Бюрократические системы

Дискуссия в начале 1990-х годов о сущности и судьбах админист­ративно-командной системы, господствовавшей в бывшем СССР в течение ряда десятилетий и охватывавшей все уровни управления — от общегосударственного до отдельного предприятия, стимулировала всесторонние исследования и критический анализ бюрократической организации управления. Этого настоятельно требует необходимость эффективного управления хозяйствующими субъектами в постпри­ватизационный период, когда на основе ликвидации централизован­ной системы осуществляется реформирование организаций, их рест­руктуризация и переход к рыночным формам ведения хозяйства.

Децентрализация, распределение прав и ответственности, эффек­тивные и действенные организационные связи, координация и реа­лизация решений, адаптация структур к рынку практически повсе­местно остаются неупорядоченными и нерешенными проблемами. Более того, невнимание к ним, отсутствие прогрессивных и адек­ватных рынку форм организации ведут к резкому снижению эффек­тивности деятельности, углублению экономического кризиса.

В течение многих десятилетий в крупных компаниях и больших организациях различного типа широко распространились бюрокра­тические системы управления. Вначале их применение было органи­зационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная орга­низация труда, управление и процесс принятия решений стали про­фессией. Оно создавало порядок, основывалось на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех зве­ньев организации координировать свою работу. Бюрократическая си­стема использовала весь интеллектуальный потенциал организации.

Макс Вебер, положивший начало систематическому изучению бюрократии, установил, что она является одновременно и наиболее эффективной системой, и угрозой для основных элементов свободы. Обратив внимание на упорядоченность и потенциальную эффектив­ность бюрократических систем, Вебер отмечал, что бюрократическая форма организации с точки зрения точности, постоянства, строгости и надежности ее работы превосходит все другие формы администра­тивной организации.

В течение XX века большие бюрократические организации созда­ли системы, способные эффективно управлять потоками инвестиций, разделением труда и крупномасштабным индустриальным производ­ством. С использованием их организационного потенциала связано развитие промышленности, связи и коммуникаций, взаимодействий всех видов, ориентации на потребителя. Были созданы организации, достаточные для того, чтобы обеспечивать лидерство в самых разных областях.

Тем не менее со временем роль и действенность бюрократичес­кой организации снижались. В условиях современных революцион­ных изменений в технике и технологии производства, расширения объема, разнообразия и неустойчивости потребительского рынка, рос­та неопределенности при увеличении масштабов инвестиций возмож­ности использования бюрократических систем существенно сокраща­ются, возникают все новые трудности в обеспечении эффективного

управления.

Не случайно во многих случаях с бюрократией связывались нега­тивные последствия деятельности больших организаций (чрезмерная «канцелярщина», бесполезная деятельность, процедурные задержки, волокита, неэффективные организационные связи, разбухание шта­тов и т. п.). Особенно много нареканий вызывала доводившаяся до абсурда централизация в принятии решений по мелким вопросам, по­давление инициативы и свободы творчества работников, многосту­пенчатая и бездумная соподчиненность, неоправданное командова­ние некомпетентных руководителей, присвоение ими абсолютного «права на правоту».

С сарказмом писал о такой бюрократии известный английский ученый в области управления Сирил Н. Паркинсон - автор знамени­тых «законов Паркинсона». «Поскольку всякая работа, и в особенно­сти бумажная, - отмечал он, - растяжима во времени, становится оче­видно, что от ее объема никак (или почти никак) не зависит количе­ство людей, привлекаемых к ее выполнению». Или такой постулат о двух основных силах бюрократии: 1) чиновник заинтересован в умно­жении подчиненных, но не соперников; 2) чиновники обеспечивают работой друг друга. А вот рекомендуемая формула для определения штатов любого административного учреждения:

X = (2К^т + l) / п,

где X— число новых сотрудников, набираемых каждый год; К— число чиновников, которые ради повышения по службе набирают себе под­чиненных; l - интервал между поступлением на службу и уходом на пенсию; т - количество человеко-часов, потраченных на улажива­ние дел в учреждении; п — количество дееспособных подразделений. «Повсюду можно встретить учреждения (административные, ком­мерческие и научные), - писал Паркинсон, - где высшее руководст­во изнемогает от безделья, начальники помельче проявляют активность лишь во взаимных интригах, а рядовые сотрудники тоскуют или сплетничают. Притязания — самые скромные. Достижения — вообще никаких». Эту болезнь он назвал административным параличом, или «некозавизмом». И утверждал при этом, что такой своего рода синд­ром осложненной неполноценности встречается гораздо чаще, чем может показаться, и распознать его намного легче, чем вылечить. (Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона..- М.: Гранд, 1998. С. 7-8,47, 89).

