Работа над законопроектом в ходе законодательного процесса

С момента внесения законопроекта в Государственную Думу начинается совер­шенно новая — внутрипарламентская стадия работы над законо­проектом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законо­проект и сопроводительные документы к нему направляются субъек­том законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится элект­ронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государ­ственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных зако­нов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и ответственный комитет Государственной Думы, который обязан проверить соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный срок представить законопроект на рассмотрение Со­вета Государственной Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Совет Государственной Думы включает законопроект в Программу законопроектных работ Го­сударственной Думы, окончательно определяет ответственный ко­митет (обычно подтверждает решение Председателя Государствен­ной Думы), назначает, если это необходимо, комитеты-соисполнители и определяет примерные сроки рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может возвратить законопроект инициатору, что, однако, не пре­пятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении определяется ответственным комитетом. Как правило, это достаточно серьезная работа. Для подготовки законопроекта к слу­шанию комитетом может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы (ими могут быть и члены группы разработчиков), представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа.

В необходимых случаях ответственный комитет вправе принять решение о направлении законопроекта на заключение Правитель­ства Российской Федерации, на рассмотрение министерств и ве­домств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета проводит правовую и линг­вистическую экспертизу законопроекта, а также проверку пред­ставленных субъектом права законодательной инициативы переч­ней актов федерального законодательства, которые подлежат от­мене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою по­зицию по законопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 112 Регла­мента Государственной Думы до принятия законопроекта в пер­вом чтении субъект законодательной инициативы вправе по пред­ложению ответственного комитета изменить текст законопроекта, а также отозвать внесенный им законопроект. Указанными воз­можностями, безусловно, следует пользоваться, когда в ходе под­готовки законопроекта к слушанию обнаруживаются серьезные дефекты содержательного или технико-юридического характера. В тех же случаях, когда в ходе предварительной подготовки выяви­лась ошибочность самой концепции законопроекта, целесообраз­но снять его с обсуждения.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государствен­ной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответствен­ного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы. Одно­временно комитет представляет предложения о приглашении раз­работчиков, экспертов, представителей общественности, присут­ствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение (рассмотрение бюджета проходит в четыре чтения).

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждают­ся его основные положения, вопрос о необходимости его приня­тия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслуши­вается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов Госу­дарственной Думы, и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады тех комитетов, которые не со­гласны с позицией ответственного комитета.

Если законопроект внесен Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации, то рассмотрение начинается с обоснования их предста­вителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.

Затем начинаются прения по законопроекту, в ходе кото­рых слово для выступления дается представителям фракций и де­путатских групп, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента Российс­кой Федерации и Правительства Российской Федерации, предста­вителям субъектов Российской Федерации, другим лицам, пригла­шенным для участия в обсуждении, которые вправе высказать свои замечания и предложения по обсуждаемому законопроекту.

При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушива­ется заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе принять одно из следующих реше­ний: принять законопроект в первом чтении и поручить ответ­ственному комитету продолжить работу над ним с учетом выска­занных предложений и замечаний; отклонить законопроект; при­нять закон в целом. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок.

При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно, и Государствен­ная Дума принимает решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Государственной Думы за­прещает вносить отклоненные законопроекты повторно до приня­тия окончательного решения по законопроекту, принятому в пер­вом чтении.

Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответ­ственный комитет Государственной Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами права за­конодательной инициативы в виде изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключе­нии из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обоб­щает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным конститу­ционным законам. В случае признания поправок противоречащи­ми Конституции Российской Федерации, федеральным консти­туционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассмат­риваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Государственную Думу рекомендации об их отклонении. Субъекту законодательной инициативы либо его представителям следует в обязательном порядке участвовать в данном заседании комитета, поскольку принятые поправки могут существенно изменить цель и содержание законопроекта.

Доработанный законопроект представляется в Совет Государствен­ной Думы для включения в календарь рассмотрения Государствен­ной Думой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.

Если Совет Государственной Думы принимает предложение ко­митета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопро­сов во втором чтении, он принимает решение о направлении депу­татам Государственной Думы всех необходимых материалов и оп­ределяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с таблицами поправок направляется также Президенту Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству Российской Федерации.

Если в ходе первого чтения законодатель соглашается с общей концепцией законопроекта, то в ходе второго чтения законопро­ект обретает практически законченный вид. Первоначально эта процедура была чрез­вычайно усложнена: каждая поправка обсуждалась и голосовалась по отдельности, затем — статья в целом, после того, как все статьи были проголосованы, голосовались главы, разделы, части норма­тивного акта и т.д. Голосование многостраничных таблиц попра­вок затягивалось на долгие часы и дни, в течение которых забы­вался смысл этой работы. В Государственной Думе первого созыва процедура второго чтения была существенно упрощена: голосовались в целом таблицы принятых и отклоненных поправок, «персонального» го­лосования удостаивались лишь те поправки, на которых настаива­ли депутаты. В Государственной Думе второго созыва к таблицам принятых и отклоненных поправок добавилась таблица поправок, по которым не принято решения — в результате процедура второ­го чтения приобрела современный вид.

