Земская и городская реформа Александра II

Исторические основы м.с. в России.

Вечевая демократия на Руси в Новгороде. Вече было как городское, так и местные вече, которые решали вопросы местного значения. Новгород делился на концы (кварталы), в каждом было своё вече, кварталы делились на улицы, на улицах были свои вече.

Во времена Ивана Грозного были созданы губные и земские избы, которые был специфическими омс. Губные избы были широко распространены в XVI в.

При Петре I было 3 системы м.с.:

1 централизованная

2 земская

3 сословная

Бурмистерская палата возрождала систему земских изб. В результате к концу правления Петра созданы городские магистраты и бурмистерская палата. При Екатерине II была упорядочена губернская система. Значительная часть дел быа передана уездам. Окончательно оформилась сословная система.

1. Земская реформа 1864 г. 01.01.1864 введено Положение о земских и губернских учреждениях. Император признал положительным участие местного населения при решении местных вопросов. На уровень м.с. передавались ф-ции:
заведование имуществом и денежными средствами
содержание зданий и сооружений
поддержание и создание дорог
меры обеспечения народа продовольствием

Меры общественного пр и зрения
организация страхования (от пожаров)
развитие местной торговли и промышленности
попечение о народном здравоохранении и образовании
налоговая ф-ция
обеспечение воинской повинности

Уровни земского самоуправления:

- уровень губерний

- уровень уездов

На уровне волостей м.с. не образовывали, т.к. ими управляли бы крестьяне.

В уездах создавалиь уездные земские собрания и уездные земские управы. УЗС состояло из 3х курий: помещики, городские общ-ва, сельские общ-ва.

Проводились съезды уездных землевладельцев, где избирали классных. Также и для городских збирателей.

Сельская община избирала представителей, которые потом на съезде выборных выбирали гласных. Ценз – 25 лет. Имущественный ценз – 15000 руб для владельцев недвижимости. Для городских избирателей ценз – владение фабрикойили недвижимостью в городах.

Кол-во гласных в разных уездах варьировалось (4-5 раз). Всё зависело от кол-ва населения. Чтобы состав был правомочным, д.б. не менее 1/3 гласных. Гласные избиралиь на 3 года.

УЗС избирало 1 председателя и 2 членов УЗУ. Иногда кол-во гласных доходило до 6. УЗУ. УЗУ – административно-распорядительный орган. Все председатели утверждались начальником губернии.

В губерниях были ГЗС и ГЗУ. Ступенчатая система. Из УЗС избирались представители в ГЗС. Они избирались на 3 года, и их чило было пропорционально числу уездных земских гласных. В ГЗС – предводитель губернского дворянства, в УЗС – предводитель уездного дворянства. ГЗС создаёт ГЗУ из 1 председателя и 6 членов на 3 года. Председатели ГЗУ утверждались министром внутренних дел.

Чистого разграничения полномочий не было, но у губерний было больше функций. В результате: активное развитие здравоохранения и образования. В последствии крестьяне были исключены из избирательной системы (только их представители).

Земская реформа 1870 г.

ЗУ была поставлена в более зависимое состояние от ЗС.

2. Городская реформа

Учреждения, относящиеся к городскому самоуправлению:
1 Городское избирательное собрание (ГИС)

2 Городская дума (ГД)
3 Городская управа (ГУ)

ГИС избирало гласных ГД – оно действовало 4 года. Существенный ценз: не могли быть депутатами должники перед казной города, осуждённые, банкроты и т.д.

ГД – это представительный орган, избираемый на 4 года. Кол-во депутатов зависело от кол-ва избирателей (30-70). ГД на заседаниях обсуждала след вопросы:

- назначение должностных лиц

- з/п д.л.

- благоустройство

- пожертвования

- занималась нормотворчеством и контролем

ГД работала сессионно. Созывалась председателем, губернатором, 1/3 гласных. Не менее 2 заседаний в год. Председатель – городской голова.

Принимались решения простым большинством, голос головы имел преимущество. Некоторые вопросы (займ, отрешение д.л., продажа недвижимости) решались квалифицированным большинством.

ГУ – исполнительно-распорядительный орган. Председатель и минимум 2 члена, орган коллегиальный.

Компетенция городских органов:

- внешнее благоустройство города

- меры по обеспечению благосостояния населения

- благотворительность

В период 1905-1913 были внесены некоторые коррективы, но реформы были сорваны Первой мировой войной.

После революции система м.с. полностью изменилась.

Советское управление на местах

В каждой административной единице – совет рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

26.10 на II всероссийском съезде советов провозгласили: вся власть советам.

