Формула визначення міжбюджетних трансфертів

Характерно, що в основі будь-якого бюджетного розподілу завжди лежить норматив. Фінансовий норматив за Бюджетним кодексом визначається діленням загальної суми фінансових ресурсів, які пов'язані з певною ціллю, на кількість мешканців чи кількість споживачів такої соціальної послуги. В зв'язку з істотними відмінностями регіонів і міст Кабінету Міністрів України доручено розробляти ще й коригуючі коефіцієнти.

До цього моменту розглядалися тільки витрати бюджетів. Зрозуміло, що ця категорія і визначає сутність, характер і якість бюджетної системи, але витрат не може бути без доходів чи надходжень. Хоча розподіл доходів – це теж частина міжбюджетних відносин, його було регламентовано не в розділі “Міжбюджетні відносини”, а в розділі “Місцеві бюджети”. Тут також йде річ про вплив на розрахунок міжбюджетних трансфертів (рис.5.3).

Відносно субвенцій варіантів і непорозумінь з розподілом коштів бути не може, оскільки вони пов'язані з цільовим використанням коштів. Стосовно дотацій вирівнювання та, в певній мірі, зворотного потоку (кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів), Бюджетним кодексом визначені основні параметри їх обчислення та встановлено, що таке обчислення повинне проводитися за формулою, розробленою Кабінетом Міністрів України [6].

Ця формула має дуже складний вигляд. Багато схожих показників обумовлюють підвищену ймовірність помилок. Тому при використанні формули треба бути надто уважним. Для спрощення розуміння цієї формули далі буде дано спробу не тільки спростити, а і з певних сторін критично її оцінити.

Зразу ж слід відмітити, що Бюджетним кодексом детально регулюються міжбюджетні трансферти всіх місцевих бюджетів за виключенням бюджетів районів у містах, бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань. Здійсненням трансфертів для таких бюджетів займаються певні міські та районні ради. Правова норма з такою суттю міститься у статті 101. В той же час виглядають нелогічними виділення в статті 88 (рис. 5.3) і статті 64 (рис.5.4) переліку витрат і доходів, що враховуються при обчисленні міжбюджетних трансфертів. Якщо рішення остаточно приймає відповідна рада, то всі подібні вимоги будуть тільки декларативними. Так, формула визначення міжбюджетних трансфертів не має розрахунків для бюджетів цього рівня.

Рис. 5.4. Розподіл доходів між видами місцевих бюджетів[5]

Стаття 98 містить обмежувальні параметри щодо формули, розроблюваної Кабінетом Міністрів України[6]. Прямо і чітко сказано про те, що вона повинна враховувати такі параметри:

1) фінансовий норматив бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених частиною другою статті 66 цього Кодексу, - для районних бюджетів (прогнозний показник);

5) коефіцієнт вирівнювання.

Однозначно можна сказати, що кількість мешканців територіально-адміністративної одиниці у визначенні кошика доходів не враховується. Вона є у формулі, але із врахуванням індексу відносної податкоспроможності вплив її нівелюється.

, (1)

де ; (2)

D(izak) - прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за місцевим бюджетом, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів;

K(i) - індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці (визначається з чотирма знаками після коми);

D(u1), D(u2), D(u3), D(i1), D(i2), D(i3) - обсяг доходів (кошика доходів),закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за звітними даними про їх фактичні надходження за відповідні роки базового періоду;

L(u1), L(u2), L(u3), L(i1), L(i2), L(i3) - сума пільг, наданих місцевими органами влади з податків і зборів, що включені до обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами та бюджетом адміністративно-територіальної одиниці за відповідні роки базового періоду;

N(u1), N(u2), N(u3), N(i1), N(i2), N(i3) - чисельність наявного населення України та адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня відповідного року базового періоду;

D(u4) - прогнозний обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за усіма місцевими бюджетами на плановий бюджетний період.

Спрощуємо й отримуємо:

. (3)

Враховуємо, що представляє собою питому вагу кошика доходів місцевого бюджету в загальному обсязі таких кошиків по Україні в цілому. Під виразом “кошик доходів” тут мається на увазі включення до кошика і сум пільг. В той же час математичне вираження говорить про знаходження середнього арифметичного зваженого значення X. Вагами виступає чисельність населення України за відповідний рік.

