Задачи и полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

Задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации местного самоуправления

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). /1/ Однако из этого положения не следует, что подробная регламентация организации местного самоуправ­ления находится в ведении субъектов РФ. Можно предположить, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих его принципов и, следовательно, быть в ведении как Российской Федерации, так и ее субъектов, а более подробное регулирование организации местного самоуправления явля­ется прерогативой самого местного самоуправления.

Задачи и полномочия федеральных органов государственной власти. Российская Федерация в сферах совместного ведения, по сути, имеет всю полноту власти по определению полномочий как сво­их, так и субъектов РФ. Это подтверждено несколькими постанов­лениями Конституционного Суда РФ, например постановлением от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. /3, 12/ В п. 4 мотивировочной части постановления говорится, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. «в», «г», «д» и «к» ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие Конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. С учетом этой позиции Конституционного Суда РФ можно сделать вывод и применительно к такой сфере совместного ведения, как местное самоуправление: урегулировать основную массу общих принципов организации местного самоуправления может федеральный законодатель.

Более того, только федеральный законодатель вправе несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправ­ления в интересах его эффективности и результативности. Исходя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, именно федеральный за­кон может ограничивать права и свободы человека и гражданина для зашиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Поэтому для обеспечения демократичности и эффектив­ности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя федеральным законом можно осуществить более подробное законодательное регулирование по вопросам организации местного са­моуправления, чем это вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности населения в определении структуры органов цветного самоуправления.

Полномочия федеральных органов государственной власти в обла­сти местного самоуправления перечислены в ст. 5 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /4/, полномочия органов государственной вла­сти субъектов РФ в области местного самоуправления - в ст. 6 Закона. Они не разграничены в достаточной степени. Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и в ст. 6, и по тексту За­кона сформулированы таким образом, что субъекты РФ как будто бы получают правовые основания для достаточно подробного регулирова­ния организации местного самоуправления, хотя в реальности, как от­мечалось ранее, ведущую роль играет федеральное регулирование.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам этот Закон исходит из приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с иными актами, касающимися местного самоуправления. В части 3 ст. 5 говорится: «В случае противо­речия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправ­ления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федераль­ному закону применяются Конституция Российской Федерации и на­стоящий Федеральный закон».

Помимо того, этот Федеральный закон в ст. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъек­тов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления. Дан­ное положение Закона сформулировано достаточно широко, поэтому в каждом случае следует исходить из того, что соответствующий фе­деральный орган государственной власти осуществляет такое регули­рование в рамках полномочий не только Российской Федерации, но и собственных, т. е. не должно быть, к примеру, регулирования по­средством подзаконных актов той материи в местном самоуправлении, которая должна быть предметом закона. Следует соблюдать и правило очередности издания нормативных правовых актов, сначала урегу­лировать общественные отношения в связи с организацией местного самоуправления посредством закона, а затем в его развитие - прави­тельственного постановления. Федеральные органы в регулировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ также обя­заны соблюдать должное отношение к их статусу и положению в си­стеме государства - нельзя, например, полномочия законодательного собрания субъекта РФ в области местного самоуправления определить актом федерального министерства. /15/

Федеральный закон 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граж­дан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виде «основ», «принципов») федерального регулирования местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.

В дополнение к этому Федеральный закон 2003 г. специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении Отдельных государственных полномочий, которыми органы местного са­моуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следую­щее: Конституция РФ лишь в самой общей форме говорит, что органы местного самоуправления «могут наделяться» такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования - оно нацелено на определение как «прав, обязанностей» (а это и есть содержание полномочий), так и «ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. определил рамки федерального воздей­ствия на осуществление местного самоуправления. «Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Феде­рации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» (ст. 5).

Обзор закрепленных в Федеральном законе 2003 г. возможностей федеральной государственной власти в отношении местного само­управления позволяет сделать вывод о том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулиро­вание, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти.

Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федераль­ного закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации».

Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом, где так же определены его пределы в сфере местного самоуправления в новых условиях. Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе к законодательству субъектов РФ. То есть в Законе должно быть указа­но, что вопрос регулируется законодательством субъектов РФ.

Во-вторых, это правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должност­ных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, уста­новленных федеральными законами. Здесь субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип - регулирование субъектом отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, т. е. регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.