В 1918 г. НКВД указал, что все д.б. заменено советами в м.с. Двухзвенная система, советы избирались населением. На всероссийском уровне были съезды советов.

Каждый совет избирал исполком. Возрастной ценз – 18 лет, появилось гражданство.

Городские советы: 1 депутат на 1000 жителей.

Сельские советы: 1 депутат на 100 жителей.

Срок полномочий – 3 месяца.

Советы были классовыми учреждениями, между ними была жёсткая вертикаль власти, м.с. по сути стало фикцией.

Был императивный мандат (отзыв депутата избирателями).

Выборы неравные и двухстепенные, большое партийное влияние.

После К. 1936г. СССЗ и К. РСФСР 1937 были упразднены съезды советов. Появились советские административно-территориальные единицы. Во всех этих единицах советы избирались населением. Советы избирались сроком на 2 года.

Более четко отграничилась компетенция советов. Решения – это нормативный акт. Индивидуальный акт – распоряжения.

Исполкомы оставались. В них были Председатель, 2 секретаря, члены, заместители. Теперь исполкомы составляли вертикаль власти. Функции исполкома передавались Председателю или его заместителям, если он был маленький.

К. 1977г. СССР и К. РМФСР 1978г.

Отход от классового подхода. Власть, принадлежавшая народу, осуществлялась через систему советов. Все другие органы гос-ва должны быть подотчетны советам. Был увеличен срок полномочий советов – 2,5 года.

Республиканские конституции конкретизировали компетенцию советов: гос, хоз, социальное, культурное строительство. Должны были утверждать местный бюджет, планы, руководить учреждениями и др., обеспечить охрану правопорядка, охрану прав граждан, контролировать исполнение законов, землепользование, охрану природы и др.

Сельский совет; поселковый совет; городские и районные (в городах) советы.

В 1985г. реформировалась эта система. Советская система исчезла.

Этапы:

1) 1988г. Появилась идея реформы. Недостатки системы:

- формальный характер представительных институтов;

- низкий уровень профессионализма.

Закон 1989г. о выборах в местные советы. Впервые провозглашен принцип гласности, альтернативности и состязательности выборов. Был расширен перечень субъектов, которые могли выдвигать депутатов (группы избирателей). Депутатский корпус был сокращен, но не сильно (примерно в 2 раза).

В 1990г. были выборы в новые советы. В рамках советов были созданы Президиумы – это постоянно действующие руководящие органы, которые состоят из депутатов. Оставался принцип соподчиненности.

В Законе 1991г. «о МСУ» (06.07) устанавливалось:

1) сужение коллегиальных начал. Вместо исполкомов появились местные администрации (единоличный орган);

2) разграничение компетенций между представительными и исполнительными органами. Структура местной администрации утверждается местным советом по представлению главы администрации. Советы могли отменять акты местной администрации. Возможность и право главы администрации обжаловать решение в судебном порядке.

Были местные советы и центральные, а следовательно система центрального и местного управления.

Каждая единица должна была разработать Положение о м.с.у. (уставы).

21.09.1993г. – Ельцин указом отменил все представительные органы в стране (т.е. советы).

Новой основой м.с.у. стал Указ Президента от 26.10.93г. «о реформе м.с.у. в РФ» - все законы отменялись. Всем субъектам было рекомендовано провести реформу м.с.у. в соответствии с положением из указа. Все функции о.м.с. были переданы местным администрациям.

Срок полномочий представительных органов – 2 года. Они должны были создаваться не везде. Там, где население меньше 5000 м.с.у. осуществлялось сходами и собраниями.

Решения представительных органов подписывались главой местной администрации (право вето).

Принятие К. 1993г.

В 1995г. принимается ФЗ «об общих принципах организации м.с.у. в РФ».

В мае 2000г. Президент вносит несколько законопроектов, которые внесли изменения в организацию м.с.у.

При Президенте создается «комиссия Казака» (м.с.у.). Она должна была решить вопрос о разграничении полномочий между РФ, субъектами и м.с.у.

«Концепция разграничения полномочий» (май 2002г) – приблизить м.с. к населению, повышение эффективности м.с.у. Создать сельские и городские муниципалитеты и муниципальные округа.

31.12.02. законопроект был внесен Президентом в ГД.

01.01.09г. – ФЗ вступил в силу (кроме Ингушетии и Чечни).

Понятие и система М.С.У.

1. Понятие м.с.у.

2. Система м.с.у.

3. Принципы м.с.у.

4. Функции м.с.у.

Понятие м.с.у.

Термин «м.с.у.» раскрывается по-разному, в т.ч. это касается разных н.п.а.

