Лекция 5. Деление информации по категориям доступа

1. Информация с ограниченным доступом. Информация, доступ к которой не может быть ограничен.

2. Государственная тайна. Сведения, составляющие государственную тайну. Сведения, не подлежащие засекречиванию.

3. Степени секретности, грифы секретности.

4. Защита государственной тайны.

1. Информация с ограниченным доступом. Информация, доступ к которой не может быть ограничен

Необходимость соблюдения прав человека и гражданина ни у кого не вызывает сомнения. Дискуссия на эту тему в большинстве случаев сводится к спору о приоритете интересов личности над интересами государства, и наоборот. Но государство, помимо всего прочего, защищает как интересы отдельных граждан, так и интересы общества в целом. Поэтому зачастую трудно расставить приоритеты.

В этой связи показательно предвзятое освещение в средствах массовой информации Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре от 18 февраля 2000 г. Согласно этому пункту прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять последние кому бы то ни было для ознакомления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

В резолютивной части Постановления Конституционный Суд, с одной стороны, признает этот пункт не соответствующим Конституции РФ, поскольку органы прокуратуры не вправе во всех без исключения случаях отказывать в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (иначе это было бы равносильно отрицанию конституционной нормы, зафиксированной в ч. 2 ст. 24). С другой стороны, Конституционный Суд указывает, что п. 2 ст. 5 не противоречит Конституции РФ, поскольку является гарантией независимости деятельности прокуратуры.

Это постановление неоднократно находило отражение в ряде передач, где в рубрике "Советы адвоката" с безапелляционностью утверждалось, что Конституционный Суд признал п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре не соответствующим Конституции и что прокурор, ведущий прокурорскую проверку в отношении гражданина, должен знакомить последнего с материалами проверки, не дожидаясь ее окончания. Таким образом, из двоякого толкования было выбрано то, что выгодно гражданам, в отношении которых ведется проверка.

Между тем, вынося Постановление, Конституционный Суд исходил из потребности защиты и частных, и публичных интересов.

Согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ права граждан могут быть ограничены исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения. Из этого требования следует, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения доступа к государственной информации, законодатель не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на существо этого права.

Публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод только в том случае, когда эти ограничения адекватны социально необходимому результату. Основанием для ограничения прав и свобод не может служить цель одной только рациональной организации деятельности органов власти.

Информация, доступ к которой не ограничен законом, в силу прямого действия ч. 2 ст. 24 Конституции РФ должна быть доступна гражданину.

Отсутствие закрепленных законом оснований, по которым государственные органы были бы вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы сведениями, исключает возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Это ведет к нарушению не только конституционного права на доступ к информации, но и конституционного права на судебную защиту.

Поэтому можно констатировать, что выяснение приоритета прав отдельного человека перед государством ведет в тупик: праву одного человека государство всегда может противопоставить право другого человека. Нормы Конституции устанавливают баланс интересов между правом гражданина свободно искать и получать информацию и заинтересованностью других субъектов права в неразглашении информации, поскольку последнее может нанести им ущерб, затронет их права и законные интересы. Возникающие проблемы могут быть решены только при условии выбора критерия, который выражал бы насущный общественный интерес.

Обеспечение правового режима свободы информации предполагает решение вопроса о "прозрачности" деятельности государственных и частных организаций - т.е. вопроса о доступе к информации, имеющейся в этих организациях.

Всеобщая информированность позволяет обходиться меньшим правоохранительным аппаратом, добиваясь при этом снижения числа правонарушений. При таком подходе каждый гражданин становится в некотором роде полицейским, способным самостоятельно, без помощи государства отыскивать в открытой для доступа информации свидетельства недостойного поведения потенциальных контрагентов. Акционерное ли это общество или президентская администрация, партия или религиозная секта - деятельность любой организации в информационном обществе должна быть для граждан "прозрачной" в пределах, ограниченных законом. Мировая тенденция имеет направленность к максимальному раскрытию публичной информации при максимальной закрытости частной. Проведение четкой границы между этими двумя типами информации не представляется возможным, поскольку организацию составляет коллектив конкретных людей. Например, частной или публичной информацией является биография лидера секты?