Среди ученых существует согласие по поводу шести характерис­тик бюрократии, описанных первоначально Вебером: 1) иерархичес­кая командная цепочка; 2) специализация должностных обязаннос­тей; 3) единая политика в области прав и обязанностей; 4) стандарти­зированные операции на каждом участке работы; 5) карьера, осно­ванная на профессиональной компетенции; 6) безличностные взаи­моотношения. К данным характеристикам можно добавить то, что ко­ординация деятельности осуществляется на высших уровнях органи­зации. Рассмотрим подробнее каждую из указанных характеристик.

Иерархическая командная цепочка. Бюрократическая организация имеет структуру пирамиды с высшим руководителем в верхней точке, который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние, в свою очередь, делегируют ответственность на более низ­кие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каж­дого работника. В ряде крупных компаний в прошлом насчитывалось десять и более уровней управления между управляющим высшего ран­га и рабочим.

Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведе­ния порядка в больших подразделениях на предприятиях. Цепочка команд разрешала потенциальные конфликты, четко распределяя обя­занности, полномочия и ответственность за возможное решение. Каж­дому руководителю и его заместителям в цепочке команд были пре­доставлены все полномочия для решения задач или осуществления отдельной функции, а также ответственность за ее исполнение. Это зна­чительно упрощало задачу руководителя и давало уверенность в вы­полнении команды.

Недостатки добюрократической автократии. Автократические ор­ганизации без четкой цепочки команд исчерпали возможности раз­вития при численности персонала около 100 человек. Многие пред­приниматели взяли на себя роль единоличного руководителя, кото­рый осуществляет контроль над растущей организацией как ремес­ленник с многочисленными помощниками. Вместо того, чтобы со­здать эффективную командную цепочку, он пытается быть сразу везде, принимая решения по всей организации, не решаясь передать это группе помощников.

Такие предприниматели могут объяснить подъемы и спады своей деятельности изменениями на рынке, но на самом деле они страдают от недостатков добюрократической формы автократии. Предприни­матель может быть руководителем с неограниченными правами до того момента, когда он будет в состоянии управлять тем объемом деятель­ности, который может контролироваться одним вездесущим руково­дителем. Некоторые предприниматели, ограничившие себя ролью ремесленника, назначают своих заместителей, но, постоянно отменяя их приказы, лишаются доверия к командной цепочке, которую они образовали. На деле заместители лишаются предоставленных им пол­номочий.

Делегирование и предоставление полномочий. Предприниматели, у которых дело пошло успешно, обычно внедряют структуру, работаю­щую по принципу командной цепочки. Полномочия делегируются подчиненным и тем самым усиливается интеллектуальный потенци­ал организации. Деятельность может расширяться, когда среднему зве­ну руководителей даны ограниченные, но достаточные полномочия принимать необходимые решения и регулировать производственный процесс. Постбюрократические предприниматели успешно развива­ют деятельность, работая с децентрализованной командой и горизон­тальной схемой управления, сменившей командную цепочку. Тем не менее новшества бюрократии, включая передачу некоторых прав рас­поряжения собственностью нижним звеньям иерархии управления, были источником роста производства и соответственно организаций в ранний период создания бюрократических систем.

Специализация должностных обязанностей. Бюрократия стала эф­фективной благодаря специализации труда. На самом деле организа­ционная структура бюрократии создана на основе деления всех задач f на серии четко определенных должностных обязанностей или функ­ций. Каждой функции придается ответственность за выполнение оп­ределенной задачи и предоставляется необходимый инструментарий управления. Руководитель издает и распределяет задания таким обра­зом, что все их составляющие являются частями общей задачи орга­низации: специализированный инженерный персонал изучает при­чины падения эффективности на всех этапах производственного про­цесса, конструирует оборудование и моделирует процессы, которые обеспечивали бы рост производительности труда; определяются обя­занности тех, кто занят реализацией продукции, финансистов, спе­циалистов по труду и др. Специализация ведет к более эффективным путям выполнения каждой части общей задачи организации.

До внедрения специализации в бюрократические организации каждый ремесленник учился всему, что касалось его деятельности, и выполнял весь объем работы от начала до конца. Ремесленное произ­водство часто может быть плодотворным и иметь художественные до­стоинства, но в период промышленной революции оно стало тормо­зом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организации переходили от ремесленничества к разделению тру­да, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество станови­лось частью действующих нормативов и процессов организации.

