Общая характеристика проблем административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности

Под пожарной безопасностью являющейся составной частью общественной безопасности, в соответствии со ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" с изменениями от 22 августа 1995 г., 18 апреля 1996 г., 24 января 1998 г., 7 ноября и 27 декабря 2000 г., 6 августа и 30 декабря 2001 г., понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожаром признается неконтролируемое горение, причиняющее ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам граждан и государства.

В перечне противопожарной терминологии, закрепленной в Федеральном законе "О пожарной безопасности", мы также встречаем и иные понятия и определения, с помощью которых осуществляется правовое регулирование в области пожарной безопасности. Так, в частности, в нем даны определения таких понятий и терминов, как "требования пожарной безопасности", нарушение требований пожарной безопасности", "противопожарный режим", "меры пожарной безопасности", "пожарная охрана", "пожарно-техническая продукция", "сертификация", "пожарная охрана", "нормативное регулирование в области пожарной безопасности" и некоторые другие.

Разъяснение иных понятий и терминов, применяемых в области пожарной безопасности, приводится в других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ. Так, в Положении о Государственной противопожарной службе, утвержденном Постановлением Совета Министров от 23 августа 1993 г. N 849 (с изменениями от 26 июня 1995 г. и 12 марта 1996 г.), дается определение понятия "Государственный пожарный надзор", под которым понимается специальный вид государственной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделениями Государственной противопожарной службы.

Законами "О пожарной безопасности", принятыми в субъектах РФ, также в правовой оборот введен ряд законодательных понятий и терминов, регулирующих вопросы пожарной безопасности, но не получивших свое закрепление в Федеральном законе "О пожарной безопасности" и других федеральных нормативных правовых актах. Так, в Законе города Москвы от 18 декабря 1996 г. N 34 "О пожарной безопасности" (с изменениями от 21 февраля 2001 г.) даны определения понятий "опасные факторы пожара", "пожароугрожаемое состояние", "объект" и др. В Законе Московской области от 11 августа 1999 г. N 60/99-03 "О пожарной безопасности на территории Московской области" дополнительно также разъясняются понятия "особый противопожарный режим на территории Московской области", "организационная основа обеспечения пожарной безопасности" и некоторые другие.

Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности настоящее время представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности.

Под нормативным регулированием в области пожарной безопасности понимается установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности, согласно ст. 20 ФЗ "О пожарной безопасности", относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Нормативные документы по стандартизации, принимаемые Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии, устанавливающие требования пожарной безопасности, подлежат обязательному согласованию с Государственной противопожарной службой МЧС РФ.

Порядок разработки, введения в действие и применения других нормативных документов по пожарной безопасности устанавливается Государственной противопожарной службой.

Субъекты Российской Федерации также вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности при условии, что последние не будут снижать требования пожарной безопасности, установленные федеральными нормативными документами.

Порядок согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленные нормативными документами дополнительные требования пожарной безопасности устанавливает Государственная противопожарная служба. Нормативные документы по пожарной безопасности подлежат регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

В настоящее время на всей территории Российской Федерации действуют Правила пожарной безопасности в Российской Федерации - ППБ-01-93. Данные Правила пожарной безопасности были зарегистрированы в Минюсте РФ 27 декабря 1993 г., регистрационный N 445, и введены в действие с 31 января 1994 г. Приказом МВД РФ от 14 декабря 1993 г. N 536. В последующие годы в них Приказами МВД РФ вносились некоторые изменения и дополнения, в том числе от 25 июля 1995 г., 10 декабря 1997 г. и 20 октября 1999 г. Вышеназванный нормативный правовой акт устанавливает требования пожарной безопасности на всей территории Российской Федерации, являющиеся обязательными для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, их должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также их объединениями.

При обеспечении пожарной безопасности наряду с данными Правилами следует также руководствоваться государственными стандартами, строительными нормами и правилами, нормами технологического проектирования, отраслевыми и региональными правилами пожарной безопасности и другими, утвержденными в установленном порядке нормативными документами, регламентирующими требования пожарной безопасности.

