Вопрос 2. Юрисдикция Суда Европейского Союза

Юрисдикция Суда по общему правилу имеет обязательный характер: ни государства-члены, ни другие субъ­екты не вправе воспрепятствовать рассмотрению дела в Суде или не исполнить его решение. Важнейшими категориями дел, которые отнесены к юрисдикции Суда Договором о ЕС, являют­ся следующие (рис. 36).

Дела по искам Комиссии к государствам-членам. Одной из важ­нейших задач Комиссии как исполнительного органа ЕС является контроль за надлежащим выполнением государствами-членами положений учредительного договора, а также нормативных и ин­дивидуальных актов институтов. В случае установления наруше­ния определенным государством своих обязанностей, вытекаю­щих из членства в ЕС, Комиссия имеет право обратиться к этому государству с иском в Европейский суд (ст. 258 ДФЕС). Процеду­ра расследования предполагаемых нарушений права ЕС госу- дарствами-членами, однако, является более сложной.

Она складывается из двух самостоятельных стадий. Первая, называемая обычно административной стадией, является обяза­тельной, вторая — судебная — факультативной. Она наступает лишь в том случае, если государство-член не подчинится указа­ниям Комиссии.

Решение Суда юридически обязательно для государства-члена (ст. 260 ДФЕС), и сам факт признания им государства- члена нарушителем может считаться санкцией за нарушение предписаний учредительного договора и основанных на нем пра­вовых актов ЕС. В целом, как показала практика, механизм су­дебного преследования государств-членов Комиссией был и остается достаточно эффективной гарантией выполнения До­говоров и принятых на их основе решений.

Более того, ст. 260 ДФЕС содержит положение, позволяющее Суду штрафовать государства за невыполнение своих решений. Когда государство-член после вынесения против него решения Европейского суда, по мнению Комиссии, не предприняло над­лежащих мер по выполнению требований последнего, она по­вторно начинает процедуру расследования. Если в конечном счете дело вновь поступает на рассмотрение Суда, он на основа­нии предложения Комиссии может наложить на государство-член штраф в виде единовременной суммы или неустойки.

Иски об обжаловании действий и решений органов и долж­ностных лиц ЕС. Не менее важное значение в деятельности Суда имеет рассмотрение дел о соответствии учредительному догово­ру, нормативных и иных актов, принятых институтами Союза, действий и решений его должностных лиц. Здесь существует не­сколько категорий дел и соответствующих исков.

1. Первая — так называемые «иски об аннулировании». Суд осуществляет контроль законности актов, принятых Европей­ским парламентом совместно с Советом, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка (ЕЦБ), кроме рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента, направ­ленных на создание юридических последствий в отношении тре­тьих лиц (ст. 263 ДФЕС).

Данная статья позволяет Суду осуществлять «конституци­онный контроль» любого нормативного акта, индивидуального решения, любого иного юридически обязательного решения ин­ститутов ЕС и, в случае признания требований истца обоснован­ными, объявлять соответствующий акт ничтожным (ст. 264 ДФЕС). Однако и истцы, и сам Суд не вправе аннулировать акты органов ЕС по собственному усмотрению, произвольно. ДФЕС устанавливает исчерпывающий перечень критериев, на основа­нии которых соответствующие дела могут рассматриваться и разрешаться Европейским судом (ст. 263).

Ответчиком при рассмотрении «исков об аннулировании» выступает институт ЕС, принявший оспариваемый норматив­ный или индивидуальный акт, а с 1999 г. также и Европейский центральный банк.

Кто может выступать истцом? Прежде всего, это государства-члены. В последнее время число подаваемых ими «исков об ан­нулировании» возросло, что связано с введением в Совете прин­ципа принятия решений квалифицированным большинством и, соответственно, лишения государств-членов права вето: оспари­вание в Суде становится для них единственной возможностью воспрепятствовать вступлению в силу законодательного акта ЕС. Далее, это институты Союза — Совет, Комиссия, Европарла- мент, Счетная палата (последняя получила это право лишь в со­ответствии с Амстердамским договором), а также Европейский центральный банк. В этом случае Суд фактически выступает ар­битром в разрешении споров между институтами ЕС по поводу принятых ими решений.

