Тема 25. Советская государственность в 1924 - 1941 гг

1. Государственное управление в 1924-1935 гг.

2. Государственное управление во второй половине 1930-х гг.

1. Государственное управление в 1924-1935 гг.

Последние работы В.И. Ленина

Крах надежд большевиков на мировую революцию ставил на повестку дня новую задачу – продержаться в капиталистическом окружении до победы революционных сил за рубежом. Поэтому в числе важнейших проблем стояла реорганизация государственного аппарата, с учетом складывающихся внутри и внешнеполитических условий. Так, председатель СНК – В.И. Ленин, считал необходимым весь аппарат управления перестроить рационально на принципах научной организации, освободить от бюрократических и других излишеств, максимально сократить, удешевить, сделать гибким, оперативным, эффективным. Решение этих задач следовало возложить на реорганизованный Рабкрин. Привлечь туда лучшие силы специалистов, рабочих, крестьян, сделать приоритетной его нормативную функцию, особым образом организовать его совместную работу с органами партийного контроля.

Исходя из фактической роли правящей партии в системе государственной власти и управления, В.И. Ленин обосновал необходимость увеличения количественного состава ЦК и ЦКК за счет наиболее политически активных рабочих и крестьян, совершенствования организации их взаимоотношения, замены И.В. Сталина на посту генсека ЦК, делегирования членов ЦКК в Наркомат РКИ, использования его обследовательских материалов для разработки партийных решений, государственных законов и других актов.

Таким путем предполагалось укрепить коллективность в работе структур и ЦК в целом, контроль над партийными и должностными лицами, предотвратить генсековский вождизм, не допустить непомерно большой власти в руках генсека, который призван обеспечить работу Секретариата как исполнительного органа ЦК, его Политбюро. В.И. Ленин предлагал пресечь наметившуюся тенденцию подмены Советской власти правящей партией: партия, считал он, не должна подменять Советскую власть, но лишь направлять ее деятельность. Реализация этих предложений, вызвавших общепартийную дискуссию по вопросам реорганизации Рабкрина, происходила в условиях образования СССР. Однако многое из предложений Ленина не было учтено и это связано, в немалой степени, с дальнейшей бюрократизацией государственного апппарата после смерти В.И. Ленина. Проявлением этого процесса стало развитие советской номенклатуры.

Формирование советской номенклатуры

Как уже отмечалось, еще в военные годы РКП(б) начала превращаться в особый политический институт по руководству государством. Все более становится заметной роль Секретариата и Оргбюро ЦК РКП(б). Усиливающийся партийный аппарат стал проводником номенклатуры. Сам по себе термин «номенклатура» обозначал перечень, а в данном контексте – список наиболее важных постов и должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами. Освобождение с поста также производилось с согласия партийного комитета. Одновременно термин «номенклатура» распространялся на людей, которые данные посты занимали и тем самым превращались в особую социальную группу со своими интересами, образом жизни, идеологией и т.д.

Номенклатура явилась становым хребтом партийно-советской государственности. Процесс создания номенклатуры был следующим. Еще в 1919 г. был образован Учраспред – специальный отдел ЦК. Он в условиях острой нехватки кадров, способных проводить политику руководства и пригодных к тому или иному виду деятельности, занимался мобилизацией, постановкой на учет и переброской на «горячие» участки соответствующих кадров коммунистов. В результате в партийном аппарате сложился механизм назначений и перемещений в противовес выборности кадров.

Датой рождения номенклатуры можно считать постановление ЦК РКП(б) от 8 ноября 1923 г., в котором определялись задачи подбора руководящих работников партией, всех перемещений и назначений на ответственные посты. Постановлением ЦК утверждались различные номенклатурные списки В номенклатуру № 1 входило около 3500 наиболее важных постов, причем для утверждения 1590 из них (СНК, Цик СССР, членов президиумов и коллегий наркоматов, руководства ВЦСПС и кооперативных органов) должны были создаваться специальные комиссии ЦК. В номенклатуру № 1 включались начальники главков ВСНХ, руководители трестов, синдикатов, крупных промышленных предприятий. В номенклатуру № 2 входили, как правило, заместители начальников главков, управлений и другие должности. Номенклатура № 3 касалась руководящих кадров на местах.