Сущность вышеназванных нормативных правовых актов в области пожарной безопасности состоит в том, что в них устанавливаются научно обоснованные, соответствующие современному техническому уровню требования пожарной безопасности, которые направлены на предотвращение воздействия опасных факторов пожара на жизнь и здоровье людей, собственность, а также нормальную деятельность предприятий и учреждений вне зависимости от организационно-правовых форм и форм собственности.

Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера, предъявляемых к организации технологических процессов, режиму работы и безопасности эксплуатации оборудования на предприятиях и в учреждениях, а также в жилом секторе.

Место правил, норм и стандартов, обеспечивающих пожарную безопасность, в системе действующего законодательства определяется тем, что они, подкрепляясь правовыми санкциями (административными наказаниями в виде предупреждения или административного штрафа), стоят в ряду тех нормативных правовых актов, соблюдение которых обеспечивается принудительной силой государства. Данные акты способствуют обеспечению общественной безопасности, сохранению жизни и здоровья людей, собственности физических и юридических лиц.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ, является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности. Как непосредственный объект административного нарушения требований пожарной безопасности она представляет собой совокупность общественных отношений по предотвращению пожаров и воздействия их опасных факторов на людей, материальные ценности и нормальную деятельность различных объектов.

Субъектом данного правонарушения могут выступать как физические лица, так и юридические лица.

Среди физических лиц субъектом ответственности по ч. 1 ст. 20.4 Кодекса могут быть граждане или должностные лица. Граждане, чтобы стать субъектом ответственности, должны достигнуть 16-летнего возраста на момент совершения правонарушения. Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами России.

Согласно ч. 1 ст. 2.5 Кодекса военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, совершенное по месту службы, несут в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Так, например, сотрудники органов внутренних дел за совершение проступка, ответственность за который предусмотрена ч. 1 комментируемой статьи, привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1998 г. N 2288). Однако если все вышеперечисленные категории лиц, на которых по общему правилу распространяется действие Дисциплинарных уставов и Положений о прохождении службы, совершают нарушения требований пожарной безопасности вне места службы, то они несут административную ответственность на общих основаниях. При этом к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, не может быть применено административное наказание в виде административного штрафа. А поскольку санкция ч. 1 ст. 20.4 Кодекса в качестве административных наказаний предусматривает лишь два альтернативных вида наказания: вынесение предупреждения или наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 МРОТ, то можно констатировать, что к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, можно будет применить лишь самое мягкое административное наказание - предупреждение.

В соответствии со ст. 38 ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности приказом по предприятию или организации, ответственные квартиросъемщики или арендаторы квартир (комнат) в домах государственного, муниципального или ведомственного жилищного фонда, если иное не предусмотрено соответствующим договором.

Должностные лица несут административную ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, в тех случаях, когда они своими действиями (бездействием), в том числе и в случаях дачи неправомерных распоряжений подчиненным по службе лицам, а также в тех случаях, когда они, являясь руководителями различных звеньев управленческого аппарата, не осуществляли систематического контроля за соблюдением требований пожарной безопасности, рабочими и служащими вверенного им предприятия, учреждения, цеха, лаборатории и т.п.

Субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, может быть также и юридическое лицо, на которое может быть наложен административный штраф в размере от 100 до 200 МРОТ.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, заключается в нарушении требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами, правилами.

Диспозиция ч. 1 ст. 20.4 Кодекса носит бланкетный характер. Такое ее построение вызвано необходимостью обеспечения сочетания стабильности административно-деликтного законодательства и динамизма охраняемых им общественных отношений, а также, что немаловажно, практической невозможностью включить в Кодекс все положения из многочисленного перечня противопожарных нормативных правовых актов (ГОСТов, Правил пожарной безопасности, Строительных норм и правил, отраслевых и региональных правил пожарной безопасности и т.д.).