Кроме публично-правовых образований (государств-членов и органов ЕС), правом непосредственно оспаривать в Суд «кон­ституционность» актов Союза обладают индивиды — причем не только граждане Европейского Союза, но и любое физическое и юридическое лицо (коим теоретически может стать и россий­ский гражданин или организация). Однако процессуальная пра­воспособность их еще более ограничена: они могут оспаривать лишь индивидуальные предписания ЕС, в том числе содержа­щиеся в нормативных актах. Оспаривать нормативные акты ЕС данным способом они не могут.

В целях обеспечения правовой определенности Договор о ЕС устанавливает ограниченный период времени для подачи «исков об аннулировании»: срок исковой давности здесь равняется 2 ме­сяцам с момента публикации (для нормативных актов) или уве­домления истца (а при отсутствии такового — со дня «когда по­следнему стало известно» о соответствующей мере). Если в тече­ние этого срока «иск об аннулировании» не подан, обращение с подобными требованиями в последующем недопустимо.

2. Вторая важнейшая группа исков данной категории — «иски из бездействия». Если Европейский парламент, Совет или Ко­миссия в нарушение настоящего Договора бездействуют, госу­дарства-члены и другие институты Сообщества могут подать иск в Суд с целью установления нарушения (ст. 265 ДФЕС). Правом подавать такие иски располагает также Европейский централь­ный банк (по вопросам, входящим в сферу его компетенции), а также любое физическое или юридическое лицо. Однако по­следние, как и в случае «исков об аннулировании», могут требо­вать издания в отношении них индивидуальных, но не норматив­ных предписаний.

Подобно «искам об аннулировании», «иски из бездействия» могут подаваться в течение 2 месяцев, однако этот срок здесь определяется иначе. Заинтересованный субъект должен сначала обратиться к соответствующему институту с требованием при­нять необходимое решение. Если в течение 2 месяцев с этого мо­мента последний «не определил свою позицию, в течение двух последующих месяцев может быть подан иск». Здесь, таким об­разом, предусмотрен предварительный досудебный (админи­стративный) порядок обжалования.

Суд, признав требования истца правомерными, может обя­зать уполномоченный институт принять необходимые меры для выполнения решения Суда, в том числе издать необходимый нормативный или индивидуальный акт (ст. 266 ДФЕС).

«Иски об аннулировании» и «из бездействия» составляют наибольшую и по объему, и по значению группу споров, в кото­рых ответчиком выступает Европейское Сообщество в лице его органов. Кроме них, к данной категории дел относятся также:

Иски о возмещении вреда («внедоговорная ответствен­ность» Сообщества), предъявляемые любыми лицами с целью «компенсации ущерба, причиненного его институтами или слу­жащими при исполнении своих обязанностей» (ст. 268 ДФЕС). Срок давности в данном случае составляет 5 лет.

Иски об оспаривании санкций Европейского Союза. Соответ­ствующие требования Суд рассматривает не во всех случаях, а на основании положений, принятых Советом или Европарламентом совместно с Советом регламентов ЕС, которые «могут наделять Суд неограниченной юрисдикцией в отношении штрафных санк­ций, предусмотренных в этих регламентах» (ст. 261 ДФЕС).

Споры между государствами-членами. Особое место в юрис­дикции Европейского суда занимает категория дел, в которой и истцом, и ответчиком выступают государства-члены. В них основанием иска является невыполнение определенным госу­дарством своих обязанностей из Договоров и законодательства ЕС (ст. 259 ДФЕС).

Юрисдикция Суда здесь, как и в остальных случаях, являет­ся не только обязательной, но и исключительной: государствам ЕС запрещено «представлять спор, касающийся толкования и применения настоящего Договора, любому другому методу урегулирования, кроме тех, которые предусмотрены в нем» (ст. 344 ДФЕС). Государства-члены могут на основании «специ­ального соглашения» передать на разрешение Суда любой дру­гой спор между собой, который «имеет отношение к предмету» Договоров (ст. 273 ДФЕС).