В цілому виходить, що знаходиться середньозважене значення питомої ваги кошика доходів, яке потім і помножується на загальну прогнозну суму кошику доходів за планований рік. Тобто тут не має прямого впливу чисельності мешканців регіону на значення показника.

Можна зробити висновок, що доходи розподіляються відповідно до попереднього (за останні три роки) співвідношення розподілу доходів між бюджетами з урахуванням загальної кількості мешканців України. Зауважимо, що прямого порушення Бюджетного кодексу тут не має, оскільки в ньому не вказано, яких мешканців мати на увазі – чи по Україні в цілому, чи по аналізованому регіону.

Це тільки доходи. Однак центральною формулою міжбюджетних трансфертів є така формула:

, (4)

де T – обсяг дотації вирівнювання (якщо це значення стає негативним, це означає перерахування коштів до Державного бюджету України); альфа – коефіцієнт вирівнювання; V – розрахунковий показник обсягу видатків; D – прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів); дельта D – розрахунковий обсяг коригування доходів. Індекс і позначає, що розрахунок відбувається для кожного місцевого бюджету.

Розрахунок D_i у вигляді D_izak вже розібрано вище. Обсяг коригування доходів, обумовлений депресивністю окремих регіонів, розраховується таким чином:

(5), , (6)

. (7)

Звертає на себе увагу чисто атрибутивне включення до формули індексу відносної податкоспроможності. Можна припустити, що це або помилка, або результат дії політичних інтересів. Таке навмисне ускладнення формул не може вітатися ні в якому разі. Крім того, середній коефіцієнт росту коефіцієнта відносної податкоспроможності розраховується не за правилами статистики, що в певній мірі викривлює розрахунок.

Після спрощення цих формул одержуємо:

, (8)

або якщо повністю:

, (9)

де Кі – коефіцієнт відносної податкоспроможності за відповідний рік.

Аналіз цієї формули говорить про те, що теоретично значення коефіцієнту, який застосовується до кошика доходів D_i, може коливатися від -1 до 0. Практично ж десь від -0,3 до 0. Останнє означає, що для депресивних регіонів (регіонів, де спостерігається зниження коефіцієнту відносної податкоспроможності) в обсяг дотації вирівнювання (якщо за формулою вона буде мати місце) буде додатково включено близько 30% кошику доходів такого регіону. Це значення є практично максимальним, але теоретично воно може бути і більшим в залежності від динаміки індексу відносної податкоспроможності за останні три роки. Залежність такого проценту збільшення від середнього значення коефіцієнту відносної податкоспроможності зображено на рис. 5.5.

Виходячи з ілюстрації, можна говорити про те, що процент додаткового включення кошику доходів в дотацію вирівнювання за переважною масою бюджетів не буде перевищувати 10%.

Перекладемо на математичну мову розрахунок коефіцієнту вирівнювання “альфа”:

. (10)

Знову звертає на себе увагу “розгорнутість” формули, яку частково можна пояснити і бажанням підкреслити, якого роду розрахунок проводиться. Від одиниці віднімається середня доля приросту скоригованого на пільги кошика доходів. Чим більший темп росту доходів, тим менший обсяг коштів перерахує регіон в бюджет. Для дотаційних регіонів значення альфа приймається рівним 1. В цілому отримуємо:

. (11)

Виходячи з наявних видно, що коефіцієнт буде дорівнювати 1 для дотаційних бюджетів і бюджетів, де закріплені доходи не змінюються, чи знижуються. Перші три рівняння характеризують не дотаційні бюджети. Якщо темп приросту закріплених доходів більше 10%, коефіцієнт вирівнювання все одно буде дорівнювати 0,9. Тобто зауваження про те, що сума перерахувань до центру більша з тих регіонів, які краще працюють – безпідставні. 10% для регіону, який інтенсивно розвивається – це невелика сума, особливо, коли врахувати, що це 10% не від всього доходу, а тільки від різниці між витратами і доходами. Взагалі, чим більше процент (менше одиниці альфа), тим вигідніше для регіону. Обмеження альфи діапазоном від 0,9 до 1 – це вимога Кабінету Міністрів України. За наведеним же розрахунком альфа міг би відповідати теоретично необмеженому діапазону чисел.