Выделяют две концепции построения национальной системы сбора и распространения раскрываемой информации. Первая основана на принципе детального раскрытия, когда структура информации, которую обязана сообщить о себе организация, нормативно утверждается изначально (американская система, основой которой является Акт о свободе информации 1966 г.); вторая - на принципе "полного и справедливого" раскрытия информации. При этом подразумевается, что организация сама определяет, какая информация может заинтересовать общество, и добровольно и своевременно ее предоставляет (такой подход заложен в проекте федерального закона "О праве на информацию", принятом Государственной Думой в первом чтении).

Конституция России (ч. 2 ст. 24) с достаточной определенностью закрепила только право доступа гражданина к государственной информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В ч. 3 ст. 15 установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, в действующей Конституции речь идет только о доступе к информации государственных организаций. Однако перед обязанностью раскрывать информацию государственные и частные организации должны быть равны: решения руководящих лиц всех этих организаций затрагивают интересы многих граждан. По мере общественного развития информация частных коммерческих и некоммерческих организаций должна раскрываться в силу переноса акцента с внешнего государственного регулирования потенциальной возможности обмана одних граждан другими - на саморегулирование. Любой гражданин должен иметь возможность узнать, куда пошли деньги, собранные религиозной организацией "на храм", какие мероприятия финансируются из кассы политической партии и как используются инвестиции в акционерное общество.

Упоминаемое в ст. 15 Конституции понятие "публикации" уже понятия "раскрытие информации", которое означает обеспечение возможности нахождения конкретной информации, а также публичного и свободного доступа к ней в регламентированное время и с регламентированной стоимостью.

Нормативное определение понятия "раскрытие информации" дано в ст. 30 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Согласно ему, под раскрытием информации понимается обеспечение ее доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации по процедуре, гарантирующей ее нахождение и получение.

2. Государственная тайна. Сведения, составляющие государственную тайну. Сведения, не подлежащие засекречиванию.

В системе правоотношений, возникающих при обороте информации, особое место занимает институт государственной тайны. Важность и значимость этого института в эпоху информационных технологий, когда информация становится самым основным и ценным ресурсом в обществе, многократно возрастает. Государственная тайна существует во всех странах мира и является неотъемлемой составляющей суверенитета и системы управления.

В период функционирования административно-командной системы в СССР существовали два вида публичной тайны: партийная и государственная. При этом были засекречены не только сами сведения определенной категории, но и нормативные документы, регулирующие правовые основы режима секретности. В начальный период политического реформирования на постсоветском пространстве бытовала точка зрения о том, что институт государственной тайны утратил актуальность и несовместим с такими понятиями, как гласность и демократия.

Однако реалии международных отношений, жесточайшая конкуренция в борьбе за сферы экономического и политического влияния потребовали четкого и детального регулирования правоотношений в сфере государственной тайны. Задача государства - сформировать оптимальный режим такого регулирования для сохранения баланса публичных и частных интересов, для обеспечения жесткого и надежного режима защиты определенной информации в сочетании с неприкосновенностью законных прав и интересов граждан. Этот принцип является основополагающим для конституционной нормы о государственной тайне, которая содержится в п. 4 ст. 29 Конституции РФ. Он же сформулирован в Доктрине информационной безопасности: под информационной безопасностью Российской Федерации подразумевается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.

На законодательном уровне правоотношения в сфере государственной тайны регулируются нормами Законов: от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. от 10.01.2003; далее - Закон об информации), от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" (в ред. от 25.07.2002), от 04.07.1996 N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (в ред. от 30.06.2003; далее - Закон об участии в международном информационном обмене) и ряда других. Детальное регламентирование данных правоотношений содержится в Законе РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 30.06.2003; далее - Закон о государственной тайне).

Институт государственной тайны включает в себя две составляющих. Одна из них - критерии отнесения информации к категории государственной тайны, являющейся информацией ограниченного доступа, определение степени секретности сведений. Основной критерий отнесения информации к государственной тайне - сведения, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона о государственной тайне).

Такие сведения можно классифицировать по нескольким группам.

1. Сведения в военной области, касающиеся стратегических и оперативных планов, планов строительства и функционирования вооруженных сил, сведения о технологиях и производствах в военной сфере, о местонахождении и дислокации военных объектов. Также это сведения из области экономики, науки и техники, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности государства.

2. Сведения в области разведки, контрразведки и оперативно-розыскной деятельности в стране и за ее пределами.

3. Сведения о финансово-кредитной, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности государства, преждевременное распространение которых может нанести ущерб его безопасности.

