Эволюция региональной политики

Сущность и содержание региональной политики (экзогенный и эндогенный аспект региональной политики).

План лекции

Тема 8. Региональная политика

11. Сущность и содержание региональной политики (экзогенный и эндогенный аспект региональной политики).

12. Эволюция региональной политики.

13. Основные направления региональной политики

14. Цели и задачи региональной политики в Российской Федерации и зарубежных странах.

15. Структура стратегии развития региона.

16. Структура региональной политики в России.

Рекомендуемая литература

1. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»

2. Регионоведение: Учебное пособие /отв.ред.профессор Ю.Г.Волков. Ростов н/Д, 2004.

3. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. СПб., 1998.

4. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Южная Россия и ее регионы. М.- Ростов н/Д, 2006

5. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М., 2002.

6. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М., 2000.

7. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Основы региональной политики: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000

В современной науке между собой конкурируют несколько несколько подходов к пониманию региональной политики: реляционистский, струкутрно-функциональный и деятельностный. В рамках реляционистского подхода региональная политика представляется как многообразный мир социальных отношений и коммуникативных связей между людьми по поводу власти и управления крупным территориальным социумом. В рамках структурно-функционального подхода региональная политика трактуется как подсистема (сфера жизни) регионального сообщества, выполняющая функции воспроизводства и производства обязательных для данного сообщества норм жизнедеятельности и обеспечивающая реализацию общезначимых для него целей. В рамках деятельностного подхода региональная политика рассматривается как деятельность органов государственной власти по управлению регионом.

В нашем курсе региональная политика рассматривается в различных аспектах, поэтому реализуется разные подходы к ее пониманию. В связи с чем в центре внимания, с одной стороны, оказывается территори­альное устройство Российской Федерации, отражающее политическую жизнь в региональном разрезе, субъектами которой выступают орга­ны государственной власти. С другой стороны, в центре внимания находится территориальное устройство российского общества, отражающее прежде всего сферу региональной общественной жизни, субъектами отношений которой являются социальные, в том числе этнические общности. При этом важно подчеркнуть, что терри­ториальные социальные общности, с одной стороны, являются объектом воздействия со стороны органов государственной власти, а с другой — могут сами выступать субъектами региональной политики.

Региональная политика как деятельность органов государственной власти по управлению региональными сообществами имеет два аспекта – экзогенный и эндогенный. Экзогенный аспект (внешний по происхождению) представлен региональной политикой, которая осуществляется центральными органами государственной власти с учетом интересов развития ре­гионов. Этот аспект региональной политики представляет собой целевые действия госу­дарства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использо­вания совокупных региональных ресурсов и возможностей, созда­ние условий для повышения эффективности деятельности отдель­ных регионов. Эндогенный аспект (внутренний по происхождению) – это региональная политикой, проводимая местными органами государственной власти самостоятельно с учетом общегосударственных интересов. Это – целевые действия местных органов государственной власти, направленные на наиболее эффективное исполь­зование всех ресурсов региона для повышения благосостояния на­селения, обеспечение его безопасности, совершенствования структуры материального производст­ва, улучшения состояния окружающей среды, развитие экономической и социальной инфраструктуры.

Экзогенный и эндогенный аспекты региональной политики представляют собой не разрозненные части, а единое целое, определяющее стратегию государственного развития и призванное управлять экономической, социальной, политической и духовной жизнью региона, координировать его взаимоотношения с центром, способствовать эффективному развитию регио­нальных отношений.

Рассматривая региональную политику как деятельность органов государственной власти по управлению региональным сообществом, надо подчеркнуть, что основными составляющими этого управления является территориальная интеграция, ресурсная мобилизация и регуляция всех общественных отношений в регионе.

Под региональной политикой в Российской Федерации пони­мается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным разви­тием регионов страны, а также механизм их реализации. Так оп­ределяется понятие «региональная политика» в «Основных поло­жениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 3 июля 1996 г.

Таким образом, региональную политику следует рассматривать как особый вид государственной политики по регу­лированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональ­ном) аспекте. При этом следует различать государственную региональную политику, проводимую центральными (федеральными) органами государ­ственной власти в отношении регионов и собственно региональ­ную политику, проводимую субъектами Федераций в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией.

Региональная политика охватывает все сферы жизнедеятельности ре­гионального социума, но среди компонентов региональной политики выделяются в первую очередь: 1) социальные, направленные на социальную защиту и поддерж­ку населения, развитие и поддержание в соответствующем состоя­нии объектов социальной инфраструктуры; 2) экономические, связанные с повышением эффективности регионального производства с учетом природно-ресурсного его потенциала, финансовых и материальных ресурсов, развитием и поддержкой ма­лого и среднего бизнеса, экспорта, стимулированием инвестицион­ной активности и др.

В целом региональная политика в современной России направлена на развитие рыноч­ных отношений во всех заинтересованных регионах, создание для этого необходимых условий, развитие перспективных производст­в и предпринимательских способностей граждан. Региональная политика призвана также преодолевать различные дис­пропорции в социально-экономическом развития регионов.