Однако в роли международного арбитра Суд выступает неча­сто, споры государств-членов в его практике крайне редки. Глав­ная причина этого — наличие досудебной стадии расследования, проводимого Комиссией. На практике государства предпочитают в таких случаях следовать другим, «окольным» путем: ставить в известность Комиссию о предполагаемых нарушениях с тем, чтобы она провела необходимое расследование и, при необходи­мости, сама подала дело в Суд в порядке, указанном выше.

Трудовые споры. К данной категории относятся все конфлик­ты между гражданскими служащими ЕС и соответствующими структурами Союза (по поводу заработной платы, незаконного перевода, увольнения и т.п.). Суд имеет юрисдикцию в любом споре между Союзом и его служащими в рамках и на условиях, установленных Штатными регламентами и Условиями найма (ст. 270 ДФЕС). Здесь ЕС может выступать как в роли истца, так и ответчика, что случается чаще.

Гражданско-правовые споры. В некоторых случаях Суд вы­ступает в роли «коммерческого арбитража». Его юрисдикция в данном случае носит факультативный характер — в соответ­ствии с арбитражной оговоркой, содержащейся в контракте, за­ключенном Союзом или от имени Союза, Суд разрешает споры о применении и исполнении данных контрактов независимо от того, регулируется ли этот контракт частным или публичным правом (ст. 272 ДФЕС).

Отрешение от должности должностных лиц Союза. Подобно конституционным судам некоторых стран, например ФРГ, Суд наделяется исключительным правом привлекать к юридической ответственности и осуществлять «импичмент» высших и иных должностных лиц публичной власти за совершенные ими право­нарушения. Кроме членов Комиссии и самого Суда, а также Три­бунала, Суд осуществляет «принудительную отставку» членов контрольных органов ЕС — аудиторов Счетной палаты, Омбуд- смана, а также членов Исполнительного совета Европейского центрального банка.

Предварительный контроль не вступивших в силу междуна­родных договоров Европейского Союза. Договоры уполномочива­ют Европейский суд осуществлять контроль всех международ­ных договоров ЕС. Этот контроль может носить только предва­рительный характер. До вступления в силу договора, который ЕС планирует заключить с иностранными государствами или международными организациями, любое государство-член, Со­вет или Комиссия могут запросить заключение Суда о том, соот­ветствует ли предполагаемое соглашение положениям Догово­ров (ст. 275 ДФЕС).

Если заключение Суда имеет «отрицательный характер», планируемое соглашение может быть заключено только после внесения необходимых поправок в Договоры. Поскольку изме­нить «конституцию» Союза весьма сложно, в подобных случаях поправки вносятся в текст самого соглашения. Именно так слу­чилось, например, с Соглашением о Европейском экономиче­ском пространстве, первый вариант которого был признан Су­дом противоречащим «конституционной хартии» ЕС.

Преюдициальные запросы национальных судов. В Европей­ском Союзе обеспечение единообразного толкования и примене­ния учредительного договора составляет обязанность Европей­ского суда.

Однако сфера действия ст. 267 ДФЕС, устанавливающей преюдициальную юрисдикцию Суда, шире. Она распространя­ется не только на «конституцию» ЕС, но и на все основанные на ней нормативные акты ЕС, обеспечивает единообразие интер­претации, применения «европейского» права в целом.

Таким образом, преюдициальная юрисдикция Суда обеспе­чивает не только единство интерпретации и применения, но и охрану норм «европейского» права от нарушений, а также по­стоянное взаимодействие и сотрудничество Европейского и на­циональных судов. Следует, однако, учитывать специфику пре­юдициальных запросов и возникающих на их основе дел: в от­личие от указанных ранее сфер юрисдикции Суда, здесь он призван решать только вопросы «права», но не «факта». Иссле­дование фактических обстоятельств и вынесение на их основе решения в отношении сторон конкретного спора сохраняется в компетенции национального судьи.

