Подготовка, принятие, вступление в силу, отмена и приостановление муниципальных правовых актов

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой ини­циативы, установленными уставом муниципального образования.

Приведенная норма позволяет увидеть особенности субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне.

Во-первых, в ней назван определенный круг таких субъектов, зна­чит, на муниципальном уровне их тоже надо указать в соответствую­щих актах - это депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы ТОС, инициативные группы граждан. Конечно, в устав муниципального образования потребуется вне­сти некоторые добавления и уточнения, например, если будут созданы в данной муниципальной единице «иные выборные органы местного самоуправления», надо включить в круг субъектов правотворческой инициативы. Для инициативных групп, упомянутых в Федеральном законе, на местном уровне придется как минимум определить порядок их создания и численность.

Во-вторых, поскольку ч. 1 ст. 46 Закона 2003 г. допускается наде­ление возможностями правотворческой инициативы иных субъектов, установленных муниципальным уставом, это оставляет свободу соответствующего усмотрения на местном уровне.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, пере­чень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются норма­тивным правовым актом органа местного самоуправления или долж­ностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Таким образом, правовые отношения, связанные с принятием муниципальных правовых актов и местным правотворчеством, в значительной мере регламентируются актами муниципальных образований: уставами, регламентами органов местного самоуправления и другими правовыми актами, принимаемыми органами и должностными лица­ми местного самоуправления.

Так, в нормативном акте «Порядок подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тюмени», утвержденном решением Тюменской городской Думы от 12 сентября 1996 г. (в ред. от 28 февраля 2002 г.) / 9 /, представлен весь комплекс меро­приятий и последовательность действий по реализации нормотворческого процесса органами местного самоуправления. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе соответствующего плана, кото­рый готовится председателем представительного органа с учетом пред­ложений постоянных комиссий и депутатов, Счетной палаты, местной администрации, органов территориального общественного самоуправ­ления и других субъектов муниципальных отношений, заинтересован­ных в деле правотворчества. План нормотворческой деятельности на очередной год утверждается на заседании представительного органа по представлению ее председателя не позднее 31 декабря предшествую­щего года и подлежит обязательному опубликованию. По предметам своего ведения исполнительно-распорядительный орган местного са­моуправления также готовит план подготовки нормативных актов, ко­торый готовится подразделениями администрации и утверждается ее главой.

В планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления обычно не вписываются правовые акты, инициированные жителями в порядке правотворческой инициативы. В правовых актах порядок реализации такового рода инициатив регламентируется в осо­бом порядке, который предполагает внеочередное включение проекта соответствующего нормативного акта в повестку представительного органа, с тем, чтобы успеть рассмотреть муниципальный правовой акт, внесенный в порядке правотворческой инициативы граждан, в трехме­сячный срок, обозначенный в ч. 2 ст. 26 Федерального закона 2003 г.

В настоящее время подлежат корректировке ранее принимавшиеся муниципальные правовые акты, закрепляющие порядок рассмотрения и принятия проектов местного бюджета и отчета о его исполнении, про­ектов планов и программ развития муниципальных образований, а так­же вопросов преобразования муниципальных образований, поскольку принятие решений по этой группе вопросов не может состояться без прохождения процедуры публичных слушаний, предусмотренной ст. 28 Федерального закона 2003 г.

В целом же подготовка муниципальных правовых актов выглядит следующим образом. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта.

Предложение должно содержать концепцию акта, сопровождать­ся его проектом, пояснительной запиской, финансовым обоснова­нием необходимых затрат, которые повлечет принятие акта, пред­ложениями по внесению изменений в другие местные акты, регу­лирующие отношения в данной сфере. Нередко требуется представ­лять также информацию о состоянии законодательства по данному вопросу, а также о правовых актах иных муниципальных образова­ний, принятых по аналогичному вопросу. Все эти документы пере­даются главой представительного органа в профильную постоянную комиссию, а главой местной администрации - в соответствующее подразделение администрации, которые готовят свое заключение по правотворческой инициативе в целом, а также по сопроводитель­ным документам, в том числе оценивая и качество проекта муници­пального правового акта.

Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального обра­зования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента по­ступления такой инициативы. В случае принятия (одобрения) инициативы начинается более квалифицированная подготовка проекта нор­мативного правового акта, которая включает уточнение его названия и целей, концепции и структуры, а также формулировок отдельных статей, частей, пунктов.

Подготовка проекта муниципального правового акта возлагает­ся на постоянные комиссии представительного органа, специалистов профильных подразделений различных органов местного самоуправ­ления, в том числе и местной администрации. Если это акт местной администрации, подобными вопросами занимаются подразделения ее аппарата, однако может быть получено мотивированное заключение профильных постоянных комиссий представительного органа муни­ципального образования.

К подготовке проекта муниципального правового акта могут привлекаться на договорной основе авторские коллективы из числа уче­ных и практиков в данной области. Для разработки проекта правового акта по наиболее важным направлениям деятельности муниципаль­ного образования может быть создана рабочая группа из представите­лей нескольких постоянных комиссий, специалистов администрации, ученых, учреждений, общественных организаций. Нормотворческий орган может также заказать на договорной основе подготовку проекта муниципального правового акта определенному научному учреждению или авторскому коллективу.