Особую роль приобретает региональная политика в период кризисных си­туаций, которые возникают при резком ухудшении экономического состояния регионов. Причины возникновения кризисных ситуаций в масштабе региона могут быть разными: 1) значительное падение объемов производства; 2) ухудшение демографической ситуации, отрицательный есте­ственный прирост, приводящий к депопуляции населения и ухуд­шению генофонда; 3) увеличение безработицы свыше 15% от экономически актив­ного населения; 4) разрушение социально-экономической инфраструктуры; 5) неконтролируемый приток беженцев и иностранных рабо­чих, которые создают атмосферу социальной напряженности. Для преодоления кризисных ситуаций требуется дополнительное вмешательство федеральных органов государственной власти, вплоть до внедрение чрезвычай­ных методов управления регионом.

Основными направлениям региональной политики являются: 1) координирование взаимодействия уровней управления эко­номикой как на региональном уровне, так и на общегосударствен­ном; 2) определение эффективного направления специализации ре­гиона с учетом особенностей региона; 3) подъем экономики депрессивных районов; 4) освоение новых районов, с учетом их ресурсного потен­циала; 5) проведение единой социальной политики и др.

Выделяют прямые и косвен­ные методы осуществления региональной политики. Прямые методы предполагают непосредственное активное вмешательство органов государ­ственной власти в те или иные сферы жизнедеятельности регионального сообщества, например, путем целенаправленного финансирования отдельных отраслей или предприятий регионального хозяйства или создания центров роста и т.п. К числу прямых методов относят также разработку различных региональных программ, которые регулируют экономи­ческое, социальное, научно-техническое развитие путем выработки определенной стратегии решения первоочередных проблем, таких, например, как оптимизация структуры экономики с ориентацией на при­оритетные отрасли; создание механизма эффективного использования ресурсов региона (природных, материальных и трудовых); сбалансирование показателей развития различных регионов; поддержание нормальной экологической ситуации в регионе; социальная поддержка населения и др. Косвенные методы проведения региональной политики направлены на создание благоприятных условий в области социально-экономического развития с помощью финансовых или политико-правовых рычагов.

Поскольку региональная политика подразумевает сферу деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в региональном аспекте в соответствии с заранее разработанной программой, то логично кратко остановиться на организационных формах такого управления. Как известно, объект любого управления представляет собой нечто такое, по отношению к которому направлено управляющее воздействие субъекта управления.

В пространственном измерении региональная политика вершится на трех уровнях: общегосударственном, субнациональном и местном (муниципальном). Важно отметить: взаимодействия субъектов региональной политики могут быть и субординацией (например, администрация области в отношении Правительства РФ), и координацией равноправных (Калифорния и Техас).

Большинство исследователей выделяют три группы субъектов региональной политики «по вертикали»:

1) центральные (федеральные) органы государственной власти, ведущие курс в отношении регионов;

2) органы государственной власти регионов, ведущие курс в отношении территорий под своей юрисдикцией. Оба уровня субъектов едины в рамках стратегии государственного развития и комплексного управления пространством страны.

3) в число субъектов региональной политики также органы местного самоуправления, общественные и бизнес-объединения, политические партии.

Объекты региональной политики также дискуссионны. В.К. Медведева предприняла их классификацию, которая в агрегированном виде тройственна: 1) регион как целое многоаспектное пространство; 2) территориальные подсистемы государства; 3) набор самых острых общественных проблем, связанных с неравномерностью развития в пространстве.

К основным функциональным формам региональной политики относят: 1) прогнозирование; 2) программирование и 3) планирование.

Границы, отделяющие эти понятия друг от друга, подчас весьма условны.

Принято считать, что региональное прогнозирование — это научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально- экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры и т. д.

Региональное программирование ассоциируется уже с целенаправленным вмешательством в развитие региона, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.

И, наконец, региональное планирование, которое в бывшем СССР связывалось лишь с социалистическими производственными отношениями (планово-централизованной экономикой), означает установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т. д.

Объективно классическая региональная политика родилась именно на Западе, точнее в Западной Европе. Первые «робкие» попытки частичного регулирования регионального развития здесь относятся к середине прошлого века. Тогда и значительно позже (вплоть до середины XX в.) стержень региональной политики определялся взаимоотношениями «центр-периферия». В литературе имеются попытки специальной периодизации региональной политики в развитых странах Запада:

Первый этап: 30-е годы XX в. Произошло долгожданное осознание важности региональных проблем и принятие первых программ помощи отдельным старопромышленным и слаборазвитым территориям. Такая необходимость диктовалась в первую очередь последствиями известного экономического кризиса 1929-1933 гг.При этом региональные мероприятия «по настоящему» были развернуты лишь в двух государствах - Великобритании и США. (В первом из них в 1933 г. были выделены «специальные районы», призванные стать объектом целенаправленного воздействия государственной политики в контексте антикризисных мероприятий). Спад производства и социальные волнения наиболее глубоко поразили, как известно, ареалы сосредоточения традиционных отраслей (особенно угольную промышленность и черную металлургию), но существенно «затронули» и слаборазвитые аграрные.