Единые нормы и правила. Бюрократия управляется с помощью еди­ных фиксированных норм и правил, которые устанавливаются руко­водством организации независимо от того, является ли она коммер­ческой или некоммерческой. Эти нормы предусматривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные норма­тивы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответ­ственности. В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им распо­ряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основ­ная обязанность работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно или необходимо, а в том, чтобы точно следовать указани­ям непосредственного руководителя. Установленные нормативы бю­рократии гарантируют оплату труда работников до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии за выслугу лет. Фик­сированные права и обязанности устанавливают определенные рам­ки процессов управления и в известной мере ограничивают возмож­ное своеволие руководителя.

Стандартизированность процедур, определяющих каждый вид ра­боты. Единые нормы и процессы являются основой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они предварительно изу­чаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий порядок и подотчетность в организации.

Профессиональная карьера. Бюрократическая организация созда­ет условия для профессионального роста работников, продвижения их на более высокие уровни командной цепочки. Повышение в долж­ности дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем совершенство­вания навыков в какой-то области деятельности и способности вы­полнять предусмотренный объем работ. Профессиональная карьера основывается на своеобразном контракте между работником и орга­низацией: работник посвящает свою деятельность организации в об­мен на гарантированную работу, нередко пожизненную, стабильную

Или повышенную оплату труда, пенсию и возможность повышения ПО служебной лестнице.

До бюрократии фаворитизм и семейственность разрушали эффек­тивность организации. Бюрократия придерживается политики повы­шения сотрудников по службе на основе их квалификационного рос­те. Это позволяет организации нанимать, обучать и удерживать на ра­боте высококвалифицированных специалистов. Стремление работни­ка к повышению в должности и гарантированность профессиональ­ной карьеры были важным элементом успеха бюрократической сис­темы при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. Однако возможности большей части работников не могут быть реализованы в бюрократической системе, поскольку основной Показатель успеха - это продвижение по иерархической лестнице; по Мере движения вверх пирамида власти сужается, и только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности.

Безличностные отношения. В бюрократической системе существу­ют взаимоотношения не человека с человеком, а роли с ролью. Орга­низационная структура и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работник, исполняющий какие-то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций.

Координация осуществляется сверху вниз. В бюрократической системе работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенны­ми исполнителями таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделени-1МИ, которым нет необходимости контактировать друге другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим ру-1водителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый св­одник должен подчиняться только одному руководителю. Если это правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирова­ние работы сверху успешно работало в ранний период промышлен­ной революции, когда возникла необходимость включить в производ­ство огромное количество работников, не имеющих технической Квалификации. В настоящее время строго бюрократические системы оказались малоэффективными или вовсе недееспособными.

В табл. 2.5 в систематизированном виде показаны коренные изме­нения в организационных системах, характеризующие как причины неэффективности бюрократических организаций в современных усло­виях, так и основные черты организаций, приходящих им на смену.

Таблица 2.5

Коренные изменения в организационных системах

Сущность бюрократической организации	Причины эффективности бюрократии в прошлом	Почему бюрократия оказалась несостоятельной	Что приходит на смену бюрократии
Иерархическая цепочка команд	Бюрократия привнесла порядок в организацию Руководители ввели по­рядок своего доминиро­вания над подчиненными	Бюрократия не может управлять в сложных ситуациях Доминирование одной формы - не лучший способ совершенст­вования организации	Мировоззрения и ценности Рабочие группы (самоуправляющиеся) Горизонтальная координация Неформальные системы Наличие выбора Независимый внут­ренний потребитель
Специализация Организация на основе должностных обязанностей	Бюрократия добилась эффективности, введя систему разделения труда Сосредоточение интел­лектуального потенциала в центре организации	Бюрократия не поддер­живает интенсивных междолжностных связей и постоянной координации на одном уровне	Многопрофильность специалистов и интрапредпри-нимательство Организация в рыноч-но-посреднической системе
Единые правила для всех	Бюрократия создала ощу­щение справедливости Установила четкую власть руководителей	Сохраняется необходи­мость в правилах, но они должны быть другими	Гарантированные права Институты свободы и коллективности
Стандартные процедуры	Бюрократия обеспечила жесткую организацион­ную память Проявила способность использовать неквалифи­цированный труд Преодолела устаревшие методы работы	Бюрократия медленно реагирует на перемены Не согласуется с воз­никающими сложнос­тями Не поощряет взаимо­связи	Самоуправление Давление рынка и морали общества
Карьера работников, их продвижение по слу­жебной лестнице	Бюрократия культиви­ровала лояльность к организации Создала преемственность управленцев и профес­сионалов	Уменьшение числа ру­ководящих должностей и повышение спроса на них в среде образо­ванных рабочих Ограниченные возмож­ности повышения в должности	Карьера на основе про-' фессионального роста Расширение условий обеспечения большей результативности Повышение оплаты труда с ростом квалификации
Межличностные взаимоотношения	Бюрократия уменьшила преобладание семейст­венности Помогла лидерам ввести жесткую дисциплину и при­нятие жестких решений	Информационноемкая работа требует расши­рения взаимоотношений работников	Широкие взаимоотно­шения работников Наличие выбора Большая ориентиро­ванность на результаты
Координация сверху	Бюрократия ввела регули­рование неквалифициро­ванной рабочей силы Организовала жесткое уп­равление в отраслях с од­нообразной работой и те­кучестью кадров	Образованные работники готовы к самоуправлению	Самоуправляемые команды Горизонтальные связи и сотрудничество \

