Понятие службы и служащего

Служба как особый вид человеческой деятельности. Сущность и особенности государственной службы как социального института.

Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению

В соответствии с действующими законодательными предписаниями и сложившимися в российской юридической доктрине установками правовые акты о правоохранительных органах, как и акты по всем другим вопросам, образуют четкую иерархическую структуру. Место конкретного акта в этой структуре определяется, как правило, тем, какой орган его принял и в каком порядке это было сделано.

На самом высоком уровне находится, как отмечено выше, Конституция РФ. В ней решены узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности правоохранительных органов. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Все другие правовые акты должны точно соответствовать конституционным предписаниям. Поэтому и установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Отменяется и изменяется она тоже с соблюдением особой процедуры. В этом одна из гарантий ее относительной стабильности.

Немного ниже в иерархической структуре правовых актов находятся законы. Согласно Конституции РФ различаются федеральные законы, в том числе конституционные (их издание осуществляется в силу прямого предписания Конституции РФ и по вопросам, указанным в ней), и законодательство субъектов Федерации, включая их конституции и уставы. Федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют, как и Конституция РФ, прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Требование, в соответствии с которым федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и подлежат неуклонному исполнению, не относится к числу соблюдаемых, безусловно, и во что бы то ни стало. При наличии достаточных оснований некоторые такие законы, как и все другие, полностью или частично могут быть признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, в силу чего они применяться не должны. Но такого рода "истории" с федеральными законами случаются не так уж часто. В общей своей массе они являются обязательными для всех и на всей территории страны

В актах этого уровня и решается большинство вопросов организации и деятельности правоохранительных органов, которым доверяется, как отмечалось выше, осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав, и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом — одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

При характеристике закона как источника правовой регламентации следует иметь в виду, что в свое время высшие представительные органы в соответствии с действовавшими тогда правилами могли издавать акты, именовавшиеся положениями, которые имели и продолжают иметь практически ту же юридическую силу, что и законы. К их числу можно отнести, например, Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттестации судей и Положение об адвокатуре РСФСР.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов Федерации в регламентации вопросов, связанных с организацией и деятельностью правоохранительных органов, значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. К примеру, им даны полномочия издавать свои законы, регламентирующие некоторые стороны организации и основ деятельности конституционных (уставных) судов и мировых судей, дополняющие и развивающие основы законодательства о нотариате и адвокатуре.

С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приобретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Раньше соответствующие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы. Непосредственно они не применялись. Теперь, в силу приведенной выше ч 4 ст. 15 Конституции РФ, им предоставлено преимущество перед российскими законами. А это значит, что если при разбирательстве дела, скажем, в суде обнаружится противоречие между законом и международным соглашением Российской Федерации, то решение должно выноситься, как правило, в соответствии с последним, а не в соответствии с действующим законом.

Следующая ступень в иерархической "пирамиде" правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Содержание этих актов в общих чертах определяется Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти. Указом могут быть утверждены положение о каком-то органе или его структура, возложены на него дополнительные полномочия либо какие-то из них сняты. В качестве примера могут послужить, в частности, Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Указ Президента РФ от 6 июля 1998 г № 806, утвердивший Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации; Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954, утвердивший Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации; Указ Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1272, утвердивший Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации; Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г № 644, предусмотревший новую структуру центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ.

Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям Президента. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказано в законах и президентских указах.

Правительство, как и Президент, может утверждать, в частности, положения о правоохранительных органах, которые возглавляются членами Правительства — министрами. Так, постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г № 288 утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 утверждены структура криминальной милиции и Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции.

Все большее значение для регламентации деятельности правоохранительных органов в последние годы приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен правом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к исполнению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой полное или частичное прекращение действия такого акта, если он противоречит Конституции РФ Естественно, такое решение может коснуться акта, регулирующего правоохранительную деятельность или организацию осуществляющих ее органов.