1) МСУ – это самостоятельная под свою ответственность деятельность граждан по разрешению вопросов местного значения с учетом национальных, исторических, географических и иных традиций. (ФЗ утратил силу; ФЗ от 1995г. № 154 «об общих принципах организации м.с.у. в РФ»).

2) МСУ – это право и реальная способность населения самостоятельно под свою ответственность решать вопросы местного значения (Европейская Хартия м.с.у. 1985г.)

В 2000г. КС РФ вынес Постановление по «Кускому делу», КС подчеркнул, что м.с.у. происходит не на основе воли граждан, а в соответствии с К.РФ и законами. Т.е. м.с.у. – это некая объективная составляющая гос-ва и отказаться от нее нельзя. КС подчеркнул, что м.с.у. – это одна из основ конституционного строя.

3) МСУ – это одна из основ конституционного строя, как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельно под свою ответственность деятельность граждан по разрешению вопросов местного значения с учетом национальных, исторических, географических традиций. (ФЗ «об общих принципах организации м.с.у. в РФ» 2003).

4) В К. 90-ых г.г. в нескольких решениях КС РФ сформулирован термин «публичная власть». По мнению КС РФ публичная власть существует в гос. власти и мун. власти, следовательно МСУ – это одна из форм публичной власти в гос-ве, т.е. способ деления публичной власти по вертикали (ст.12 К.РФ)

5) МСУ – это разновидность соц. управления, которое существует наряду с гос. Управлением (например, дороги).

6) МСУ – это институт получения/предоставления мун. услуг.

Наукой МП было разработано большое кол-во теорий, объясняющих м.с.у. С определенной долей условности все это многообразие может быть сведено к 2-ум крайним проявлениям:

-общественная теория

- государственная теория

Согласно действующей К.РФ можно найти примеры проявления общественной теории (ст.12) и гос. теории (ст.132).

Совокупный анализ норм К.РФ показывает дуализм м.с.у.

Система м.с.у.

В ст.130 К.РФ предусмотрено многообразие форм осуществления м.с.у. С этим связано определение системы м.с.у.

Система м.с.у. – это совокупность организационных форм осуществления населением м.с.у. (ч.2 ст.130 К.РФ)

Система м.с.у:

1) непосредственное народовластие:

- формы осуществления м.с.у.

-формы участия населения в осуществлении м.с.у. (По ФЗ 2003г)

2) представительное народовластие:

- представительный орган м.о.

- глава м.о.

- местная администрация

- контрольный орган

- иные органы (ст.34 ФЗ 2003 «о м.с.у»)

Для форм осуществления м.с.у. характерна императивность решения (референдум, сходы, мун. выборы и т.д.).

Для форм участия в осуществлении м.с.у. характерна рекомендательность решений (опросы, публичные слушания, собрания, конференции и т.п.).

Особое место занимает территориальное общественное самоуправление, т.к. в рамках ТОС, осуществляемого на территории м.о. (мун. образования), могут быть использованы как непосредственные формы, так и представительные формы.

Принципы м.с.у

Принципы м.с.у. – это основные идеи, обусловленные особенностями м.с.у., спецификой его осуществления.

Принципы м.с.у. как правило формулируются учеными. Но из совокупного анализа К.РФ, ФЗ можно выделить принципы м.с.у:

1) при-п многообразия форм осуществления м.с.у. (ст.3, 130 К.РФ).

2) при-п организационного обособления о.м.с. от о.г.в. (ст.12 К.РФ). Данная обособленность не является абсолютной, ее пределы урегулированы действующим законодательством (ФЗ о «м.с.у.» 2003).

3) при-п гос. гарантированности м.с.у. (ст.12 К.РФ). С этим принципом тесно связан при-п ст.133 К.РФ – судебная защита как разновидность деятельности гос-ва по защите и гарантированию м.с.у. Этот при-п проявляется в деятельность суд. органов, а также органов прокуратуры РФ; фед. о.г.в. в ряде случаев принимали законы, регулировавшие отдельные аспекты м.с.у. О.г.в. принимают программы поддержки м.с.у. Существуют разнообразные формы взаимодействия о.м.с. и о.г.в.

4) при-п сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности о.м.с.

5) при-п самостоятельности решения органами м.с.у. вопросов местного значения – это вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения мун. образования (ФЗ 2003г. ст. 14, 15, 16).

6) при-п достаточности материальных ресурсов (при-п соразмерности ресурсов) возложенным полномочиям. В ст. 132 К.РФ и позже в ст. 19, 20 ФЗ «о м.с.у.» 2003 предусматривается, что возложение на о.с.у. отдельных гос. полномочий должно сопровождаться обязательной передачей материально-финансовых ресурсов, и о.м.с. несут ответственность за выполнение этих полномочий в пределах выделенных средств.