Таблица 2.6

Направления изменений характера выполняемых работ

Неквалифицированная работа	—>	Интеллектуальная работа
Однообразные задания	—>	Инновации и проявление внимания
Индивидуальная работа	—>	Коллективная работа
Функциональная работа	—>	Проектная работа
Однопрофильность	—>	Многопрофильность
Власть руководителей	—>	Авторитет заказчика
Координирование сверху	—>	Координирование на каждом уровне

Современное производство и его инфраструктура не нуждаются в бюрократических организациях. Нарастает потребность в мобильных и интеллектуальных организациях, деятельность которых соответст­вует революционным изменениям в самом характере работ, происшед­шим за последние десятилетия (табл. 2.6). Рассмотрим более деталь­но каждое из указанных направлений.

От неквалифицированной к интеллектуальной работе. В современ­ных условиях все большее число работ (технических и нетехнических) Основывается на знаниях. На предприятиях уже нет необходимости в Многочисленной неквалифицированной рабочей силе для сборочных Линий; большая часть работ требует технических знаний и обученных работников. Более того, меньшее число рабочих занято непосредст­венно производством продукции. Основное количество сотрудников Организации выполняют такую работу, как маркетинг, проектирова­ние, техническое конструирование, технический и экономический анализ, бухгалтерский учет, управление. Это требует профессиональ­ного опыта и знаний. Аналогичная тенденция наблюдается и в сфере услуг, в коммерческих и других организациях. По оценкам, ¹/₃ всех ра­бочих мест уже занята высокопродуктивными коллективами, предста­вителей которых можно называть интеллектуальными работниками.

Сама природа умственного труда, который включает сбор инфор­мации, творческий поиск, эксперименты и т. д., означает, что руково­дители не могут давать постоянные указания работникам, занятым такого рода деятельностью. Неотъемлемой частью умственного труда является развитие работника, и при определенных условиях дистан­ционный контроль со стороны руководителя мешает работе.

От шаблонных задач к новаторству и проявлению внимания. Со вре­мен ремесленничества задачей управления является организация лю­дей на продуктивное выполнение однообразной и трудоемкой рабо­ты. При этом роль руководителя заключается как в том, чтобы ограничить использование интеллектуального потенциала работающих, так и в том, чтобы выявить таланты. В настоящее время однообраз­ная, серийная работа, порожденная бюрократией, постепенно исче­зает. Машины выполняют главным образом рутинную работу, осталь­ная деятельность требует инициативы и гибкости. В результате работа лидера сводится к тому, чтобы выявлять способности людей и направ­лять их на выполнение общей задачи.

Какая работа останется, когда машины станут умнее? Что могут делать люди значительно лучше машин? Люди проявляют себя значи­тельно лучше машин в изобретательстве, в видении новых возможно­стей и распознавании несовершенных систем. Способный работник сознает, что в действительности необходимо заказчику, и заставляет систему работать в этом направлении. В данную работу включается группа качества, которая ведет поиск реального источника проблем. Для введения инноваций необходим также интрапренер компании, который определяет направления использования ресурсов для полу­чения дохода и создания дополнительных рабочих мест.

Другая черта — это внимание работников друг к другу. Руководи­тели добиваются выполнения работы, если исполнители чувствуют, что проявляется внимание к ним и работе их группы. Нормы бюро­кратии не предполагают проявления заботы о работниках, а лишь их полное подчинение и преданность руководителю. Практически отсут­ствуют примеры нововведений, когда бы интрапренер не нарушал каких-то бюрократических норм. Бюрократия слишком автократична и ведома нормами, чтобы мотивировать интеллектуальную деятель­ность и руководить ею. Творчество и совместная работа требуют за­интересованного отношения, личной ответственности, гибкости в мышлении и действиях. На самом деле так называемые нормы бюро­кратии блокируют нововведения и проявление заботы о людях, противоречат смыслу современной деятельности.