Второе чтение начинается с выступления представителя ответ­ственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по­правках и результатах их рассмотрений. Затем выступают полно­мочный представитель Президента Российской Федерации, пред­ставители инициаторов законопроекта, Правительства Российской Федерации. Председательствующий выясняет, имеются ли возра­жения фракций и депутатских групп или депутатов против попра­вок, одобренных ответственным комитетом. Если такие возраже­ния имеются, председательствующий предоставляет слово для крат­кого их обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении каждой оспариваемой поправки.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосова­ние о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответству­ющих поправок. Таким образом, последовательно снимаются воз­ражения депутатов, как по принятым, так и по отклоненным по­правкам. Далее «персонально» голосуется каждая из поправок, вклю­ченная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

В случае если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет. После по­вторного рассмотрения во втором чтении доработанного законо­проекта председательствующий ставит на голосование предложе­ние о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с даль­нейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту зако­нодательной инициативы, внесшему законопроект.

Решением Государственной Думы, принятым большинством го­лосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект также может быть возвращен к процедуре первого чтения. Это бывает в случаях, когда в ходе второго чтения обнаруживаются де­фекты концептуального характера, требующие существенной дора­ботки законопроекта.

В ходе дебатов, сопутствующих второму чтению, возмож­но принятие поправок, противоречащих друг другу, нарушающих логику нормативного акта. Поэтому принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе приня­тия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и ре­дакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государ­ственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопро­сов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов име­ют еще одно, четвертое, чтение).

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Однако воз­можны ситуации, когда существенные возражения по законопро­екту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих боль­шинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к проце­дуре второго чтения.

Принятый в третьем чтении федеральный закон оформляется на официальном бланке (так называемый «красный бланк») и в течение пяти дней направляется в Совет Федерации вместе с по­становлением о его принятии, стенограммой заседания и материа­лами, представленными субъектом законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу.

Обычно закон считается принятым при подаче за него большинства от общего числа депутатов. Действующим федеральным законодательством устанавливается два вида такого большинства - простое и квалифицированное. Простым большинством, когда за решение подается больше половины голосов от общей численности каждой из палат Федерального Собрания, принимаются акты текущего законодательства. Квалифицированное большинство требуется для принятия федеральных конституционных законов. Закон такого рода считается принятым, если за него проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Федерации, как правило, самостоятельно решает вопрос о том, рассматривать или не рассматривать принятый Государственной Думой закон. Ст. 106 Конституции делает исключение из этого правила, давая перечень законов, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Все они относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации:

- законы по вопросу федерального бюджета;

- законы по вопросам налогов и сборов;

- законы по вопросам ратификации международных договоров;

- законы по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

- законы по вопросам войны и мира.

Принятый палатами федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона либо об отклонении. Подписывая закон, Президент констатирует, что он принят надлежащим образом и подлежит опубликованию.

Вместе с тем Президенту предоставлена возможность выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае производится: а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и его принятие в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции; б) рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращенных законов. В большинстве случаев ему предшествует оглашение заключения Президента на заседании законодательного органа с его последующим обсуждением в соответствующих комитетах. Наметилась тенденция по доработке возвращенного закона специальной согласительной комиссией, образуемой на паритетной основе Президентом и законодательным органом.

Ход рассмотрения возражений Президента на заседании законодательного органа во многом зависит от того, высказано ли им несогласие с законом вообще либо его отдельными положениями. В первом случае обсуждение и голосование проводится в отношении всего закона в целом. Если же замечания Президента касаются отдельных положений или статей закона, то по каждому возражению обсуждение и голосование проводится отдельно. Обсуждение обычно начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании. Затем заслушиваются заключения ответственного комитета, а также согласительной комиссии, если таковая была создана.

По общему правилу вето Президента преодолевается, когда закон в той же редакции принимается повторно большинством не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В случае изменения текста закона, вследствие принятия поправок Президента, он считается принятым в новой редакции, в связи с чем, оформляется соответствующее решение. Парламент может согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия федерального закона.

Действия по подписанию закона Президентом образуют целый ряд тесно связанных между собой процессуальных правил и отношений, обладающих специфическими особенностями и носящих обособленный характер. Это не дает, однако, основания выделять их в самостоятельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. Действительно, в этом случае закон не приобретает силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции Российской Федерации Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон. Закон, принятый парламентом после повторного рассмотрения, подписывается Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может. Завершая процесс законотворчества, процедура подписания закона Президентом включается составной частью в содержание стадии по принятию закона.

По статистике, из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России.

Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы.

В Конституции Российской Федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены законы:

- об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. 56, 87, 88);

- о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65, 66, 137);

- о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);

- о референдуме (ст. 84);

- об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);

- о деятельности Правительства (ст. 114);

- о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судах (ст. 118, 128);

- о Конституционном Собрании (ст. 135).

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Права вето Президента отсутствует. В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее, чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.

Таковы стадии подготовки и принятия федерального закона, знание которых позволяет правильно и в полном объеме приме­нять все средства законодательной техники.

Излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности, весьма экзотических законов. Вот несколько таких примеров из законодательства американских штатов, которые у нас могли бы быть опубликованы под рубрикой "Нарочно не придумаешь":

В Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе.

В Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту.

В Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц.

В Техасе преступник за 24 часа до совершения преступления обязан сообщать будущей жертве, к чему он готовится.

В Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке.

В Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком.

В Теннесси нельзя ловить рыбу с помощью лассо.

Во Флориде весной запрещено ловить сачками лягушек.

В Пенсильвании запрещается мести мусор под ковер.

В Коннектикуте наказанию подвергаются те, кто ходит по мостовой на руках.

В Иллинойсе привлекают к суду того, кто предлагает горящую сигару собаке, кошке или иному домашнему животному

Дата добавления: 2014-01-06