К проекту нормативного правового акта предъявляются определен­ные требования, связанные с языком акта, структурой, техническим оформлением и реквизитами. Текст должен быть изложен простым и ясным языком. В случае применения малоизвестных специальных терминов надо давать их пояснения. Структура акта должна обеспе­чивать логическое развитие темы правового регулирования. В проекте указываются правовые средства его реализации, источники финанси­рования, контроля и т. д. Если в проектах приводятся карты, схемы, образцы документов, таблицы, они должны оформляться в виде прило­жений. Техническое оформление текста проекта и приложений к нему производится с применением электронной версии.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта в представительном органе проходит по определенной процедуре. Обычно оно начинается с доклада разработчика и содоклада председателя постоян­ной комиссии, отвечающей за подготовку проекта. В докладе и содо­кладе обосновываются необходимость принятия данного проекта, его концепция, а также предложения по принятию или отклонению посту­пивших поправок. С целью выявления мнения в связи с обсуждаемым проектом проводятся прения, в которых участвуют - в соответствии с регламентом представительного органа - и депутаты, и другие заин­тересованные в судьбе проекта лица. Высказанные в ходе обсуждения замечания и предложения ставятся на голосование и в случае одобре­ния депутатами вносятся в текст проекта в виде поправок.

Если в представительном органе муниципального образования обсуждается проект муниципального нормативного правового акта, процедура может состоять из одного, двух или трех чтений. Первое чтение включает в себя представление проекта, его обсуждение и завершается голосованием по решению об одобрении концепции проекта и о при­нятии его за основу. Если проект принимается в первом чтении, пред­ставительный орган определяет сроки подачи замечаний и предложе­ний по проекту и вынесения его на второе чтение. Второе чтение за­ключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту. Третье чтение предназначено для рассмотрения замечаний и предложений по проекту и принятия его в целом. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать двух месяцев.

Подобная процедура (она напоминает законодательный процесс в Государственной Думе или парламенте субъекта РФ) на уровне муниципальных образований используется не часто. Ненормативный акт обычно принимается в ходе одного заседания.

Представительный орган вправе принять решение об опублико­вании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений. Он может отклонить проект в целом либо принять решение о его доработке и вынесении на следующее заседание представительного органа. /10,13,14/

Мунипальные акты регулируют вопросы, связанные с подписанием и обнародованием муниципального правового акта, принятого представительным органом. Например, в соответствии с упоминавшимся выше нормативным актом «Порядок подготовки, принятия и действия нормативных право­вых актов органов местного самоуправления города Тюмени» документ в течение пяти дней направляется на подпись главе муниципального образования, который в течение 10 дней либо подписывает правовой акт и публикует его, либо возвращает в представительный орган со сво­ими замечаниями. Представительный орган вправе оставить правовой акт в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего состава депутатов. В этом случае глава муниципального об­разования обязан подписать его в трехдневный срок. / 10,11 /

Процедура принятия и вступления в силу правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, более проста. После подписания акта соответствующим лицом он вступает в силу в сроки, установленные самим документом.

Вместе с тем есть общие требования к муниципальным правовым актам. Реквизиты правового акта включают наименование формы акта, заголовок, дату принятия и его номер, подпись главы муниципально­го образования. Муниципальный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы жителей, подлежит обязательному опубликова­нию в полном объеме. Такой акт вступает в законную силу, как прави­ло, по истечении 10 дней после официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в законную силу после под­писания их главой муниципального образования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Нормативные правовые акты о налогах и сбо­рах согласно ч. 1 ст. 47 Федерального закона 2003 г. вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ /2/ (в указанном Кодексе преду­смотрено, что местные налоги и сборы, так же как и порядок их упла­ты, льготы по ним устанавливаются, в развитие норм законодательства, правовыми актами только представительных органов муниципальных образований).

В соответствии со ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые ак­ты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого орга­на или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.

Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке происходит в соответствии с положениями гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. / 3 / С заявлением в суд о признании недействительным нормативного акта местного самоуправления полностью или в части могут обращаться гражданин, организация, по мнению которых акт нарушает их права и свободы, а также прокурор, если считает, что акт противоречит актам большей юридической силы. С аналогичным заявлением могут обратиться в суд также органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие дан­ный акт незаконным, в том числе и вторгающимся в их компетенцию. Если суд установит, что правовой акт местного самоуправления проти­воречит акту большей юридической силы, по решению суда действие оспоренного акта прекращается полностью или в соответствующей ча­сти со дня принятия акта или иного указанного судом времени. Такое решение влечет утрату силы и других муниципальных актов, изданных на основе оспоренного акта или воспроизводящих его содержание. Ре­шение суда о признании муниципального правового акта недейству­ющим подлежит опубликованию в официальном издании, в котором был напечатан оспоренный муниципальный правовой акт. / 10 /

Что касается возможности приостановления действия муниципаль­ного правового акта принявшим его органом, должностным лицом местного самоуправления, а также судом, то применительно к суду нет четких процессуальных механизмов реализации закрепленных в ст. 48 Федерального закона 2003 г. полномочий по приостановлению актов местного самоуправления. Действующий Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 4) /7/ предоставляет право суду, принявшему к рассмотрению жалобу, по своей инициативе или по просьбе гражданина приостановить ис­полнение обжалуемого решения. Однако эта норма не получила раз­вития в Гражданском процессуальном кодексе РФ. /10,12/

Отменять и приостанавливать муниципальные правовые акты мо­гут также органы государственной власти в той части, где речь идет об исполнении органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий. Это право государственных органов вытекает из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, в которой говорится, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Дата добавления: 2014-01-06