Для иллюстрации данного положения вполне можно привести немало примеров. Один из них — постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г о несоответствии Конституции РФ положений уголовно-процессуального законодательства, которые не давали осужденным права кассационного обжалования приговоров Верховного Суда РФ В ходе реализации этого постановления был издан закон (4 января 1999 г), предусмотревший образование в структуре Верховного Суда РФ специального подразделения — Кассационной коллегии Другой пример — постановление от 23 марта 1999 г. о признании неконституционными положений того же законодательства, которые не предусматривают прямо возможность обжалования в суд многих решений прокурора, следователя или дознавателя, которые они принимают в ходе предварительного расследования — например, о производстве обыска, ареста имущества, приостановлении следственных действий

Большое практическое значение имеют разъяснения, даваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам судебной практики. Оформляются эти разъяснения постановлениями пленумов названных судов Постановления первого из них обязательны к исполнению не только гражданскими и военными судами общей юрисдикции, но и всеми организациями и их должностными лицами, применяющими закон, по которому дано разъяснение, а второго — всеми арбитражными судами. Некоторые из таких постановлений имеют отношение к решению организационных вопросов.

Ими также могут утверждаться иные документы организационного характера, имеющие силу нормативных актов (например, утвержденное Пленумом Верховного Суда РФ Положение о научно-консультативном совете, утвержденное Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ Положение об эксперименте по рассмотрению дел с привлечением арбитражных заседателей).

В настоящее время продолжают действовать некоторые издававшиеся в свое время Пленумом Верховного Суда СССР руководящие разъяснения, если они не противоречат российским законам, и вопросы, которые были решены в них, не истолкованы иначе в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ или Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

К регламентации организации и деятельности правоохранительных органов могут иметь отношение пакты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руководителями соответствующего уровня. Главное их свойство — они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, президентских и правительственных актов. Называться они могут по-разному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т.д.

По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновременно несколькими руководителями правоохранительных и других органов. В качестве примера могла бы послужить Типовая инструкция об организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств, утвержденная в 1993 г. Генеральной прокуратурой РФ и МВД РФ. Часто такие акты называются межведомственными.

Для изучения законодательства и иных правовых актов не последнее значение имеет знание источников их официального опубликования. Правильное применение любого нормативного акта требует того, чтобы органы и должностные лица имели возможность руководствоваться точным, не устаревшим и не искаженным текстом соответствующего акта. Опыт показывает, что при их публикации не всегда обеспечиваются такие свойства. Чтобы преодолеть это, государство берет на себя "хлопоты" по официальному опубликованию законов и иных правовых актов. В соответствии с действующим законодательством существует несколько изданий, осуществляющих такое опубликование: федеральные законы, ратифицированные международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и "Парламентской газете"; ведомственные акты, имеющие межведомственное значение, и некоторые другие — в публикуемом издательством "Юридическая литература" "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" и в газете "Российские вести"; эти и подобные им нормативные акты публикуются также в ведомственных изданиях; постановления Конституционного Суда РФ — в издаваемом
им же "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", "Собрании законодательства Российской Федерации" и некоторых других официальных изданиях; разъяснения высших судебных инстанций по вопросам судебной практики — в "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации" и "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"; международные документы — в "Бюллетене международных договоров" (издание Администрации Президента РФ) и тематических сборниках.

ЛИТЕРАТУРА

Конституция РФ — ст. 4, 5, 15, 76, п. "д" ст. 84, ч 1 и 2 ст. 108, ст. 115, ч. 6 ст. 125, ст. 126 и 127.

Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г — ст. 1—7 (СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 801, 1999, № 43, ст. 5124).

Закон о Конституционном Суде — ст 79

Закон о судоустройстве — ст. 56.

Закон об арбитражных судах — п. 5 ч 1 ст. 10.

Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г № 763 — п. 1, 2, 5—10 (СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2663; 1997, № 20, ст. 2242; 1998, № 33, ст. 3967).

Контрольные вопросы

Охарактеризуйте основания классификации законодательных и иных правовых актов, регламентирующих правоохранительную деятельность и устройство соответствующих органов

Какой круг вопросов по теме курса "Правоохранительные органы"решается в Конституции РФ?

Каково значение Конституции РФ для правоохранительных органов

Сгруппируйте по содержанию основные акты, регламентирующие
правоохранительную деятельность и устройство соответствующих органов

Назовите группы правовых актов по их юридическому значению.

Каково значение международных соглашений для правоохранительных органов?