Преюдициальная юрисдикция — это не просто одна из многих, но важнейшая сфера юрисдикции Суда. Важнейшая не только по количеству дел: из общего числа решений, выносимых Судом, преюдициальные решения ранее составляли примерно половину (вторую половину соответственно — решения по делам «прямой» юрисдикции), а после учреждения Трибунала — подавляющее большинство. Именно право, а в ряде случаев и обязанность, всех судов и трибуналов государств-членов направлять запросы в Суд, и вынесение им преюдициальных решений явились одним из главных цементирующих факторов, который обеспечил эффек­тивность, целостность и поступательное развитие «европейского» права и интеграционных процессов в Союзе в целом.

При отсутствии собственного аппарата насилия и принуждения наделение Суда преюдициальной юрисдикцией было единствен­ным способом достичь этой цели — с помощью «силы права».

Как на практике «работает» механизм преюдициальной юсти­ции в Европейском Союзе? Возникающие в связи с этим вопросы имеют большое значение для понимания сущности правового ста­туса Суда, а также сущности ЕС и его правовой системы в целом, ее взаимоотношений и взаимодействия с национальным правом.

1. Кто, какой орган может направлять преюдициальные за­просы в Суд? Очевидно, речь должна идти о судах. Однако ст. 267 ДФЕС подходит к этому вопросу более широко. Она от­носит к управомоченным субъектам не только суды, но и трибу­налы. Таким образом, правом запрашивать Суд о вынесении пре­юдициальных решений обладают не только все органы судебной власти государств-членов, различных ее ветвей (общие, админи­стративные, финансовые, конституционные и др.) и звеньев, но и другие юрисдикционные («квазисудебные») институты, фор­мально находящиеся вне судебной системы конкретной страны, например, административные трибуналы и др. К числу послед­них, однако, не относятся арбитражи, создаваемые в доброволь­ном порядке по инициативе самих сторон для решения опреде­ленного спора между ними (дело 102/81 «Nordsee» (1982 г.).

2. По чьей инициативе может быть направлен преюдициаль­ный запрос в Суд? Как указано в ст. 267 ДФЕС, запрос направля­ется в случае, когда вопрос о толковании или законности соот­ветствующей нормы права ЕС «поднят перед любым судом или трибуналом государства-члена». Таким образом, каждое лицо, участвующее в деле и считающее, что в данном деле подлежит применению право ЕС, может выступить с инициативой запро­сить его толкование в Суде. Национальный суд или трибунал может направлять преюдициальный запрос и по своей собствен­ной инициативе.

3. Когда, на какой стадии процесса допускается направление преюдициального запроса? Преюдициальный запрос в Суд мо­жет быть подан на любом этапе судопроизводства в суде первой, апелляционной, кассационной или иных инстанций, в любой мо­мент до вынесения окончательного решения. При этом Суд до­пускает изъятие запроса, если последний был обжалован и анну­лирован на основании апелляции вышестоящему суду.

4. Как быть в том случае, если национальный суд или трибу­нал вопреки просьбе сторон или иных участвующих в деле лиц отказывается направлять преюдициальный запрос, считая, на­пример, что в данном случае право ЕС неприменимо и, следова­тельно, отсутствуют основания к подаче запроса? Другими сло­вами, является ли обращение в Суд за преюдициальными реше­ниями правом или обязанностью для судов или трибуналов государств-членов?

При предоставлении национальным судам или трибуналам «абсолютной свободы» имеются основания опасаться за эффек­тивность всего механизма преюдициальной юстиции и права ЕС в целом. Это касается случаев, когда суды даже, если это необхо­димо, не желают направлять запрос. Если же обязать во всех слу­чаях обращаться с запросом в Суд, то он неизбежно окажется за­валенным огромным количеством дел, своевременно разрешить которые он будет не в состоянии физически.