Второй этап: 40-50-е гг. За эти годы расширился круг стран, практикующих региональные мероприятия. Хотя многие из них еще не оправились окончательно от последствий войны и вынуждены были: концентрировать свои усилия на задачах общенационального развития, региональные идеи и разработки буквально «будоражили» умы экономистов и политиков. Очередной экономический кризис - послевоенный (особенно в Западной Европе) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Саарев ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании. Обострение сырьевых проблем подтолкнуло правительства к более энергичному освоению Аляски в США, северных районов Канады и Скандинавии.

Третий этап: 60-е - начало 70-х гг. Это своеобразный Ренессанс региональной политики, период резкого ее оживления. Во многих странах в ранг государственной политики возводятся мероприятия по разгрузке крупнейших районов и агломераций (хотя эффективность подобных попыток в целом оказалась низкой). Благодаря относительно устойчивым темпам развития экономики появились возможности ассигновать больше средств на реализацию региональных программ (особенно в пределах старопромышленных и слаборазвитых ареалов).

Можно утверждать, что именно в этот период сформировалась целостная система региональной политики высокоразвитых стран Запада, а необходимость ее осуществления была окончательно признана в странах, «прохладно» относившихся к идеям специального вмешательства государства в структуру региональных пропорций в условиях рынка. В эти годы по существу произошло утверждение системы регионального программирования - наиболее активной и действенной формы региональной политики в условиях развитых товарно-денежных отношений. Параллельно происходило совершенствование инстументария региональной политики, апробировались стимулы экономического развития «проблемных» районов.

Четвертый этап: середина 70-х годов -1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений, давших импульс для проведения принципиально новой, «наднациональной» региональной политики в рамках ЕС). Данный этап эволюции региональной политики связан с частичным ее «откатом» назад в связи с новым экономическим кризисом, охватившим развитые страны после 1974 г. Замедление темпов экономического развития выдвинуло на «повестку» дня вопросы структурной реорганизации промышленности и модернизации производственного аппарата в целом. Стали более популярны макроэкономические, а не региональные цели. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, хотя зародившаяся на предыдущем этапе система регионального программирования продолжала развиваться. Более того, в разработках региональных программ появились наднациональные элементы.

Пятый этап: с 1993 г. - по настоящее время. Подписание Маастрихтских соглашений открыло прямой путь к превращению «Европы национальных государств» в «Европу регионов». И хотя идеи создания последней благодаря успешному развитию интеграционных процессов имеют большее отношение к территории Европейского сообщества, они в случае полной реализации ознаменуют собой принципиально новую веху в развитии региональной политики вообще.

В развитии региональной политики России можно также выделить пять этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.

Первый этап (1920-1932 г.г.). В этот период был сформирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества, а именно:

необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц. Экономический принцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных районов целевым образом организовался в крупную хозяйственную систему.

Второй этап (1933 - 1956 г.г.) характеризуется полным отходом от экономического принципа региональной политики. В сталинскую административно-командную модель не вписывался объективный процесс районирования, направленный на усиление относительной экономической обособленности районов, а следовательно, их самостоятельности. Принцип комплексного территориально-экономического развития стал подменяться понятием всестороннее развитие, что на практике означало стремление территорий к определенной натурализации своей экономики и достижения, в конечном счете, большей экономической автономности.

Третий этап (1957-1964 г.г.) это очень короткий семилетний период, когда была предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Но совнархозы не только не были хозяевами на территории, но часто противостояли местным органам власти. Обсуждение Закона о совнархозах дало новый импульс развитию теорий территориального управления. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности, не только на отраслях материального производства, но и на других сферах.

Четвертый этап (1965-1985 г.г.) характеризуется возрождением попыток сочетания отраслевого и территориального развития. Хотя приоритет ведомственно отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивные документы, и они стали рассматриваться, прежде всего, как непосредственно управляемые формы организации хозяйства. На этом этапе появляются работы по территориальным социально-экономическим системам. Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексобразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этом случае не было ориентации на решение стратегических проблем территориального управления.

Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условно называемый перестройкой характеризуется на первых порах полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления. Вступление России в трансформационный период послужило мощным толчком для начала глубоких преобразований. В стране происходит децентрализация власти и управления, значительное расширение прав территорий в регулировании социально-экономических процессов. В этих условиях уменьшение территориальных диспропорций станет возможным только путем формирования и реализации комплексной высокоэффективной государственной политики, всемерно учитывающей интересы разноуровневых территориально-административных образований различной отраслевой специализации. И если в дореформенный период мероприятия, реализуемые в рамках государственной региональной политики, как правило, ограничивались регулированием развития крупных, территориально и экономически целостных регионов, то сегодня целесообразно ставить вопрос о формировании комплексной территориальной политики, целью которой является упрочнение и создание единого национального экономического пространства, а объектом вся совокупность разноуровневых элементов территориальной структуры национальной экономики.

Дата добавления: 2014-01-06