Для каждого уровня партийного руководства (губернского, уездного, волостного) устанавливалась своя номенклатура. Наиболее важные посты на периферии считались прерогативой ЦК. Более того, местные руководители всячески стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от обстановки на местах и обеспечивать себе на этом уровне относительную самостоятельность действий. С самого начала к выдвижению на номенклатурные должности подключались органы ОГПУ на предмет выявления лояльности кандидатов и их приверженнности партийной линии. На протяжении 1920-х гг. номенклатурные списки расширялись.

Кадры для номенклатуры черпались в основном за счет выдвиженчества. Поначалу безусловный приоритет отдавался большевикам с дореволюционным стажем, однако таких в рядах РКП(б) было крайне мало (не более 10 тыс.). Основной контингент коммунистов составляли рабочие, крестьяне и служащие, пришедшие в партию в годы гражданской войны. Постепенно именно им стало отдаваться предпочтение в выдвижении на руководящую работу.

Партия обладала крайне незначительным числом подготовленных и образованных кадров, большинство же специалистов находилось вне ее. По даннным партийных переписей того времени более 90 % коммунистов, если и имели какое то образование, то не выше начального. При выдвижении на какой-либо пост они стремились всячески восполнить недостаток образования, знаний и опыта демонстрацией верности партийному аппарату и готовности выполнять любые его указания. Тем не менее противоречия между потребностями управления и уровнем подготовки выдвиженцев рано или поздно должны были всплыть на поверхность. Этот вопрос особенно обострился в связи с продвижением номенклатуры в среднее звено управления, где нужна была специальная подготовка к определенному виду деятельности, которая в верхних этажах зачастую компенсировалась административным рвением. Во второй половине 1920-х гг. были предприняты меры по ускорению профессиональной подготовки и преподготовки номенклатурных работноиков. Для этого была мобилизована вся система партийной учебы, рабфаки, краткосрочные курсы. Таким образом складывался механизм воспроизводства номенкатуры, который обрел окончательную форму в более позднее время.

Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов и т.п. превращаются в массовые сборища номенклатуры, причем за каждым органом закрепляется своя роль. Главным становится партийный съезд, утверждающий основные установки и директивы, которые другие органы должны были претворять в жизнь. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно подтверждать принятые решения, создавать видимость народной поддержки. Номенклатура была не способна и не заинтересована в широком обсуждении вопроса, для нее важне всего являлись четкие указания и директивы, согласно которым нужно было действовать. Всякие дискуссии рассматривались ею как мешающие делу.

Становление государственного управления на основе Коституции СССР 1924г.

30 декабря 1922 г. открылась новая страница истории российской государственности. РСФСР вошла на равных основаниях с БССР, ЗСФСР и УССР в единый Союз Советских Социалистических Республик (см. подробнее семинар). Особенности государственного управления теперь обусловлены тем, что новый (союзный) тип советского федерализма воплотил интеграционный многолетний процесс, поражение национального сепаратизма, обеспечил государственный суверенитет объеденившихся субъектов, сохранивших право свободного выхода из Союза, свои Конституции, органы власти и управления, бюджеты, право право приостанавливать на своей территории распоряжения СНК СССР, использовать в делопроизводстве общеупотребительные в республиках языки.

Принципиальные вопросы становления системы государственой власти и управления, статуса ее отдельных структур рассматривались предварительно съездами партии, пленумами ЦК, его политическими и организационными бюро, секретариатом, ЦКК, местными партийными инстанциями, обсуждались (а впоследствии просто принимались без обсуждения) на съездах Советов, сессиях ЦИК, заседаниях его Президиума и правительства.