Правила, нормы, стандарты призваны обеспечить пожарную безопасность различных объектов, существуют самостоятельно, поскольку возникают, развиваются или отменяются независимо от ст. 20.4 нового Кодекса (либо от ранее действовавшей ст. 169 КоАП РСФСР, просуществовавшей в последней редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1988 г. более десяти лет). К тому же следует отметить, что принятие правил пожарной безопасности (в широком смысле слова) было вызвано не задачей разъяснения положений ст. 20.4 Кодекса РФ или ранее ст. 169 КоАП РСФСР, а необходимостью урегулировать нормальную, безопасную в пожарном отношении деятельность в сфере промышленности, строительства, сельского хозяйства и т.д. Поэтому именно наличие правовых норм, определяющих рамки безопасной деятельности граждан, должностных лиц, а также юридических лиц, позволило законодателю при установлении административно-правового запрета ссылаться на данные правила, нормы и стандарты пожарной безопасности. Под нарушением требований пожарной безопасности, по нашему мнению, следует понимать виновное совершение действий, противоречащих противопожарным правовым нормам, либо пассивное невыполнение требований пожарной безопасности. Эти нарушения могут выражаться как в виде общественно опасного действия, так и в виде общественно опасного бездействия. Последний вид нарушения может выражаться либо в полном неисполнении, либо в ненадлежащем исполнении требований пожарной безопасности, т.е. специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Результаты проведенных нами многолетних научных исследований по данному вопросу позволяют утверждать, что противопожарные деликты совершаются преимущественно в форме невыполнения либо ненадлежащего выполнения соответствующих требований пожарной безопасности.

Анализ содержания правил пожарной безопасности (здесь и далее правила - обобщенный термин, если не оговорено отдельно) позволяет констатировать, что они содержат противопожарные нормы, как правило, двух видов: запрещающие и предписывающие.

Запрещающие нормы в категорической форме не разрешают совершать те или иные действия, которые могут привести к возникновению пожарной обстановки или непосредственно к пожару либо возгоранию. Запрещающие нормы могут быть нарушены только активным поведением - действием делинквента. Предписывающие нормы правил пожарной безопасности обязывают соответствующих лиц совершать активные действия, направленные на поддержание надлежащего противопожарного состояния, например, объектов предприятия (зданий, помещений, наружных установок, сооружений, а также территории предприятия).

При осуществлении административно-деликтного производства должностное лицо органа ГПС должно выяснить ряд обстоятельств, в том числе: вменены ли виновному лицу конкретные нарушения требований правил пожарной безопасности и лежала ли именно на нем обязанность выполнить эти требования пожарной безопасности либо обеспечивать контроль за их выполнением подчиненными ему по службе сотрудниками (работниками).

Правонарушения, предусмотренные частями 1, 2, 4, 5, 6 ст. 20.4 Кодекса, можно отнести к правонарушениям с так называемым "формальным составом". Правонарушения с "формальным составом" признаются общественно опасными уже самим фактом нарушения требований пожарной безопасности. Они считаются оконченными с момента начала совершения противоправного деяния, и при такой формулировке состава не требуется в качестве обязательного признака наступление общественно опасного последствия в виде возникшего пожара или причинения легкого вреда здоровью человека.

Данный обязательный признак правонарушения не является характерным для проступка, предусмотренного ч. 3 ст. 20.4 Кодекса, ибо диспозиция включает такой квалифицирующий признак, как нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения иного тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий. Если в результате нарушения требований пожарной безопасности лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению, возникнет пожар, что приведет к причинению по неосторожности тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека или повлечет его смерть или иные тяжкие последствия (значительный материальный ущерб, длительная приостановка или дезорганизация работы предприятия, организации, оставление потерпевших без жилья, средств к существованию и т.п.), то данное правонарушение следует квалифицировать как преступление, предусмотренное ст. 219 УК РФ.

Характеризуя нарушения требований пожарной безопасности, следует выделить длящиеся нарушения и разовые (или совершенные однократно). Причем результаты проведенного нами исследования свидетельствуют, что примерно только в 20% случаев из более чем 3500 исследованных нами административных дел правонарушения носили разовый, или однократный, характер.

