Организация местного самоуправления в советский период

Следует отметить, что отношение к земскому и городскому самоуправлению в начале существования советской власти было положительным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал до марта 1918г. После заключения Брестского мира и выхода левых эсеров из состава советского правительства, в знак протеста, Наркомат был упразднен.

Начался период ликвидации земства и городского самоуправления, который закончился к лету 1918г. Этот процесс был вполне закономерным, так как земство и городское самоуправление предусматривали децентрализацию власти, экономическую независимость, а идеи социализма опирались на диктатуру пролетариата, т.е. централизованное управление страной.

Лик­видация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февра­ля 1918 года. В соответствии с этим циркуляром роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства власти на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы действовали под контролем Коммунистической партии и являлись органами государственной власти.

Конституционное закрепление системы местных советов произошло в Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила систему местных органов государственной власти, включая областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, а также избираемые ими исполкомы. В этот период городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов - на основе многоступенчатых выборов.

В 1920-1923 гг. местному самоуправлению были переданы вопросы местного хозяйства, а именно: землеустройство, часть промышленности (позднее она стала называться промышленностью подведомственной местным советам), водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство и ряд других вопросов.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.- Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Этот период можно охарактеризовать как период позитивного развития местного самоуправления. Хорошее развитие получила муниципальная наука, ярким представителем которой был профессор Л.А.Велихов.

В период ускоренной индустриализации (1927-1928 гг.) многие положительные моменты в местном самоуправлении были забыты. В городах и сельских поселениях практически ликвидировали все местное самоуправление. Вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы. Все эти меры были необходимы дляусиления вертикали управления и более жесткой централизации власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила все изменения. Этой же конституцией была отменена система съездов Советов, местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами, и избирались тайным голосованием, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права непосредственно населением.

Основополагающим принципом в деятельности системы Советов являлся демократи­ческий централизм, который допускал самостоя­тельность и инициативу местных органов власти. Однако существующая система государственной власти, руководящая роль Коммунистической партии не допускали никакой самостоятельности и инициативы снизу, а предполагали жесткое подчинение нижестоящей власти вышестоящей.

В системе Советов вышестоящие, осуществляли руководство деятельностью ниже­стоящих Советов, нижестоящие Советы были обязаны исполнять решения вышестоящих Советов, те же в свою очередь могли отменять противоречащие закону решения нижестоя­щих Советов.

Местные Советы имели собственный исполнитель­ный аппарат, исполкомы местных Советов. Состав исполкомов избирался и утверждался на сессия местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сес­сиях Советов решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполни­тельных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по ос­новным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных ор­ганов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кад­ров, работающих в Советах;

в) контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.[2]

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконт­рольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отно­шение переносилось и на постоянные комиссии, и на Со­вет в целом. На сессиях практически не выбирались опти­мальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улуч­шить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функ­ции, которые ранее принадлежали исполкомам (подго­товка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполко­мов оказалось довольно сложно в изменившихся услови­ях политической жизни страны. Во многих местных Сове­тах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидиро­вать исполнительные комитеты, делегируя исполнитель­ные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым практическим шагом реформирования государ­ственного местного управления, внедрения нового для со­временной России подхода к нему, стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного са­моуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Данный Закон ввел понятие «коммунальная собствен­ность». К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союз­ными и автономными республиками, иными субъекта­ми, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуп­равление» и «органы территориального общественного са­моуправления» были включены не только в статьи, посвя­щенные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17)

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам мест­ных Сонетов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но прин­ципиальное новшество состояло в том, что местная ад­министрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, ко­торые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распо­рядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную админист­рацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. I, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселко­вых, сельских, то они вхо­дят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправле­ния мало сумели себя проявить.

Во-первых, необходимо было время, чтобы и населе­ние, и народные депутаты активно включились и иници­ативную деятельность по развитию самоуправления.

Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятель­ность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом.

В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП.

Однако местным Советам не удалось стать дей­ствительно реальными органами местного самоуправле­ния. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов мес­тного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселко­вых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием ис­полнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен­ным положениям представительные органы местного самоуправления с весь­ма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. По­чти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако в тот период не был решен вопрос формирования финансово-экономической основы органов местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги па пути ут­верждения в России принципиально новых начал органи­зации управления на местном уровне, существенно отлич­ающихся от тех, что были свойственны советской организации власти. В то же время следует признать, что попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не изменяя, по сути, пре­жнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

[1] Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. Учебное пособие. М. Экзамен. 2002г. С 75.

[2]

Дата добавления: 2014-01-07