Образование закона

Акон

В отличие от обычая под законом в обширном смысле слова подразумевают обыкновенно всякую норму права, созданную прямым предписанием государственной власти.

Такое официальное понимание закона, господствующее в юриспруденции, представляется, однако, слишком узким. Кроме государства есть множество других правовых авторитетов, могущих создавать и в действительности создающих законы. Так, напр., законодательствовать могут группы государств, находящихся в международном общении: любой договор двух государств, напр., договор, устанавливающий торговые пошлины, является актом законодательства международного. Любой канон церкви есть акт церковного законодательства. Точно так же, нормы, устанавливаемые обязательными постановлениями подчиненных государству законных учреждений, напр., университетов, городских дум, земств, суть законы в обширном смысле слова.

Вообще законодательствовать в обширном смысле значит создавать путем прямого изъявления воли те или другие юридические нормы; всякий высший авторитет, издающий нормы этим путем, является тем самым законодателем.Законом в обширном смысле, поэтому, должна быть признана всякая юридическая норма, установленная прямым велением того или другого внешнего авторитета.

Раз все источники позитивного права так или иначе сводятся к внешнему авторитету, всего правильнее брать за основанием классификации этих источников способы проявления этого авторитета. Авторитет может создавать правовые нормы или путем прямого или же путем косвенного изъявления воли. В первом случае мы будем иметь закон, во втором случае - прецедент или обычай.

Каков бы ни был внешний правовой авторитет, норма, изданная его прямым предписанием, будет законом в обширном смысле. Такое понятие закона шире тех ходячих определений, которые обыкновенно даются в учебниках; но мы уже видели, что и самое понятие права шире того, что официально признается за право.

Под наше понятие закона в обширном смысле подойдут не только нормы, издаваемые официально признаваемыми учреждениями, обществами и союзами, но также и правила, издаваемые частными обществами, все равно легальными или нелегальными, и даже частными лицами.

Если какое-нибудь частное общество, напр., клуб, устанавливает обязательные для своих членов правила, о членском взносе, о приеме новых членов и т. п., это будут несомненно правила правовые, так как ими устанавливаются права и обязанности. Равным образом правовым будет целый ряд правил, издаваемых нелегальными обществами и союзами, например, правила, определяющие права и обязанности общих собраний и исполнительных органов этих обществ. Точно так же правовое значение может иметь целый ряд правил, издаваемых частыми лицами, напр., правила, разрешающие охоту во владениях того или другого помещика при условии денежного взноса и т. п.

Несовершенство существующих классификаций правовых норм доказывается, между прочим, тем, что ряд подобных правил, несомненно устанавливающих права, совершенно не находит в них себе места: правила об охоте или о карточной игре в клубе, очевидно, не могут быть подведены ни под понятие обычая, ни вод понятие прецедента. Их можно подвести только под понятие закон в обширном смысле; но для этого надо отрешиться от шаблонного, официального понимания этого термина.

В учебниках энциклопедии права говорится об "автономических статутах" - правилах, издаваемых в пределах закона теми или другими подчиненными государству и узаконенными учреждениями или союзами; но правовые нормы, издаваемые союзами нелегальными или частными лицами, очевидно, сюда не подходят. Преимущество излагаемой нами классификации заключается именно в той широте, благодаря которой в ней находят себе место все без исключения позитивные нормы, устанавливающие права.

От закона в обширном смысле нужно отличать закон в тесном смысле, под которым следует разуметь норму, установленную высшим в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом.

Веления, издаваемые различными правовыми авторитетами, обладают неодинаковою обязательною силою. Правовые авторитеты в человеческом обществе образуют иерархическую лестницу с множеством ступеней. Авторитет всякого общественного союза возвышается над авторитетом лиц, входящих в его состав; среди самих общественных союзов следует различать подчиненные и самостоятельные, верховные. Понятно, что авторитет органов власти, олицетворяющих эти союзы, не может быть одинаковым. Авторитет государственной власти больше, нежели авторитет местного провинциального собрания - городской думы или земства. Авторитет вселенского собора или папы больше, нежели авторитет какого-нибудь местного собора той же католической церкви. Неодинаков и авторитет органов, действующих от имени каждого данного союза: например, авторитет городской думы больше, нежели авторитет городской управы. Авторитет парламента в конституционном или парламентарном государстве больше, нежели авторитет кабинета министров.