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно-полезной деятельности людей. Итак, можно выделить:

) производство товаров, материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

) создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, съёмка фильма;

) социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);

) служба в государственных, общественных, религиозных, иностранных, международных организациях;

) учёба, т.е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путём);

) ведение домашнего хозяйства;

) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т.д.);

) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе Учёного совета и т.д.);

9.) предпринимательство.

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом и внутри него.

Разделение труда в обществе ещё на ранней ступени его жизни как следствие непрерывного развития производительных сил привело к формированию в обществе определённых социальных групп, названных впоследствии классами, прослойками и т.д. - рабочие, крестьяне и др. Среди этих социальных групп заняла своё место группа, получившая название служащих. А деятельность, которую она стала осуществлять, - служба. Затем и сама служба подверглась дифференциации - появилась с рождением государства государственная служба, служба общественная, частная и т.д.[1]

Какие же особенности этой деятельности - службы - составили основания для выделения и обособления её от других видов общественной деятельности?

В нормативных актах и литературе сегодня отражены различные представления о понятии служащего и службы. Основная причина этого - разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения названных понятий.

Вообще, слово "служба" имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная налоговая служба, федеральная служба безопасности). Однако для нас представляет интерес служба как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании общества (делопроизводительном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.[2] Следовательно, по мысли Д.Н.Бахраха, служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, технический секретарь, телефонистка, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие являются профессионалами управления, социально-культурного обслуживания.[3]

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, исследователь Ю.Н.Старилов выделил следующие виды этой категории работников:

) служащие государственных органов;

) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);

) служащие негосударственных организаций;

) служащие общественных объединений;

) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.[4]

С.И.Ожегов под служащим понимал лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания.[5] Однако это определение нельзя признать удачным, ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Иные критерии выделял Советский энциклопедический словарь. Согласно ему, служащими признавались “работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...”[6] Следовательно, результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений, либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.[7]

Некоторые теоретики при рассмотрении понятия службы и служащего ставят во главу угла объект воздействия в процессе труда со стороны его участников, который, по их мнению, является решающим фактором, определяющим отличия одной социальной группы от другой. Так, “...рабочим считается лицо, воздействующее на объект природы, - в его первозданном виде (добыча полезных ископаемых) или прошедшем производственную переработку (вождение транспортного средства, сборка агрегата и т.д.)”.[8] Что же служит объектом воздействия со стороны служащего в процессе труда? Им является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля человека, его здоровье, свобода, правовой статус в целом, интересы и т.д. Служащий служит другим лицам, хотя служба выражается не только в пожеланиях, рекомендациях, обучении, но и в приказах, распоряжениях, взысканиях, наказаниях и т.п.[9]

Другие авторы категорически не признают такую постановку вопроса. Они считают ошибочным мнение, что служащий, в отличие от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. “Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают воздействие на ее функционирование и развитие”.[10] В связи с этим, по их мнению, утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто б труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Мотивируя такой подход, А.П.Алёхин пишет: “Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.)”.[11]

Подводя итоги, подчеркнём основные признаки (критерии), по которым служащих можно отличить от других категорий лиц, занятых определённой работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях).

С одной сторон, служащий, во-первых, воздействует в процессе своего труда на человека, а не на технические средства; во-вторых, служащий это своё воздействие (учит, лечит, ограничивает свободу и т.д.) на личность оказывает непосредственно, а не через посредство иных мер и средств. Наконец, в-третьих, в процессе указанного непосредственного воздействия на личность преследуются определённые цели, носящие общественно-полезный характер, т.е. полезные для общества и для личности, хотя такое совпадение не всегда возможно, но, в конечном счёте, польза и для личности несомненна, даже если речь идёт о применении к ней принудительных мер.[12]

С другой стороны, под другим углом зрения, служащих отличают следующие критерии:

1. они занимают должности в различных организациях (государственных, в органах местного самоуправления, негосударственных, коммерческих, общественных, религиозных и др.);

2. характер их деятельности, как правило, умственный (в узком смысле этого слова, ибо каждый вид деятельности предполагает наличие у человека определённых умственных способностей), т.е. материальных ценностей они самостоятельно не создают. Однако служащие работают и в сфере материального производства, выполняя специфические задачи - организационное, технологическое обеспечение процесса производства, создание проектов, маркетинговая, исследовательская деятельность и т.д.;