Образование, инновации и внимание к людям. Многие исследовате­ли бюрократии подчеркивают, что в бюрократической организации не уделяется внимания подготовке работника к инновациям, работе в коллективе и проявлению внимания к другим. Многие годы корпора­ции использовали эффективные методы обучения творчеству и раци­онализаторскому мышлению, но это обучение было направлено на исправление ошибок в образовании. В современных условиях требу­ются приобретение опыта работы в коллективе, проявление инициа­тивы и ответственности при совместной деятельности, способности к участию в самоуправлении.

От индивидуальной работы к коллективной. Как показывает опыт, бюрократические системы, последовательно внедряя дисциплину командной цепочки, не обладают достаточным разнообразием средств и гибкостью для решения быстро меняющихся проблем. Между тем каждое действенное нововведение в управлении опирается на силу коллектива, на межфункциональные и межлинейные рабочие груп­пы. Организации становятся более информированными, когда они находят возможности использовать разнообразные знания каждого человека в команде для общих целей.

От выполнения отдельных функций к работе над проектом. С пере­ходом работников от статичной работы к решению ряда проблем проявляется необходимость использовать проектное управление. Каж­дый проект требует, как правило, создания междисциплинарных групп. Функции контроля переходят от бюрократической системы к проектным командам. Специализация может оставаться узким местом каждой сложной организации. Но так как все проблемы взаимо­связаны, все большее количество работ требует объединения знаний и опыта различных специалистов. Все меньше работ выполняется в рамках только одной специализации. В результате каждый работник должен быть как узким специалистом, так и обладать более широ­кими знаниями. Грубое вмешательство руководства в деятельность проектных команд неизбежно ведет к противоречиям, к излишним трудностям в решении поставленных задач. В интеллектуальной ор­ганизации вовлеченность работников в проектные команды позво­ляет оперативно выявлять все проблемные узлы. При этом активно используется механизм обратной связи с потребителями.

От одной профессии к широкой специализации. Присущие бюро­кратической системе узкая специализация и излишнее число работников делают эту систему дорогостоящей и негибкой. В типичной мно­гопрофильной программе ответственность переходит к рабочим группам, работники переходят на следующую ступень должностной ие­рархии с ростом их квалификации. В этих условиях вновь возникающие задачи решаются не за счет увеличения числа работников, а на Основе повышения их квалификации и взаимозаменяемости, усиле­ния гибкости рабочей силы путем проведения многофункционального обучения.

От власти руководителей к власти потребителей. Для того чтобы организация стала адаптивной, предпочтения потребителей должны оказывать существенное влияние на деятельность работников. Про­цесс передачи такой информации через руководителей очень медлен­ный. К тому же они не всегда могут знать внутренние потребности фирмы и потребности рынка. Если внутренний потребитель не может быстро получить необходимое, система не сможет оперативно и гиб­ко обслуживать внешних потребителей. Свобода выбора между альтернативными поставщиками дает пользователям внутренних услуг права, которыми пользуются и внешние потребители. При этом ак­центы смещаются от власти руководителей к власти потребителей.

От координации сверху к коммуникациям на каждом уровне. В бю­рократической системе в обязанности работников не входит коорди­нация работы друг с другом на своем уровне. Когда координация яв­ляется обязанностью руководителя, межфункциональные или гори­зонтальные связи на каждом уровне считаются либо бесполезной тра­той времени, либо узурпацией власти руководителя. В постбюрокра­тической организации большая часть межфункциональных связей и даже многие общие вопросы решаются на уровне рабочих групп. Ра­бочие команды, включающие работников всех функциональных под­разделений, имеют полномочия принимать решения по всем вопро­сам. Вместо того чтобы вести борьбу с бюрократией, команды работа­ют сообща как интрапренеры широкого профиля. Они занимаются изучением рынка, определением стоимости каждого изделия, его ха­рактеристиками, внешним видом и методами работы.

Реальность стала такой сложной и многогранной, что нет смысла делить организацию на цепочки, по которым будут передаваться ко­манды для решения каждой возникающей проблемы. В результате интеграция достигается не иерархическим путем, а на одном межфунк­циональном коммуникационном уровне. Таких коммуникаций мно­го, поскольку каждый важный процесс выходит за организационные рамки. В современной организации информация передается напря­мую без посредников. Отношения отчужденности, формальности и неравенства заменяются отношениями открытости, честности и от­носительного равенства. Эти новые реалии призваны полностью из­менить представления о методах и моделях функционирования орга­низации.

Дата добавления: 2014-01-06