Законом в тесном смысле, как сказано, должна считаться правовая норма, установленная высшим авторитетом в этой лестнице, авторитетом верховным. В конституционном государстве это будет авторитет монарха в парламенте, в церкви это будет авторитет собора или папы, в международных отношениях - авторитет конгресса или конференции. Законом в тесном смысле вообще может считаться только такая правовая норма, которая может быть отменена только авторитетом власти, ее издававшей, а не каким-нибудь высшим над нею авторитетом.

От законов в тесном смысле нужно отличать нормы, издаваемые органами власти подзаконными.

Сюда относятся прежде всего правительственные распоряжения.

Это различие имеет огромное практическое значение. Законы в тесном смысле выражают тот общий порядок государства, которому должны подчиняться все граждане, стало быть, и представители исполнительной власти. Поэтому, правительственные распоряжения могут издаваться только в пределах, указанных законом, играя относительно последнего подчиненную роль, и получают обязательную силу только под условием непротиворечия их закону. В правительственных распоряжениях может заключаться разъяснение или дополнение к закону, но они ни в каком случае не могут отменять закона. Это различие между законами и правительственными распоряжениями имеет значение преимущественно в странах конституционных, где между властью законодательною и правительственною проведена твердая граница. В государствах самодержавных в высшей степени трудно провести резкую границу между законом и административным распоряжением, так как в этом случае и законодательная и исполнительная власть сосредоточивается в одних руках - монарха-самодержца. В таких странах и закон и распоряжение монарха имеют одинаковую обязательную силу.

Не то в государствах конституционных, где законодательная власть принадлежит парламенту, а исполнительная - кабинету министров, которые ответственны перед парламентом и подчиняются последнему в порядке надзора. В таких государствах между законами в тесном смысле и правительственными распоряжениями всегда могут быть проведены твердые, осязательные границы. Все нормы, установленные парламентом совместно с монархом, уже не могут быть изменены предписаниями монарха без парламента, никакими распоряжениями министров, никакой властью помимо парламента. Все власти подчиняются установленным законам и могут издавать распоряжения только в тех пределах, в каких им это предоставляется законодательною властью парламента. В этом точном разграничении законов и правительственных распоряжений заключается одна из самых прочных гарантий законности управления.

По степени важности и силы законы разделяются на основные, или конституционные, и простые, или обыкновенные. Основные законы суть те, которые определяют государственное устройство, т. е. устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация. Кроме того, к числу основных законов относятся и все те нормы, которым законодатель придает особенно важное значения и желает сообщить характер твердости и постоянства. Под законами обыкновенными разумеются все остальные законы, которые не относятся к разряду основных.

Понятно, что различие между основными и обыкновенными законами существует повсеместно, потому что во всех государствах существуют такие законы, которые определяют самые основы государственного устройства, образ правления, и которые пользуются по сравнению с прочими законами большей важностью и силой. Но не во всех государствах это различие имеет одинаковую практическую важность и юридическое значение. Только там важно это различие, где существуют особые условия для издания основных законов или отмены их. Различие это имеет важное значение только в тех конституционных государствах, где издание основных законов обставлено особыми формальностями по сравнению с изданием простых законов.

По французской конституции 48 года для изменения основных законов республики требовалось большинство 2/3 голосов в законодательном собрании, тогда как для обыкновенных законов - только простое большинство. Аналогичные условия существуют в Северо-Американских Соединенных Штатах, где предложение об изменении основных законов получает ход только в том случае, если оно заявлено 2/3 законодательных собраний отдельных штатов.

В тех странах, где не установлено особых условий для изменения основных законов,- самое различие между основными и обыкновенными законами особого практического значения не имеет. У нас, в России, как известно, порядок издания основных законов отличается от обыкновенного законодательного порядка тем, что инициатива в пересмотре конам обыкновенным, кроме монарха, правом инициативы пользуются Государственная Дума и Государственный Совет.