3. они осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную, руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями; они могут применять меры государственного и общественного принуждения;

4. свои полномочия, функции они реализуют, как правило, на возмездных началах, за вознаграждение;

5. непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства;

6. обладают особым предметом труда - информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию.[13]

Такое определение общего социального статуса служащего проведено пока без учёта правовых признаков служащего (возраст, профессиональные требования и др.). Эти юридические критерии определены уже не ко всем служащим, а по группам внутри них - государственным служащим, к служащим в политических партиях и т.д. К тому же в законодательстве отсутствовали и отсутствуют нормы, в которых определялись бы общее понятие служащего и его социальный и правовой статусы. В будущем законодательстве о службе этот пробел должен быть восполнен, считают теоретики. Тем самым будет создана общая основа для правового регулирования службы в её различных видах.[14]

Итак, в общем итоге, можно констатировать, что служба - одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. С появлением классов, государства, зарождением политических партий, общественных организаций, частных организаций и т.д. параллельно шёл процесс укрепления службы и разделения службы и служащих на соответствующие социальной структуре виды и группы. В историческом плане развитие службы шло применительно к отмиранию одних и появлению новых социальных групп (классов и др.), развитию хозяйства и его специализации.

Состав сегодняшних служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях (служба в муниципальных органах власти, в аппарате политических партий, в аппарате общественных организаций и т.д.), занимаются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы). Закономерные для каждой страны увеличение объёма управления, рост систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и другие закономерности влекут непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т.е. растёт их удельный вес в общем числе работающих. Это видно из следующей таблицы, составленной по данным переписей населения.[15]

Все работающие - 100 %. Из них:

	1913	1939	1959	1979	1989
рабочие	14,6	33,5	49,5	61,8	62,6
крестьяне (колхозники)	83,0	49,8	31,7	15,5	11,6
служащие	2,4	16,7	18,8	23,1	28,4

Бурный рост количества служащих детерминирован объективными факторами - повышением роли службы как профессиональной управленческой деятельности, опережающим сферу управления ростом производительности труда, квалификации кадров в производстве материальных ценностей.

1.2. Причины возникновения государственной службы, её природа.

В современных российских условиях разделение службы на виды с учётом перспектив её развития проводится в нашем законодательстве применительно к социальной структуре общества и государственному механизму. Наша задача - детальный анализ государственной службы. Данный вид службы многие исследователи считают ведущим, что оправдывается как наибольшей численностью государственных служащих в сравнении с другими группами служащих, так и правовым регулированием: государственная служба - наиболее отрегулированный и обеспеченный в правовом отношении вид службы, другие виды службы заимствуют для регулирования своих служебных отношений многие нормы государственной службы.

Итак, государственная служба. В чём её существо и отличие от других видов службы? Прежде всего обратимся к вопросу о причинах возникновения, природе государственной службы.

Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она вбирает в себя ряд аспектов, включая экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих, механизм реализации политической воли господствующего класса возникает вместе с государством как имманентно присущий ему элемент, считает профессор Б.В.Лытов. "Как известно, государство появляется на такой стадии развития общества, когда возникает объективная необходимость политического регулирования общественной жизни," - пишет он.[16] Государство призвано, по словам К.Маркса, решать двуединую задачу, во-первых, осуществлять координацию общих дел, вытекающую из природы всякого общества, во-вторых, выполнять специфическую функцию, следующую из противоположности между правительством и народными массами.[17] Причины, вызвавшие к жизни государство, лежат и в основе возникновения государственной службы, хотя их следует несколько конкретизировать.

Прежде всего, государственная служба возникла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в особо привилегированное положение и сделать надёжным орудием осуществления государственной политики. Как отмечал М. Вебер в работе “Политика как призвание и профессия”, штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, прикован к властелину двумя средствами: материальным интересом и социальным почётом.[18] Связанный общими интересами с правящим классом, занимая особое положение в сфере распределения материальных благ, этот штаб и становится действенным средством осуществления государственных функций. С его созданием практически и разрешается потребность в возникновении государственной службы как механизма управления.