Поэтому был избран гибкий подход: направление преюдици­альных запросов для всех судов или трибуналов является пра­вом. Если же дело рассматривается «судом или трибуналом государства-члена, решения которого согласно национальному праву не могут быть обжалованы, то суд или трибунал должен направить дело в Суд» (ст. 267 ДФЕС). Таким образом, когда, по мнению стороны или другого управомоченного участника про­цесса, национальный суд или трибунал неправомерно отказыва­ется применять соответствующие предписания учредительного договора или законодательства ЕС или применяет (интерпрети­рует) их неправильно, они могут добиваться охраны своих субъ­ективных прав из Договоров или законодательных актов ЕС, на­правляя апелляционные и кассационные жалобы (если таковые предусмотрены в соответствующей стране).

5. Каковы основания подачи преюдициального запроса и со­ответственно пределы рассмотрения дела Судом? Согласно ст. 267 ДФЕС Суд обладает юрисдикцией выносить преюдици­альные решения по вопросам:

толкования Договоров;

законности и толкования актов институтов, органов и учреждений Союза;

толкования статутов органов и учреждений, уполномочен­ных актом Совета, если это предусматривают данные статуты.

Главная задача Суда, которую он осуществляет в рамках прею­дициальной юрисдикции, — осуществление толкования: прежде всего учредительного договора, законодательных и любых других актов, изданных на его основе институтами, органами и учрежде­ниями ЕС, в том числе актов Совета, учреждающих новые органы ЕС. К актам институтов в данном случае приравниваются и меж­дународные договоры ЕС, а также решения совместных органов, учрежденных ЕС и другими странами или международными орга­низациями на основании международных договоров.

Толкование, даваемое Судом, носит нормативный, т.е. юри­дически обязательный, характер. Направивший запрос нацио­нальный суд или трибунал, а также все другие суды или трибуна­лы при решении аналогичных дел должны исходить из той ин­терпретации, которая была дана Судом.

Таким образом, механизм преюдициальной юрисдикции слу­жит дополнительной гарантией верховенства Договоров в пра­вовой системе ЕС. Большое практическое значение этой гаран­тии определяется и тем, что ставить вопрос о «незаконности» нормативных актов ЕС в данном случае (в отличие от «исков об аннулировании») могут и граждане Европейского Союза.

Однако — и об этом нужно сказать особо — Суд в рамках сво­ей преюдициальной юрисдикции осуществляет контроль за со­ответствием «конституции» и законодательству ЕС также дей­ствий и решений, в том числе законов государств-членов, высту­пая тем самым гарантом принципа верховенства права ЕС. При этом он осуществляет данный контроль в максимально «аб­страктной» форме. Проверяется не конкретный закон (или иной источник права), а общая норма права, взятая в отрыве от источ­ника, где она закрепляется, или правоприменительная практика в целом (безотносительно к ее субъектам).

На практике это осуществляется следующим образом: нацио­нальный суд или трибунал, столкнувшийся при разрешении конкретного дела с предполагаемой коллизией определенных предписаний внутригосударственного и «европейского» права, приостанавливает производство и направляет преюдициальный запрос в Европейский суд. Тот рассматривает поставленные пе­ред ним правовые вопросы, обращаясь при необходимости и к анализу фактических обстоятельств дела, и выносит решение о соответствии той или иной национальной нормы, устанавли­вающей определенные права и обязанности, праву ЕС. В случае несоответствия нормы праву ЕС национальный суд или трибу­нал обязан не применять ее при вынесении решения. Тем самым Суд признает противоправным не такой-то конкретный закон или его статью, а содержащуюся в нем абстрактную норму, имею­щую определенное содержание.

При этом во всех случаях — идет ли речь об актах ЕС или государств-членов — в рамках своей преюдициальной юрисдик­ции Суд лишает акты юридической силы не путем аннулирова­ния, а констатируя неприменимость их в целом (или отдельных положений) при разрешении дел в национальном суде. Решение об этом со стороны Суда будет связывать не только суд или три­бунал, подавший запрос, а судебные органы всех государств- членов при возникновении перед ними аналогичных коллизий. То же самое относится и к толкованиям Суда, включая выводи­мые ими новые принципы и нормы.

Таким образом, мы видим, как преюдициальная юрисдикция суда эффективно служит обеспечению единства правового про­странства Европейского Союза.

Дата добавления: 2014-01-06