Кроме этого деления законов, существуют еще деления, основанные на других признаках. Так, по пространству действия законы разделяются на общие и местные.

Под общими законами разумеются такие, которые действуют на всем пространстве государственной территории, за исключением местностей, где действует местное право, местные законы, напротив, обнимают только известную часть территории государства и вне своей области не имеют силы. Впрочем, различие между общими и местными законами отличается условным характером. Одни и те же законы могут быть, с одной стороны, местными, с другой - общими. Баварское земское право является местным, по отношению к общему праву Германии, и общим - по отношению, напр., к городскому праву Мюнхена. Местные законы обладают преимущественно историческим характером и обусловлены размерами государственной территории и местными и бытовыми различиями составных ее частей.

По своему содержанию законы разделяются также на общие и специальные. Общие законы простираются на всех рые не соответствуют общим нормам и требуют поэтому особых норм: таковы отношения мореходства, торговли, рабочего, военного класса и проч.

Независимо от этих разделений законов следует различать еще следующие, более частные виды законов.

Привилегии. Этим именем называются такие законы, которые устанавливают какие-либо преимущества в пользу какого либо лица или разряда лиц. Предоставляя лицу известные положительные права (право на изобретение), или освобождая его от определенного общего предписания (от налогов и других повинностей), или укрепляя за лицом известные юридические качества (совершеннолетие),- привилегии, в некоторых случаях, оказываются необходимыми и составляют справедливое вознаграждение за общественные заслуги. Само собою разумеется, что раздача привилегий должна быть производима лишь с крайней осторожностью и только в случаях действительной необходимости, особенно в наше время, когда сознание равенства всех перед законом достигло высокой степени развития.

Законы исключительные или чрезвычайные назначаются для таких особых обстоятельств, при которых существующие законы оказываются или несоответственными государственным нуждам, или недостаточными. Такие законы вызываются уклонением известной части государства от спокойного подчинения законам, возникновением политических партий, угрожающих общественному и государственному порядку, особенными свойствами той или другой части населения, требующими усиленного надзора, и т. п. Несомненно, неуклонное соблюдение общих законов, насколько это возможно, всегда предпочтительнее, нежели установление чрезвычайных законов; на нем зиждется единство государственной жизни, равенство юридического положения граждан; благодаря нему предупреждаются недоразумения и неизбежные распри и неудовольствия. Однако, иногда нет возможности обойтись без них; единство государственной жизни, сохранение общественного порядка в иных случаях требуют энергичных и решительных мер от законодательной власти и правительства. Но желательно, разумеется, чтобы прибегали к исключительным законам и удерживали их только в пределах настоятельной необходимости; во избежание злоупотреблений, нередко сопровождающих эти законы, в случае сомнения при их применении, их следует толковать в ограничительном смысле.

Прежде, чем получить окончательную форму и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии: 1) законодательная инициатива или почин; 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона и 4) обнародование закона.

Эти четыре момента всегда имеют место во всех государствах, независимо от того, какое где существует государственное устройство и какая форма правления. Для возникновения закона всегда нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или другой законопроект. Необходимо, дал ее, прежде чем принять закон, подвергнуть его всестороннему обсуждению в законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден верховной властью. Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести его до сведения всех граждан. Весь вопрос заключается в том: какие лица и учреждения играют деятельную роль в каждом из этих четырех моментов; кому принадлежит право законодательной инициативы, право обсуждения закона; какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Вопрос этот не допускает общего решения; он разрешается различно в различных странах, смотря по тому, какая где существует форма государственного устройства. Рассмотрим каждый момент в отдельности.