Во второй половине 1920-х гг. происходило совершенствование порядка взаимоотношений союзных и республиканских органов управления. Последние осуществляли как директивы соответствующих союзных структур, так и подчинялись своим ЦИК и СНК. Определилась в это время тенденция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчиненности от союзных через республиканские к краевым, губернским, областным, окружным и другим местным органам управления, в составе которых создавались соответствующие ведомственные структуры. Такой принцип функционирования усиливал единство, централизм управления по вертикали и сопряжен был с постепенным ограничением, сужением самостоятельности местного звена.

Специфическую роль играли союзный и республиканский наркоматы Рабкрина, их местные органы, опиравшиеся на свои первичные низовые звенья в виде ячеек содействия, имевшиеся во всех производственных коллективах, учреждениях, воплощавшие сочетание государственных и общественных начал, выборность и тесную связь с профсоюзными, кооперативными, молодежными и другими объединениями. Главная функция системы Рабкрина – совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности управления. Рабкрин опирался на итоги исследовательской работы тех институтов, лабораторий, которые изучали, обобщали организацию труда и управления, формировали нормативы, технологию управленческого труда, структуры учреждений и т.д. Рабкрин производил плановые, внезапные обследования и проверки, в том числе вместе с другими контрольными органами, устанавлилвал сроки выполнения своих рекомендаций, поддерживал и распространял лучшие образцы управленческой организации и деятельности.

Соединение Рабкрина с ЦКК обеспечивало совместную работу, но не поглощение одного органа другим. Не было единого органа ЦКК – РКИ. ЦКК сохранялась, функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съездах партии о своей партийной, главным образом, контрольной работе и о совместной работе с Рабкрином по советской линии. Рабкрин сохранял статус государственного наркомата в составе правительства. Его состав формировался в советском порядке, работал под руководством СНК и отчитывался перед ним. Соединение двух органов не смешивало их функций, обеспечивало непосредственное партийное руководство, учатсие членов, структур ЦКК в работе государственного органа.

Государственное управление конца 1920-х – начала 1930-х гг.

Государственное управление с конца 1920-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, было подчинено выполнению максимально возможных плановых заданий. Потребности планового и конкретного управления новыми отраслями промышленности обусловили создание соотвествующих союзных, республиканских наркоматов, структур в местных органанх, что привело к упразднению вертикальной системы ВСНХ, его органов в губерниях, краях, областях, округах. Ликвидированы и областные промышленные бюро, объединявшие до 1929 г. СНХ нескольких губерний. В 1932 г. на базе союзно-республиканского ВСНХ образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. НКтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. НКлегпром подтянул во второй пятилетке темпы темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возникли и другие наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из Наркомата путей сообщения выделен НК водного транспорта, из НКзема – НК зерновых и животноводческих совхозов. НК труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха, научные институты, имущество, помещения, кадры. ВЦСПС приобрел необычный статус органа общественного управления, который рукововдил сферами организации труда.

Перестраивалась структура и методы управления наркоматов в соотвествиями с изменившимися условиями и задачами. Каждый НК имел Совет, не менее половины которого составляли представители местных органов управления и предприятий, обеспечивалась ведомственность управления. На рубеже 1920-30-х гг. внедрена во всех советских и хозяйственных органах функциональная система построения аппарата. Позднее она заменена производственно-территориальной системой.

Характерно, что съезды Советов слушали, обсуждали отчеты не только СНК, но и отдельных НК, утверждали конкретные программы развития отраслей и деятельности всех органов отраслевого управления. Прзидиум ЦИК, СНК контролировал работу НК-тов по выполнению решений съездов Советов.

