II. Государственная служба и органы государственного и муниципального управления

План

Лекция 2. ГиМУ и государственная служба

1. Субъект, объект и содержание ГиМУ

2. Государственная служба и органы государственного и муниципального управления

I. Субъект, объект и содержание ГиМУ

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган - совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них - те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Элементы государственного и муниципального управления:

1. цели,

2. обоснованность управленческого решения,

3. стабильность

4. ресурсы управления

5. сроки выполнения

6. институты

7. прямые и обратные связи.

Всистеме управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х гг. XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении, возможно, полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных).

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения. (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Непосредственная демократия:

1. выборы

2. отзыв депутатов избирателями

3. референдум

4. народная законодательная (правотворческая) инициатива

5. народные обсуждения важных вопросов государственной жизни

6. гражданская инициатива

7. массовая демонстрация с требованиями к правительству

8. требования, выдвинутые на сельском сходе

9. простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления.

Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно - депутатов законодательных органов в некоторых субъектах РФ и депутатов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом).

В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива - непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии — 2-3 долл. США) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.

Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. При данном подходе внутри государственного управления выделяется государственная служба, которая представляет собой важнейшую область теории государственного управления.

Цели государственной службы
Государственно-политические	· выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы · реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей · обеспечение благосостояния общества
Экономические	· повышение эффективности государственного управления экономикой · осуществление от имени государства управления государственной собственностью · поддержка предпринимательства · обеспечение финансирования затрат на государственную службу · снижение затрат на содержание государственного аппарата
Социальные	· исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов · решение общегосударственных задач управления · выполнение публичных дел · практическое осуществление функций государства · создание условий для связи государственного аппарата с народом
Правовые	· обеспечение соблюдения законодательства государства · создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата
Организационные	· организационно-техническое обеспечение органов государственной власти · профессионализация государственного аппарата · совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе · приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы

Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Основные принципы государственной службы закреплены в конституции РФ и в законе РФ об основах государственной службы.

Данный закон выделяет 12 принципов:

1. Верховенство конституции РФ и ФЗ над иными нормативно-правовыми актами и инструкциями.

2. Приоритет прав и свобод человека.

3. Единство системы государственной власти при разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектов.

4. Разделение властей.

5. Равный доступ граждан к государственной службе.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений вышестоящих органов.

7. Единство основных требований предъявляемых в государственной службе.

8. Профессионализм и компетентность.

9. Гласность.

10. Ответственность государственных служащих.

11. Внепартийность и отделение религиозных объединений от государства.

12. Стабильность кадров.

В соответствии с ФЗ к особенностям государственного управления относятся следующие:

1. Государственное управление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению государственной власти, которая имеет определенную специфику и отличает его от др. форм и видов осуществления государственной власти.

2. Государственное управление – это деятельность исполнительно-распорядительного характера, т.е. главным ее выражением является исполнение нормативно - правовых актов при помощи юридически властных средств.

3. Государственное управление осуществляют специально созданные государственные органы.

4. Государственное управление – это исполнительная деятельность, которая осуществляется в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

5. Государственное управление как деятельность должна осуществляться на основе законов и нормативных актов. В отличие от государственного управления бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа, обязанность бюрократа выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

6. Государственное управление характеризуется признаком вертикальности или иерархичности, система исполнительно-распорядительных органов, следовательно, система гос. службы должна быть также построена на отношениях субординации и подчинения.

7. Реализация органами исполнительной власти своих юридически властных полномочий осуществляются в административном, т.е. во внесудебном порядке.

8. Возможность административного правотворчества подразумевает сочетание правоприменения и правоустановления.

Органы государственного управления: Администрация Президента РФ (исполнительный аппарат), Государственный совет РФ (совещательный орган), Правительство РФ (орган федеральной исполнительной власти), Федеральное Собрание – парламент РФ – (законодательно – представительный орган), Федеральное Собрание состоит из двух палат Государственная Дума (нижняя палата, представляет интересы народа России в целом) и Совет Федерации (верхняя палата, обеспечивает интересы).

Местные органы власти – это органы местного управления, включенные в общую систему органов государственной власти.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган МО, Глава муниципального образования, местная администрация (Исполнительный комитет), контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), Городской Совет.

Принцип государственного управления, установленный Конституцией РФ 1993 года, - принцип разделения власти при ее осуществлении, предопределяет существование особых видов государственной службы:

· государственной службы в органах представительной (законодательной) власти;

· государственной службы в органах исполнительной власти;

· государственной службы в органах судебной власти.

Характерной особенностью в функционировании видов государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения органов государственной власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная государственная служба – это служба в органах государственной власти общей компетенции. Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:

· президентская государственная служба в Администрации Президента РФ, в том числе аппаратах Совета Безопасности, Представительствах Президента по федеральным округам, Управлении делами Президента РФ, в аппаратах (администрациях) высших должностных лиц субъектов РФ;

· парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, в аппаратах Законодательных Собраний (парламентов) субъектов РФ;

· правительственная государственная служба в аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств (администраций) субъектов РФ, а также исполнительная государственная служба в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности. Исполнительная государственная служба создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этого вида государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) управления в целом.

Специализированная государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий государственными служащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в органах государственной власти, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для выполнения преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции государственных органов власти, а также специального профессионального образования, необходимого для исполнения полномочий по соответствующим должностям государственной службы.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст. 5) и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) в области местного самоуправления.

Согласно ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» граждане имеют равные права на осуществление МСУ как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка и происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Следует отметить, что МСУ не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». Согласно ст. 132 Конституции РФ органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль над соответствием действий органов МСУ при решении вопросов местного значения Конституции РФ, законодательству РФ, законодательству субъектов РФ.

МСУ не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо МСУ – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власти и власть государственная – это две формы власти народа.

Основные признаки МСУ:

1. МСУ имеет особый субъект: население МО;

2. МСУ – особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3. МСУ имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4. МСУ имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5. МСУ осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

Дата добавления: 2014-01-06