I. Законодательная инициатива или почин. Что такое законодательная инициатива, вследствие чего она возникает и кому принадлежит? Появление новых законов обусловливается беспрерывным развитием потребностей общественной жизни. Положим, что появляется какое-нибудь новое преступление, какой-либо новый вид мошенничества,- это вызывает потребность в новых уголовных законах. Развитие земледельческого хозяйства, развитие фабрик и заводов - вызывает появление рабочего и фабричного законодательства. Рост городов и сел вызывает потребность в законодательном упорядочении городского и сельского управления, потребность в строительном уставе и т. п. Вообще сама жизнь дает бесчисленное множество поводов для появления новых законов, и эти поводы носят название occasio legis.

Но мало того, что существует потребность в новых юридических нормах,- для возникновения закона нужно, чтобы кто-либо указал на необходимость нового законодательного акта, нужен законодательный почин, или инициатива. Законодательным почином, впрочем, не называется всякое заявление об общих нуждах, на которые нужно обратить внимание: под инициативой разумеется или заявление самого законодателя, иди чье-либо официальное заявление, обращенное к законодателю, о необходимости издания нового закона или отмены старого. Когда мы встречаем в газетах заявление о необходимости расширить свободу печати, или, наоборот, требования обуздать произвол печати, то такие заявления не имеют значение законодательной инициативы. Если же составляется докладная записка и в установленном порядке передается законодательной власти, то, в таком случае, мы имеем дело с официальным обращением к законодателю, которое и носит название законодательной инициативы. Такая инициатива может исходить от частных лиц (частная инициатива) или от официальных лиц и учреждений (официальная или правительственная инициатива).

Понятно, что право частной инициативы в различных государствах неодинаково, в зависимости от государственного устройства каждой страны. В России при самодержавии она сводилась к праву подавать прошение на Высочайшее имя через комиссию прошений: в виде прошения можно было представить и законопроект. Фактически это право сводилось, разумеется, к нулю. Теперь, при "конституции", оно не больше.

Самым важным ограничением частной инициативы является у нас то, что частные лица лишены права подавать коллективные петиции как на Высочайшее имя, так и в Думу и в Государственный Совет.

Право подачи коллективных петиции предоставляется только дворянским собраниям, которые могут через губернского предводителя дворянства делать представление о своих пользах и нуждах начальнику губернии, министру внутренних дел; в случаях нужды дворянство может обращаться с такими ходатайствами и непосредственно на Высочайшее имя. В других конституционных государствах право коллективных петиции не обставлено такими ограничениями. Шире всего поставлено оно в Англии, где в парламенте принимаются всякого рода коллективные петиции с тем только условием, чтобы они представлялись через кого-либо из членов парламента. Как частная, так и официальная инициатива поставлены неодинаково в различных государствах.

В этом отношении существует важное различие между законодательствами конституционных государств.

Во Франции по конституции 1852 г., изданной Наполеоном III, официальная инициатива не принадлежала законодательному собранию - парламенту, а только самому императору, который вносил в парламент собственные законопроекты.

В современной Англии, напротив, каждый член парламента может составить законопроект и внести его на обсуждение парламента; такими же правами обладают и министры. Напротив, в Америке официальная инициатива принадлежит только членам конгресса, а министры этим правом не пользуются. В нашем отечестве право Официальной инициативы во всей ее полноте принадлежит только Государю. Государственной Думе и Государственному Совету принадлежит право инициативы только относительно законов обыкновенных (ст. 65 Осн. Зак.), законы же основные могут быть пересмотрены только по предписанию монарха (Осн. Зак., ст. 8).

II. Законодательное обсуждение. Вторым важным моментом в процессе образования закона является законодательное обсуждение.

Обсуждение законопроекта бывает двоякого рода: во-первых, частное (устное или путем печати), и, во-вторых, официальное, которое производится теми государственными учреждениями, которым закон предоставляет право обсуждать законопроекты перед утверждением их законодательною властью.