Следует также иметь в виду, что более или менее развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит существенное разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами, занимающими политические должности, и теми, кто выполняет свои обязанности в системе государственной службы на профессиональной основе. Власть, представленная политической элитой, берёт на себя функцию выработки внутренней и внешней политики, аппарат управления, чиновники - функцию реализации этой политики. Следовательно, государственная служба выступает как особый вид труда, являющийся следствием разделения труда.

В силу названных обстоятельств, по мысли проф. Б.В.Лытова, и возникла государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих.

Давно установлено, что государства бывают самого различного типа. Согласно классовой теории, они делятся на рабовладельческие, феодальные, буржуазные, социалистические. По форме управления - на монархические, республиканские. По устройству политической организации - на унитарные, федеративные, конфедеративные. По характеру политического режима - на демократические, авторитарные, тоталитарные, диктаторские, деспотические, либеральные и пр.

Государственная служба является копией, точным слепком существующих типов государств, присущих им различного рода свойств. Зависимость государственной службы от природы государства, присущего ему политического режима показал в своих трудах М.Вебер. Он выделял три типа легитимного господства: рациональный, патриархальный и харизматический.[19]

Первый тип политического господства был свойственен в его время наиболее развитым странам буржуазной демократии (США, Англия, Франция). Управление государственными делами в этих странах осуществлялось профессионально подготовленным аппаратом чиновников. Во главу угла деятельности аппарата возводилось верховенство закона. Все чиновники были поставлены в условия, когда они должны действовать по строго формальным и рациональным правилам, в духе закона, исполняя установленные предписания невзирая на лица.

При патриархальном типе политического господства, характерном преимущественно для феодальных стран, приоритетом является признание своего рода "священности", неизменяемости "издревле существующих порядков". Служба управления при таком господстве имеет чёткую иерархию по схеме: начальник, штаб управления, подчинённые-подданные. Аппарат управления формируется не по принципу деловой компетенции, а на основе личной преданности. Верность государю, господину служит основанием и для продвижения по служебной лестнице. При таком типе государства отсутствует по существу формальное право, оно подменяется произволом правителя.

К третьему типу М.Вебер относил харизматическое господство, свойственное странам с авторитарным типом правления. Такое господство осуществляется харизматическими личностями, обладающими выдающимися качествами. Возвышаясь над своеобразно понятыми законами истории, харизматическая личность действует не всегда адекватно складывающейся обстановке, что и сказывается на государственной службе. При харизматическом типе господства, как правило, отсутствуют рационально или традиционно установленные правила ведения дел. Решения по всем вопросам выносятся спонтанно, несистематически. В основе принимаемых решений лежит откровение или творчество харизматического деятеля, который иногда способствует прогрессу общества, но может и завести его в тупик. Выход из него обычно находится в смене парадигмы общественного развития и перегруппировке классовых сил.

Таковы особенности выделенных типов легитимного господства. В чистом виде они встречаются редко. На практике имеет место комбинация из нескольких типов или промежуточное состояние между ними. Тем не менее, несмотря на определённую условность схем политического господства, они в целом отражают зависимость государственной службы от типа государства, присущих ему особенностей.

Социальная природа государственной службы определяется также социально-классовым составом государственных служащих. Любое государство стремится создать государственную службу как надёжный инструмент осуществления своей политики. Надёжность государственной службы в классовом обществе определяется социальным составом чиновников, их принадлежностью к господствующему классу или тем слоям общества, которые этот класс поддерживают, разделяют с ним ответственность за общее состояние дел. Обычно в этом случае используется сословный принцип укомплектования аппарата управления, государственных структур. Так, в царской России преимущественное право поступления на государственную службу имели представители потомственного и личного дворянства. Лица недворянского происхождения, а это, в основном, дети священников, канцелярских служащих, купцов, мещан имели право приобщиться к дворянскому сословию по мере прохождения государственной службы. Классовый принцип отбора лиц на государственную службу осуществлялся и в первые десятилетия Советской власти, когда государство официально провозгласило диктатуру пролетариата.