В Бюджетному кодексі України [6] такі обмеження встановлені від 0,6 до 1. При цьому, виходячи зі змісту п. 9 статті 98 Бюджетного кодексу України, коефіцієнт вирівнювання повинен застосовуватися як до дотацій, так і до сум, що перераховуються до центрального бюджету. Тобто тут проявилася еволюція від коефіцієнта вирівнювання до коефіцієнта стимулювання. Тому можна вважати, що назва “коефіцієнт вирівнювання” для даного показника не підходить, оскільки все відбувається навпаки, а краще було б сказати – “коефіцієнт стимулювання“.

З матеріалів, розроблених за проектом підтримки економічної і фіскальної реформи (SEFR) [42] за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку, можна дізнатися про наміри створення формули, принципи її створення. Тут також приводиться характеристика і оцінка положень формули. Позитивно робочою групою оцінюється стабільність формули. За Бюджетним кодексом це проявляється у тому, що коефіцієнти відносної податкоспроможності визначаються раз на три роки.

Висновок про стимулювання місцевих бюджетів до нарощення доходів теж можна піддати сумніву, оскільки дотаційний бюджет при зниженні відносної податкоспроможності буде покривати свої витрати практично пропорційним зростанням дотації. А нарощення податкових надходжень на душу населення при досягненні темпу 0,9 значно зменшить таку пропорційність. Після досягнення позитивної динаміки не податкоспроможності, а розміру доходів місцевий бюджет буде отримувати в своє розпорядження не більше 10% суми зворотного трансферту (рис. 5.5).

Рис. 5.5. Ілюстрація розрахунку обсягу коригування кошику доходів [5]

Звертає на себе увагу й той факт, що коефіцієнт відносної податкоспроможності має свою, особливу базу доходів, а застосовується до іншої – кошика доходів, які враховуються при обчисленні міжбюджетних трансфертів. Певні викривлення і негативні результати обов'язково можуть проявитися. Про ступінь їх негативного впливу можна буде судити провівши окреме дослідження.

Таким чином, визначення кошика доходів місцевого бюджету відбувається за формулою (3), а визначення загального результату трансфертів та різного роду поправок проводиться за формулами (4), (9), (11). Але в цих формулах залишився невизначеним показник V – розрахунковий показник обсягу видатків.

Головними визначальними факторами, що впливають на трансферти, є: середня питома вага кошика доходів одного місцевого бюджету в загальній їх сумі за останні три роки; прогнозний обсяг доходів закріплений за усіма місцевими бюджетами; динаміка коефіцієнту відносної податкоспроможності за останні три роки (тільки для дотаційних бюджетів); середньорічна динаміка скоригованого кошику доходів за осанні три роки (тільки для бездефіцитних бюджетів). Тут не має фактору чисельності споживачів соціальних послуг і просто мешканців. Але це не означає, що вона не враховується. Велика кількість факторів криється в показнику витрат. Тільки там і проявляється вплив такої чисельності. Доходи залежать від неї опосередковано, через вплив на динаміку доходів регіону.

Видатки, хоча і входять в центральну формулу однією позначкою, мають складний механізм формування. Більша частина постанови Кабінету Міністрів якраз і визначає механізм обчислення видатків для різних рівнів бюджетів.

Не вдаючись до детального аналізу формул витрат, відмітимо: складність формул обумовлена великою кількістю показників і не уніфікованим (побудованим за різними принципами) розрахунком обсягів витрат. Практика розробки подібних документів показала, що більшої зрозумілості можна досягти представивши формули у вигляді таблиці. Крім того, про назву і сутність деяких показників в формулах доводиться здогадуватися методом аналогії.

Не слід забувати, що приведені в формулі доходи і витрати – далеко не всі доходи і видатки місцевого бюджету.

В цілому, впровадження формульного порядку розподілу міжбюджетних трансфертів можна вважати прогресивним, але і Бюджетний кодекс і формула Кабінету Міністрів України надто ускладнюють розуміння і можливість вірного застосування формули.

ЗМІСТОВИЙ МОДУЛЬ 2.

Дата добавления: 2014-01-05