Право частного обсуждения предоставляется гражданам не в одинаковой степени в различных государствах, в зависимости от той или другой формы правления. Вообще, чем выше стоит страна в культурном отношении, тем шире в ней право граждан обсуждать проекты новых законов. В Англии, например, каждый гражданин свободен выражать свое мнение о законопроектах либо в печати, либо устно - на митингах и других общественных собраниях. Такое публичное обсуждение всех новых законопроектов приносит огромную пользу законодательству, так как дает возможность обратить внимание на все стороны предполагаемого закона, выяснить все потребности и нужды, которые должны быть приняты во внимание законодателем, и предотвратить все могущие встретиться препятствия к исполнению закона. Благодаря такому всестороннему обсуждению законопроектов, и самое законодательство становится более всесторонним и гибким. Наоборот, в тех странах, где нет свободы слова, где право частного обсуждения стеснено, законодательство поневоле является односторонним и нередко идет в разрез с действительными потребностями жизни.

Право официального обсуждения принадлежит тем лицам или учреждениям, которым оно предоставлено основными законами государства. Право это определяется различно, в зависимости от государственного устройства каждой страны. Везде, однако, можно найти две формы или стадии официального обсуждения: во-первых, обсуждение правительственное или предварительное и, во-вторых,- законодательное или окончательное. Законопроект обсуждается сначала тем правительственным учреждением, которое его составляет и изготовляет: это обсуждение предварительное. Затем проект нового закона вносится в то законодательное или законосовещательное собрание, которому принадлежит право окончательного обсуждения. В конституционных странах такими законодательными учреждениями являются собрания народных представителей, называемые парламентами. При этом конституционные законы устанавливают тот способ и порядок обсуждения, который обеспечивает осмотрительность решений собраний народных представителей. В большей части конституционных государств одной из важнейших гарантий всестороннего и внимательного обсуждения законов служит двухпалатная парламентская система. Парламент, устроенный по этой системе, состоит из двух палат - верхней и нижней. Всякий законопроект должен подвергнуться обсуждению и быть принятым обеими палатами, чтобы он мог быть представленным затем на утверждение главы государства. Какое важное значение имеет двухпалатная система, можно, например, видеть из одного факта недавнего прошлого: билль об ирландском самоуправлении, внесенный Гладстоном в английский парламент и принятый в трех чтениях палатой общин, был отвергнут верхней палатой и потому не мог получить силы закона. В тех странах, где нет двухпалатной системы, существуют какие-нибудь другие гарантии всестороннего обсуждения. Так, во Франции, где до конституции 1848 г. существовала только одна палата, согласно конституционному закону требовалось, чтобы законопроект, прежде чем быть представленным на обсуждение народных представителей, был подвергнут обсуждению в особом государственном совете. Той же цели внимательного и осмотрительного обсуждения законопроектов служит сложная парламентская процедура, принятая во всех парламентах. В Англии напр., требуется троекратное чтение билля, т. е. троекратное обсуждение каждого законопроекта. Существенную часть всякой вообще законодательной процедуры составляет назначение специальных комиссий, на обязанности которых лежит детальное рассмотрение и изучение законопроекта и представление об этом доклада в законодательное собрание. Такого рода комиссии имеют весьма важное значение потому, что от всех членов парламента нельзя требовать изучения всех деталей и исследования всех нужд и потребностей жизни, вызвавших необходимость появления нового закона. Комиссия, предварительно изучившая данный законопроект, может уже заранее предвидеть те возражения, которые могут быть выставлены против него; обсуждение может идти гораздо успешнее, если оно подготовлено трудами какой-либо специальной комиссии.

Другой гарантией правильного и успешного обсуждения законопроектов в парламентах являются нормы, устанавливающие порядок прений. Право слова принадлежит всем членам парламента без исключения, но оно подвергается некоторым ограничениям, в предупреждение возможности затягивать прения. В большинстве парламентов принято за общее правило, что никто по одному и тому же вопросу не может говорить более одного раза. В Северо-Американских Штатах никто из членов парламента не имеет права говорить более одного часа под ряд. В Англии до последнего времени не существовало никаких ограничений такого рода. Этим, однако, воспользовались в 80-х годах нашего столетия ирландские депутаты в делах обструкции. Цель этой обструкции состояла в том, чтобы затягивать до бесконечности парламентские прения по каждому вопросу и сводить таким образом всю законодательную работу парламента на нет, до тех пор, пока не будет поставлен на очередь и принят билль об ирландской автономии. Такое явление вызвало необходимость установить правила, ограничивающие свободу прений. Однако же, на практике такие правила приводят иногда к нежелательным результатам, так как благодаря им многие части законопроектов остаются не обсужденными. Так было, напр., со знаменитым биллем об ирландской автономии (Home rule bill), многие важные стороны которого были оставлены в свое время без обсуждения.