В соответствии с Законом о государственной тайне Указом Президента РФ от 30.11.1995 N 1203 (в ред. от 29.05.2002) определен перечень из 87 групп сведений, отнесенных к государственной тайне.

Закон о государственной тайне обеспечивает защиту интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций посредством определения перечня информации, которая не может быть отнесена к государственной тайне. Это касается сведений об экологических катастрофах и стихийных бедствиях, о состоянии социальной сферы, об уровне преступности и фактах нарушения закона должностными лицами, а также некоторых других сведений. Данная норма Закона о государственной тайне корреспондирует со ст. 10 Закона об информации, определяющей круг сведений, которые не могут быть отнесены к категории информации ограниченного доступа, каковой является и государственная тайна.

В Законе о государственной тайне определяются полномочия органов государственной власти в деятельности, касающейся функционирования института государственной тайны.

Так, палаты Федерального Собрания РФ рассматривают статьи бюджета страны в части средств, необходимых для защиты государственной тайны. Помимо перечня относимых к государственной тайне сведений Президент РФ утверждает перечень должностных лиц органов государственной власти, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне. Органы государственной власти на федеральном и локальном уровнях, а также органы местного самоуправления в части делегированных им соответствующих полномочий обеспечивают выполнение мероприятий по защите государственной тайны, в том числе на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на подведомственной им территории. Президентом РФ утверждаются полномочия Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Основная функция этого органа - координация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по защите государственной тайны.

Следующая составляющая института государственной тайны - это правовой механизм ограничения доступа к ней. Правительством РФ детально регламентирован порядок допуска должностных и иных лиц к государственной тайне. При этом Законом о государственной тайне установлена возможность проведения специальных проверочных мероприятий в отношении этих лиц. Без проведения таких мероприятий к государственной тайне допускаются члены Совета Федерации РФ и депутаты Государственной думы, судьи, адвокаты по делам, связанным с государственной тайной.

Процедура засекречивания представляет собой установление для информации одной из трех степеней (грифов) секретности: "особой важности", "совершенно секретно" и "секретно", критерием которых является степень тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности страны в случае распространения этих сведений. Трем степеням секретности соответствуют три степени допуска должностных лиц к государственной тайне; при этом допуск к сведениям, имеющим гриф "особой важности", означает автоматический допуск к двум другим.

Следует отметить, что государственная тайна как информация существует исключительно в документированном виде, то есть фиксируется на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Такими реквизитами являются: степень секретности; данные о субъекте, осуществившем засекречивание; регистрационный номер; дата или условие рассекречивания информации.

Закон регламентирует порядок оборота государственной тайны. Ее передача осуществляется после проведения соответствующей экспертизы и оформляется специальным соглашением. Новый хранитель сведений, составляющих государственную тайну, обязан соблюдать режим ограниченного доступа и защиты. Передача сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам, также детально регламентирована Правительством РФ.

К государственной тайне может быть отнесена информация, являющаяся объектом собственности граждан и юридических лиц. В соответствии с п. 3 ст. 6 Закона об информации государство имеет право ее выкупа. Получивший соответствующую компенсацию бывший собственник информации обязуется не разглашать ее и после отчуждения. Статьей же 10 Закона о государственной тайне предусмотрен не выкуп, а засекречивание такой информации и компенсация ее собственнику материального ущерба, причиненного засекречиванием, то есть происходит не прекращение, а ограничение права собственности. Право собственности на информацию, содержащую сведения, составляющие государственную тайну, не может быть ограничено у иностранных организаций и иностранных граждан, если эта информация получена ими без нарушения российского законодательства.

Закон о государственной тайне определяет основания рассекречивания сведений, составляющих государственную тайну (ст. 13): когда дальнейшая их защита становится нецелесообразной или когда Российская Федерация берет на себя международное обязательство по открытому обмену сведениями, составляющими государственную тайну. Срок засекречивания не может превышать 30 лет, хотя в исключительных случаях он может быть продлен по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Не реже одного раза в 5 лет проводится оценка соответствующих сведений на предмет их соответствия критериям секретности. Решения должностных лиц по рассекречиванию государственной тайны согласовываются с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны. Законом о государственной тайне предусмотрено право граждан или юридических лиц ходатайствовать о рассекречивании государственной тайны. Соответствующее заявление должно быть рассмотрено по существу в течение трех месяцев, а результат его рассмотрения может быть оспорен в суде. Гражданам или юридическим лицам дано право оспаривать в судебном порядке и правомерность отнесения сведений к государственной тайне.

