководителя Росфиннадзора (территориального органа), курирующим данное структурное подразделение.

Удостоверение должно содержать:

- номер удостоверения, который должен соответствовать приказу о назначении ревизии (проверки);

- персональный состав ревизионной группы;

- наименование проверяемой организации;

- тему ревизии (проверки);

- проверяемый период;

- основание проведения ревизии (проверки);

- срок проведения ревизии (проверки);

- подпись лица, назначившего ревизию (проверку);

- печать органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

По окончании ревизии (проверки) данное удостоверение приобщается к материалам ревизии.

Пункт 83 Административного регламента допускает проведение контрольных действий сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки), а выборочный - в проведении контрольного действия в отношении части финансово-хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). При этом объем выборки и ее состав определяются руководителем ревизионной группы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу.

Право выбирать тот или иной способ ревизии (проверки) дано руководителю ревизионной группы исходя из содержания вопроса программы ревизии (проверки), объема финансовых и хозяйственных операций, относящихся к этому вопросу, состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации, срока ревизии (проверки) и иных обстоятельств.

При проведении ревизии (проверки) контрольные действия в отношении операций с денежными средствами и ценными бумагами, а также расчетных операций проводятся только сплошным способом (п. 84 Административного регламента).

В соответствии с п. 87 Административного регламента руководитель ревизионной группы вправе получать необходимые письменные объяснения от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных действий. В случае отказа от представления указанных объяснений, справок, сведений и копий документов в акте ревизии (проверки) делается соответствующая запись.

В целях реализации своих полномочий Росфиннадзор имеет право проводить встречные проверки. Данная норма закреплена в п. 5.14.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278.

Под встречной проверкой понимается процедура получения доказательства, которая проводится в рамках контрольных мероприятий путем сличения записей, документов и данных организаций любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации или передавших ей денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. Основанием для проведения встречной проверки является недостаток информации, который был выявлен в ходе ревизии (проверки) в ревизуемой (проверяемой) организации.

В соответствии с п. 88 Административного регламента встречная проверка назначается руководителем Росфиннадзора либо его территориального органа по письменному представлению руководителя ревизионной группы.

Руководитель ревизионной группы по согласованию с руководителем организации сам устанавливает срок для ознакомления с актом проверки и его подписания, но не более 5 рабочих дней со дня вручения акта (п. 108 Административного регламента).

При наличии у руководителя организации возражений по акту ревизии (проверки, встречной проверки) он делает об этом отметку перед своей подписью и вместе с подписанным актом представляет руководителю ревизионной группы письменные возражения. Письменные возражения по акту ревизии (проверки, встречной проверки) приобщаются к материалам ревизии (п. 109 Административного регламента).

Определение нецелевого использования бюджетных средств приведено в ст. 289 БК РФ: это использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. В связи с многочисленными запросами бюджетных учреждений по поводу квалификации нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, Минфином было выпущено Письмо от 18.12.2009 N 02-07-10/5856.

Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам Классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином.

Договоры гражданско-правового характера в соответствии с ГК РФ заключаются получателями бюджетных средств в произвольной форме, а также существуют отраслевые особенности ведения хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ устанавливается открытый перечень расходов по каждому коду КОСГУ. В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, обусловленных названными договорами, аналогичных по экономическому содержанию операциям, перечисленным в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ, могут быть урегулированы:

- бюджетной сметой;

- государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам (далее - госзадание);

- методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики;

- иными документами, являющимися правовым основанием получения бюджетных средств.

Таким образом, органы Росфиннадзора не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если такие расходы отражены по кодам КОСГУ согласно вышеуказанным нормативным актам, являющимся правовым основанием получения бюджетных средств, хотя, по мнению проверяющих, они не соответствуют методологии применения КОСГУ или порядок их отражения по данным кодам отсутствует в названных документах.

В ходе проверок факты несоблюдения методологии применения КОСГУ регистрируются в отчетах органов Росфиннадзора. Далее с учетом положений п. 122 Административного регламента органы Росфиннадзора направляют главным распорядителям средств федерального бюджета предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовым основанием использования бюджетных средств. Предписание направляется в течение 10 рабочих дней со дня окончания ревизии (проверки).

Далее главные распорядители средств федерального бюджета во исполнение норм ст. 158 БК РФ обеспечивают внесение изменений (дополнений) в названные документы после согласования с Минфином, а также уточнение отражения в бюджетном учете и на лицевых счетах указанных кассовых операций, проведенных в текущем финансовом году.

Операции по бесспорному списанию либо добровольному перечислению с лицевого счета бюджетного учреждения по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, суммы в размере использованных не по целевому назначению бюджетных средств Бюджетным кодексом не предусмотрены. На это указал Минфин в Письме от 08.04.2008 N 02-13-10/1003: к получателям средств федерального бюджета не могут предъявляться требования о возмещении средств, использованных не по целевому назначению, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Установление факта нецелевого использования бюджетных средств влечет применение к нарушителям мер бюджетной, административной и уголовной ответственности.

Административная ответственность установлена ст. 15.14 КоАП РФ, согласно которой использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на руководителя бюджетного учреждения в размере от 4000 до 5000 руб., на бюджетное учреждение - от 40 000 до 50 000 руб.

К уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств привлекают при его совершении в крупном и особо крупном размере (ст. 285.1 УК РФ). При этом совершение такого нарушения в крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Более строгое наказание назначается в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств, совершенного группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.), - штраф в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Дата добавления: 2014-01-05