В России право обсуждение законов принадлежит Государственной Думе и Государственному Совету. Каждый законопроект обязательно должен быть обсужден обоими этими учреждениями, причем он может быть вносим безразлично как в то, так и в другое. Законопроекты, отклоненные хотя бы одним из этих учреждений, не могут получить силу закона и дальнейшего хода не получают. По 87 статье в промежутки между двумя сессиями Думы законы, в случаях, не терпящих отлагательства, могут быть издаваемы Высочайшими указами по обсуждению их в Совете Министров с тем, чтобы они вносились на утверждение Думы и Государственного Совета в ближайшую сессию. На практике это ведет к злоупотреблениям и дает возможность Совету Министров узурпировать функции законодательного учреждения.

III. Утверждение закона. Законопроект, прошедший законодательное обсуждение, вступает в третью стадию своего образования, т. е. восходит на утверждение главы государства. Утверждение превращает законопроект в закон. Право утверждения принадлежит в различных странах разным лицам и не в одинаковом объеме, в зависимости от того, какое где существует государственное устройство. В древней Греции, где народ управлял сам собой, право утверждения законопроектов непосредственно принадлежало самому народу. В современных республиках право утверждения принадлежит президентам, а в монархиях - государям. В конституционных монархиях и республиках глава государства и президент пользуются по отношению к принятым в парламентах законопроектам, так называемым правом veto. Veto бывает двух родов: 1) абсолютное или безусловное и 2) суспензивное или отлагательное. Абсолютное veto заключает в себе право главы государства безусловно отвергать законопроекты, принятые парламентом. Право это существует в большинстве конституционных монархий. Однако, правом этим пользуются обыкновенно с большой осмотрительностью, так как монарху приходится в этих случаях считаться с общественным мнением. Veto суспензивное или отлагательное существует, главным образом, в республиках и лишь в немногих монархиях. Отличие его от абсолютного veto состоит в том, что им не отвергается законопроект, а лишь отсрочивается на некоторое время превращение его в закон. Так, напр., в Норвегии монарх имеет право наложить свое veto на законопроект, принятый палатой. Но если парламент троекратно его принимает, то он, в конце концов, превращается в закон даже вопреки воле главы государства.

В России право утверждения закона принадлежит монарху, который может наложить на законопроект абсолютное veto.

IV. Обнародование закона. Законопроект становится обязательным для подданных с момента его обнародования. Существует общее правило, что никто не может отговариваться неведением закона. Это правило нашло себе выражение во всех современных законодательствах. Но, раз никто не может отговариваться неведением закона, то о каждом законе должны знать те, до кого он относится. Законодатель может требовать исполнения закона лишь тогда, когда приняты меры, чтобы закон знали все граждане, т. е. когда он обнародован. Между утверждением и началом действия нового закона проходит иногда довольно продолжительный срок. Происходит это потому, что необходим известный срок для обнародования закона. Нельзя предполагать закон известным всем гражданам на следующий день после его утверждения главою государства. Ввиду этого, каждое законодательство устанавливает определенный срок, через который закон утвержденный вступает в силу и начинает действовать. В Бельгии, напр., закон вступает в силу на 10 день после своего утверждения, в Австрии на - 45, во Франции для столицы - на другой день, а для всех прочих мест, в зависимости от расстояния от Парижа, причем срок увеличивается на один день с каждыми 95-верстами. В России публикует законы 1-й Департамент Сената. Он печатает новый закон в "Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства", которое затем рассылается в присутственные места. Закон вступает в силу со дня получения текста в "Собрании Узаконений" в данном присутственном месте. Важнейшие законы обнародываются иногда путем провозглашения их на площадях и в церквах.

Дата добавления: 2014-01-06