Важной мерой на пути национально-государственного строительства явилось реформирование административно-государственного устройства страны. На необходимость его указывалось еще в период революции. Но тольк окончание гражданской войны позволило перейти к непосредственнному решению этой задачи, которая состояла в том, чтобы от чисто административного перейти к административно-хозяйственному делению государства в соответствии с исторически сложившимися экономическими районами. Работа велась под руководством ВЦИК и Госплана. Переход к нэпу потребовал внести в эту работу необходимый элемент децентрализации, передачи части управленческих функций на места. Национально-государственное строительство и образование СССР внесли коррективы в проект административно-территориальных преобразований. Фактически реформирование началось с 1923 г. путем создания в порядке эксперимента на территории РСФСР Уральской области и в 1924 г. Северо-Кавказского края. Во второй половине 1920-х гг. были образованы еще 6 краев (административные еденицы, имеющие внешнюю границу или включающие в себя автономии): Сибирский (1925), Дальневосточный (1926), Средне-Волжский (1928), Нижне-Волжский (1928), Северный (1929), Нижегородский и 5 областей: не считая национальных образований к ним приравненных: Ленинградская (1927), Центрально-Черноземная (1928), Московская (1929), Ивановская Промышленная (1929) и Западная (1929). Было упразднено прежнее деление на губернии, уезды и волости. Края и области делились на округа, округа на районы, районы на сельсоветы. В конце 1920-х гг. были выделены отдельно национальные округа (всего 10) и районы. Местное управление развивалось по мере изменения административно-территориального деления. Заметным звеном местного упраления стали районные органы, возникшие вместо уездных, тоже на рубеже 1920-30-х гг. и в последующие годы.

Государственное управление во второй половине 1930-х гг.

В 1936 г. была принята новая Конституция СССР и теперь государственное управление строилось и функционировало на новой конституционной основе. Одним из главный направлений в государственном управлении этого времени являлось совершенствование управления промышленностью. Из НКтяжпрома выделились НК оборонной промышленности, машиностроения. Из НК электростанций и электропромышленности – НК электропромышленности. Создан НК по строительству, который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений без каких-либо иностранных инвестиций. Возникновению, развитию и специализации новых базовых отраслей способствовало образование НК-тов нефтяной и угольной промышленности на базе НК топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных НК-тов усилило государственное управление бурно развивающейся индустриализации страны, механизацию, машинизацию процессов в различных секторах экономики.

В организации управления усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укреплялась дисциплина исполнения, повышалась отвественность за реализацию «директив партии и правительства». Резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким многоступенчатым. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, действовал директивно, жестко.

Перестроена судебная система, прокуратура. Органом судебного управления стал новый НК юстиции, который проводил и кодификацию законодательства. Правоохранительная система была призвана обеспечить соблюдение новой Конституции, законов исправлять нарушителей закона, предотвращать преступления во всех сферах общества, в том числе и в управлении.

На основе ст. 126 Конституции СССР утвердилась официально практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Такая практика существовала и ранее. Но теперь партия окончательно консолидировала управленческие и властные функции. Партийные решения сталиобязательными для государственных учреждений. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управление страной. К концу 1930-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности, порождал должностную чехарду, безотвественность кадров перед государственными органами, трудящимися. В руках партийно-государственной администрации все больше и больше концентрировалась власть и управление, что противоречило демократической природе Советов и системы управления, отраженных в Конституции СССР. Участие широких масс трудящихся становилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бюрократии.

В государственном управлении утвердилась воля высшего должностного лица, власти административно-исполнительного, чиновно-бюрократического аппарата, тотальное подчинение личности своеобразно толкуемым интересам государства. Все это сказалось на качестве государственного управления, отрицательно повлияло на его эффективность и природу (не смотря на некоторые достижения этого периода – индустриальный скачок, победа в Великой Отечественой войне и т.д.). Ограничивалась советская демократия, принижалась роль суда, прокуратуры имели место правовой и внесудебный произвол, необоснованные массовые репрессии.

Дата добавления: 2014-01-07