Как следует из текста Федерального закона 2003 г. вопросы регулируются либо федеральным законом и законом субъекта РФ, либо законом субъекта, тем самым обозначаются пределы полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Так, за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государствен­ной власти и должностные лица органов местного самоуправления не­сут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).

Границы территорий муниципальных образований устанавливают­ся и изменяются законами субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулирует­ся законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, под­готовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23). Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образо­вания, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъ­екта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34).

Возможно установление полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ (ч. 11 ст. 35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных как федеральными законодателями, так и законами субъектов РФ, устанавливаются законом субъекта РФ; в этом случае законом субъекта РФ могут быть установлены до­полнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 3, ч. 4 ст. 37).

Допускается регулирование законом субъекта РФ (а также уставом муниципального образования) муниципальной службы в соответ­ствии с федеральным законом (ст. 42 Закона).

Достаточно большое число отсылок к законам субъектов РФ имеет­ся в части межбюджетных отношений. В частности, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве отображения их специфики - перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципаль­ных образований определяются законами этих субъектов исходя из не­обходимости сохранения единства городского хозяйства.

Есть и ряд других отсылок к закону субъекта РФ в Федеральном за­коне 2003 г.

По мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточ­няет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления». В ней го­ворится (ч. 1), что граждане имеют право на индивидуальные и кол­лективные обращения в органы местного самоуправления. В началь­ной редакции ст. 32 Закона было записано (ч. 2), что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Од­нако в связи с принятием специального Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации» /5/ приведенные положения Федерального закона 2003 г. заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным зако­ном 2006 г.

В-третьих, согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отно­сится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В Федеральном законе 2003 г. отдельно сказано о правовом регулировании субъектами РФ организации местного самоуправления в субъ­екте и о его праве на установление прав, обязанностей и ответствен­ности органов и должностных лиц местного самоуправления в сферах ведения субъектов. Это значит, что возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам государственного ведения будет либо наделением органов отдельными государственны­ми полномочиями, либо утратой данным полномочием прежней госу­дарственной природы.

В-четвертых, Федеральный закон 2003 г. специально говорит о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части регулирования прав, обязанностей и ответственно­сти органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществле­нии отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. Таким образом, Федеральный закон допу­скает подобное регулирование посредством издания как закона субъ­екта о самой передаче государственных полномочий субъекта местно­му самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправле­ния в связи с осуществлением переданных полномочий.

Анализ полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, установленных ст. 6 Федерального закона 2003 г., позволяет еще раз обратить внимание на вывод: предмет для развернутого закона субъекта РФ о местном самоуправлении фактически отсутствует. Например, за­коном субъекта РФ утверждаются территории муниципальных образо­ваний, но это правоприменительный по природе закон о конкретной «нарезке» территории субъектов РФ на территории муниципальных об­разований. Законодательное регулирование выборов в органы местно­го самоуправления, местного референдума, а в большинстве случаев - и обращений в органы местного самоуправления в субъектах РФ уже сложилось. Межбюджетные отношения по устоявшейся практике, как правило, являются предметом законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта РФ.

В этой ситуации есть два возможных варианта развития норматив­ной базы субъекта РФ:

а) принять закон субъекта РФ, который включа­ет в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения логики правовой системы не подлежит включению в другие законы и на что есть отсылки в Федеральном законе 2003 г. (по такому пути пошли, например, Ставропольский край, Республика Бурятия);

б) принять в субъекте РФ полноценный закон о местном самоуправлении при условии, что по вопросам, по которым отсылок к законо­дательству субъекта РФ в Федеральном законе нет, будет иметь место дублирование текста данного Федерального закона.

Федеральный закон 2003 г. определяет основное правило соотноше­ния (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоу­правлении и федерального законодательства. Согласно ч. 3 ст. 6 Закона в случае противоречия конституции (устава), закона, иного норматив­ного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организа­ции местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным кон­ституционным законам, федеральным законам применяются соответ­ствующие федеральные акты.

Специально Закон оговаривает возможности органов субъектов РФ в части оперативного и контрольного воздействия на местное само­управление. В соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государствен­ной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и по­рядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами, настоящим Федеральным законом, другими феде­ральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может пред­усматривать осуществление исполнительно-распорядительных и кон­трольных полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта, отвечающий изложенным выше критериям. /15/

Дата добавления: 2014-01-06