Однако ни один приходящий к власти класс не способен осуществлять государственное управление без опоры на другие слои общества. Так, в составе государственных чиновников царской России потомственное дворянство составляло только одну треть. Неоднороден был состав государственных служащих и в условиях советского строя: после революции политическая власть вынуждена была привлекать на государственную службу специалистов преимущественно из буржуазной интеллигенции. И таких людей на государственной службе было достаточно много, по крайней мере, до середины 30-х годов.

Таким образом, своими истоками государственная служба уходит в социальные условия её формирования и развития. Эта социальная природа полностью определяется характером политического строя общества, особенностями государства, составом государственных служащих как наиболее последовательных выразителей и проводников государственной воли.

1.3. Сущность государственной службы и её взаимосвязь с другими общественными институтами.

Уяснение природы государственной службы является важным условием познания её сущности, особенностей как социального института, её места среди других социальных институтов общества.

Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства. В обществе, исходя из его функциональных качеств, действуют самые различные социальные институты - политические, экономические, духовной сферы жизни общества и др. В пределах названной классификации государственная служба относится к политическим институтам, таким как государство, политические партии, армия, суд, прокуратура и др. В своей совокупности они выражают существующие в данном обществе политические интересы и отношения.

Государственная служба тесно связана со всеми другими институтами общества. Следует особо подчеркнуть связь государственной службы с институтом права. Государственная служба только тогда выполняет социальную функцию, когда строится на правовой основе, является по существу не только социальным, но и государственно-правовым институтом, что придаёт ей особый правовой характер (данный аспект будет детально рассмотрен ниже).

Через институты государства и права государственная служба тесно связана с экономическими институтами, выступающими в виде собственности, хозяйственных и финансовых объединений различного типа. Механизм такого взаимодействия носит структурно-функциональный характер, что позволяет государству, опираясь на государственную службу, проводить определённую социальную и экономическую политику. В этом плане государственную службу можно рассматривать как социально-экономический институт.

Государственная служба взаимодействует с институтами духовной сферы жизни общества, она в известной мере опирается на средства массовой коммуникации, общественное мнение. В ходе такого взаимодействия государственная служба приобретает качества социально-культурного института.

Выступая элементом общественной структуры, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту. Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Во-вторых, как связующее звено между государством и гражданином государственная служба призвана защищать права и интересы граждан. Конституционное положение о том, что “человек, его права и свободы являются высшей ценностью”,[20] выступает определяющим стержнем в деятельности государственных служащих, независимо от служебного статуса. В-третьих, государственная служба как общественное явление представляет собой нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления. Это и своеобразная форма отражения общественных связей и отражений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков. В-четвёртых, государственная служба не просто отражает общественные связи и отношения. Она имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства к объективной реальности. В-пятых, государственная служба не только правовая, но и этическая система. Формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития.[21]

Как социальный институт государственная служба имеет свою объективную историю. Она свидетельствует о сопричастности её представителей к славным деяниям нашего народа. К сожалению, в течение столетий общественное мнение страдало недооценкой роли чиновников. Их рассматривали как паразитов на теле нации (хотя иногда и небезосновательно), в то время как чиновничество призвано быть своеобразным двигателем общественного прогресса. Трудно переоценить всё то, что сделали, например, управленцы на Западе в деле обеспечения высокого жизненного уровня населения и формирования его политической культуры. И российские чиновники, несомненно, призваны внести свой вклад в возрождение России как великого государства.

[1] См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: Юристъ, 1996. С.101

[2] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая.- М.: Изд-во БЕК, 1993. С.97

[3] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.97

[4] См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996. С.129

[5] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С.651

[6] Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С.1236

[7] См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.- М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. С.184

[8] Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.102

[9] Манохин В.М. и др. Указ. соч. C.102

[10] См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.184

[11] Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.184

[12] См.: Манохин В.М. и др. Указ.соч. С.102-103

[13] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.311-312, Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.98

[14] См: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе в Российской Федерации // Государство и право, 1997, № 9. С.5-11; Манохин В.М. и др. Указ.соч. С.103

[15] См.: СССР в цифрах в 1989 г. М., 1990. С. 47

[16] См.: Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: "Феникс", 1998. С.74

[17] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.25, Ч.1. С.422

[18] См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.648

[19] См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.646-647

[20] Конституция Российской Федерации. Ст.2

[21] См.: Государственная служба: теория и организация. С.83-86

Дата добавления: 2014-01-07