Разовое правонарушение может продолжаться в течение незначительного промежутка времени (использование открытого огня, курение на территории пожароопасного объекта и т.п.). Ответственность должна наступать независимо от продолжительности совершения разового проступка, однако для этого обязательно должен быть установлен его начальный момент.

Более сложным по своей юридической природе и распространенным является длящееся нарушение правил пожарной безопасности. По нашим данным, удельный вес длящихся административных правонарушений требований пожарной безопасности составляет около 80% от общего количества выявленных проступков. При рассмотрении дела об административном деликте важно установить начальный момент его совершения, поскольку это необходимо для правильного исчисления сроков наложения административных наказаний, предусмотренных ст. 4.5 Кодекса.

Субъективная сторона представляет собой совокупность признаков, характеризующих волевое отношение правонарушителя к своим действиям, а также к последствиям, т.е. его вину.

Установление вины имеет решающее значение для привлечения правонарушителя к ответственности. Законодательством (ст. 2.2 Кодекса) установлены две формы вины: умысел и неосторожность.

По отношению к самому нарушению требований пожарной безопасности вина может состоять как в форме умысла, так и неосторожности. По отношению же к возможным наступившим последствиям вина может быть только в форме неосторожности. Административное нарушение правил пожарной безопасности признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия (возникновение пожара) и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное нарушение требований пожарной безопасности признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий, либо не предвидело таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Часть вторая комментируемой статьи Кодекса предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, совершенное в условиях особого противопожарного режима. Особый противопожарный режим устанавливается при особенно неблагоприятной (сложной) пожарной обстановке на соответствующих участках территории района, области, края, республики органами государственной власти и местного самоуправления.

Особо неблагоприятной может быть признана обстановка, связанная с реальной угрозой жизни, здоровью людей и окружающей их природной среде, которая обусловлена крупными (массовыми) пожарами, в том числе лесоторфяными. При особом противопожарном режиме органы государственной власти и местного самоуправления могут устанавливать дополнительные требования пожарной безопасности, привлекать силы и средства организаций для устранения причин и ликвидации последствий пожаров, а также выделять для этого дополнительные средства.

Размер административного наказания в виде штрафа в соответствии с ч. 2 ст. 20.4 Кодекса увеличен для всех субъектов правонарушения и варьируется от 10 до 50 МРОТ, налагаемого на граждан, от 20 до 30 МРОТ - на должностных лиц и от 200 до 300 МРОТ - на юридических лиц.

Часть 4 ст. 20.4 Кодекса предусматривает ответственность должностных лиц и юридических лиц за выдачу сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности, при условии, что такой сертификат обязателен. В соответствии со ст. 6 Закона РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" под сертификатом соответствия понимается документ, выданный по правилам Системы сертификационной продукции для подтверждения соответствия сертифицированной продукции установленным требованиям. Обязательной составной частью сертификата соответствия является сертификат пожарной безопасности. Порядок организации и проведения сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности определяется Государственной противопожарной службой МЧС РФ по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сертификации, т.е. Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии.

В соответствии со ст. 33 ФЗ "О пожарной безопасности" сертификация в области пожарной безопасности представляет собой деятельность по подтверждению соответствия продукции и услуг установленным требованиям пожарной безопасности, осуществляемую в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, определяется Государственной противопожарной службой. Порядок организации и проведения сертификации определяется Государственной противопожарной службой по согласованию с Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии. Правила и порядок сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности утверждены Приказом МВД РФ от 28 марта 1996 г. N 10.

Объектами сертификации согласно п. 3.1 Правил сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности являются: продукция промышленности строительной индустрии и предпринимательской деятельности, в том числе и импортируемой в Россию (вещества, материалы, строительные конструкции, средства производства и обеспечения пожарной безопасности, технологические установки, транспортные средства, электронные, электротехнические изделия, их элементы и совокупности); услуги в области пожарной безопасности (огнезащита строительных конструкций, ремонт и зарядка огнетушителей, монтаж, наладка, техническое обслуживание систем противопожарной защиты и т.п.).

Дата добавления: 2014-01-07