7) при-п открытости, гласности в деятельности м.с.у.

8) при-п законности.

Функции м.с.у.

Ф-ии м.с.у. – это основные направления деятельности м.с.у. (как правило, они вытекают из гл. 8 К.РФ).

Формы МСУ

1) Осуществление МСУ непосредственно

2) Осуществление МСУ через о.м.с.

3) Инициативное участие граждан в решении вопросов местного значения.

К.РФ формулирует 2 правила:

- о.м.с. не входят в систему о.г.в.

- о.м.с. являются публично-властными

Между о.г.в. и о.м.с. четко разграничена их компетенция.

О.г.в. не должны играть решающую роль в формировании м.с.у. Назначение должностных лиц в о.м.с. со стороны о.г.в. недопустимо.

2 понимания:

- структура о.м.с. определяется населением самостоятельно

- каждый о.м.с. имеет свою структуру

Структура о.м.с.

В обязательном порядке создаются в соответствии с ФЗ:

1. представительный о.м.с.

2. глава мун. образования

3. местная администрация

Эти органы закрепляются в Уставе мун. образования.

Структура – это перечень о.м.с. (ст. 34 ФЗ №131 2003г.)

Финансирование о.м.с. осуществляется за счет местного бюджета

Представительные о.м.с. состоят из депутатов, избранных населением и из

…населения. Есть 2 варианта формирования представит. органа (посредством прямых и непрямых выборов). Представит. орган может функционировать, если депутатов 2/3. число присутствующих м.б. установлено уставом, но д.б. не меньше 50%.

мин. депутатов 7 – 1000 человек

10- 1000-10000 человек

15- 10000-30000 человек

20- 30000-100000

25- 100000-500000

35- более 500000

Этот орган прежде всего заним-ся нормотворчеством.

Приним-ся только представит. органом:

устав, бюджет, отчёт о его исполнении, все планы и программы развития, порядок управления муниц. собственностью.

Контроль за остальными ОМС – исключительное право этого органа.

Все НПА приним-ся больш-ом голосов депут. и направляются на подписание и обнародование главе МО. Он может в теч. 10 дней послать его обратно (своеобразное право вето). Если дважды назад отправляет, то в третий раз он будет обязан подписать и обнародовать.

Собир-ся 1 раз в 3 мес.

Способы ликвидирования:

1) Самороспуск

2) Вступление в силу суд. решения о неправомочности данного состава

3) При преобразовании мун. органа

Глава МО:

1) Избрание на выборах

2) Избир-ся депутатами представит. органа из своего состава.

Должен решаться вопрос о том, кем будет глава МО – или председат. представит. органа, или главной местн. администрации. То есть в любом случае должен появиться ещё 1 глава (если избираемый – председатель, то д.б. и глава местн. админ. – другой человек). В любом случае он одновременно главой этих 2 органов быть не может (только в сельских поселениях и городах фед. значения).

Полномочия:

- от имени МО подписывает документы

- может требовать внеочередного созыва представит. органа

- подписывает и обнародует НПА

- отчитывается 1 раз в год перед представит. органом о своей деятельности

Основания для прекращения деятельности:

- Конец срока деятельности

- Отставка по собственному желанию

- Отставка по решению представит. органа

- Население может это сделать

- Выезд за пределы РФ на ПМЖ

- Лишения гражданства

Местная администрация – это орган, основанный на единоличном подчинении (случай, когда глава МО становится председателем представит. органа). Глава назнач-ся по результатам проведения конкурса. Конкурсная комиссия форм-ся представит. органом (в поселениях). 2/3 – представит. органом, 1/3 – законодат. органом суб. федерации – муниц. районы и гор. округа. Конкурсная комиссия формирует перечень кандидатов. Все кандидаты передают документы и проверяются на соответствие профессиональной пригодности. С выбранным лицом заключается контракт. На 90% условия контракта формируются представительным органом и подписывается главой муниципального образования и муниципальной администрации. Глава муниципальной администрации подотчетен представительному органу. Расторжение контракта может быть по инициативе 1 из сторон.

1) Если с согласия сторон - добровольно

2) Если без согласия сторон - судебный порядок

Устав муниципального образования может предусмотреть и другие органы. Контролирующий орган (на федеральном уровне - счетная палата; контролирует бюджет). В каждом муниципальном образовании есть муниципальный орган, не входящий в систему органов местного самоуправления - избирательная комиссия муниципального образования.

Дата добавления: 2014-01-06