Технические средства защиты государственной тайны многообразны и подлежат обязательной сертификации. Надзор за соблюдением законодательства о защите государственной тайны возлагается законом на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Уголовным кодексом РФ предусмотрено несколько составов преступлений, объектом которых являются правоотношения, связанные с государственной тайной:

- выдача государственной тайны, квалифицируемая как государственная измена (ст. 275). Субъектом этого преступления может быть только гражданин Российской Федерации;

- шпионаж (ст. 276), субъектом которого может быть иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Объективной стороной данного состава являются передача, сбор, похищение или хранение информации, содержащей государственную тайну, в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну. Оба преступления являются умышленными.

Уголовная ответственность предусмотрена также за разглашение государственной тайны при отсутствии признаков государственной измены (ст. 283) и за утрату документов, содержащих государственную тайну (ст. 284). В отличие от первых двух составов эти преступления могут быть с субъективной стороны и неосторожными, а их субъектами - лица, имеющие допуск к государственной тайне.

КоАП РФ содержит новеллы об административной ответственности за деятельность в сфере защиты информации, составляющей государственную тайну. Это может быть нарушение условий, предусмотренных лицензиями на проведение работ, связанных с использованием и защитой государственной тайны, на создание средств соответствующей защиты, на осуществление мероприятий и (или) оказание услуг по защите государственной тайны (п. 3 ст. 13.12), либо использование несертифицированных средств соответствующей защиты (п. 4 ст. 13.12). Административная ответственность также предусмотрена за деятельность в области защиты государственной тайны либо за создание соответствующих средств защиты без лицензии (п. 2 ст. 13.13). Субъектами административной ответственности могут быть как физические (должностные), так и юридические лица.

В судебной практике неоднократно возникали вопросы по поводу применения статей 21 и 21.1 Закона о государственной тайне, определяющих порядок допуска к государственной тайне. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27.03.1996 N 8-П был разъяснен их конституционно-правовой смысл: неправомерны отказ обвиняемому (подозреваемому) в участии в деле выбранного им адвоката по мотиву отсутствия у последнего допуска к государственной тайне или предложение выбрать адвоката из числа лиц, имеющих такой допуск. Определения Конституционного Суда РФ от 10.11.2002 N 314-О и N 293-О содержат аналогичные указания в отношении адвоката или представителя со стороны истца или ответчика в гражданском или арбитражном процессе.

К сожалению, отдельные нормы, касающиеся государственной тайны и содержащиеся в законах, напрямую не регулирующих соответствующие правоотношения, сформулированы не всегда корректно. Так, в новой редакции Таможенного кодекса РФ, вступающего в силу с 2004 года, из контекста ст. 10 следует, что государственная тайна является в том числе "другой конфиденциальной информацией". Аналогичная формулировка содержится, например, в ст. 8 Закона об участии в международном информационном обмене. Между тем Закон об информации в ст. 10 разделяет документированную информацию с ограниченным доступом по условиям ее правового режима на информацию, содержащую государственную тайну, и конфиденциальную информацию. Перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента РФ от 06.03.1997 N 188, не включает государственную тайну. Правоотношения по поводу государственной тайны, как указано выше, регулируются отдельным обширным институтом соответствующих правовых норм: помимо базовых Законов термин "государственная тайна" упоминается более чем в 100 федеральных законах и более чем в 400 подзаконных актах. Конфиденциальная же информация имеет иной правовой режим.

Таким образом, институт государственной тайны на сегодня является основной составляющей системы информационной безопасности, которая, в свою очередь, занимает ведущее место в системе национальной безопасности государства.

Защита государственной тайны - не только правовая, техническая, но и культурологическая проблема. Решение ее зависит от уровня информационной культуры в обществе. Неотъемлемой частью этой культуры является восприятие легитимности и обоснованности установления правовых регламентов в отношении информации ограниченного доступа, в том числе и государственной тайны, а также осознание того, что эффективность функционирования института государственной тайны - одно из условий деятельности самого государства, обеспечения его суверенитета, реализации его претензий на достойное место в мировом сообществе.

Дата добавления: 2014-01-06