Административно-территориальное деление и уровни местного управления

Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной организации - административно-территориальное деление - таким образом, является основой местного управления. В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы существующих административно-территориальных единиц, так и создавать новые. Однако в демократических государствах изменение границ административно-территориальных единиц требует, как правило, учета мнения органов самоуправления, действующих на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме того, существование многих административно-территориальных единиц предусматривается в текстах Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном порядке.

Наиболее традиционной является двухуровневая схема административно-территориального деления: графства и муниципалитеты в США, амты и общины в Дании, лены и общины в Швеции, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и т.д. Поскольку речь идет о внутригосударственной территориальной организации, в федеративных государствах двухуровневая схема существует внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований.

Исторически формирование двухуровневой организации местной власти связано с разным происхождением территориальных единиц низового (муниципального) и вышестоящего уровней. Территории низового уровня формировались естественно, по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной единицей. Именно так возникли многие из существующих и сегодня коммун, общин, муниципиев и пр. Территории вышестоящего уровня (префектуры, округа, департаменты, провинции) целенаправленно создавались органами государственной власти для решения собственных задач, т.е. возникли искусственно. В результате они были более однородны по площади и по численности населения, чем муниципальные образования. Первоначально и основные задачи органов власти естественных и искусственных территорий существенно различались: на низовом уровне решались хозяйственные задачи, некоторые виды административного регулирования, тогда как вышестоящий уровень территориальной организации предназначался для выполнения полицейских функций и, в целом, для обеспечения государственного контроля над территорией. Несмотря на то, что сегодня эти различия во многом стерлись, отголоски прежней территориальной специализации присутствуют и в современном праве.

В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII-XIX вв. Социально-экономические и демографические изменения ХХ в. привели к тому, что старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения. В первую очередь это относится к территориальным единицам, образованным по поселенческому принципу: слишком маленькие сельские общины неспособны эффективно организовать управление ввиду недостатка в кадрах, узости фискальной базы и других сложностей, связанных с малочисленностью населения. Для решения этой проблемы многие государства провели во второй половине ХХ века административно-территориальные реформы, направленные на сокращение количества низовых территориальных образований путем их объединения; так, в ФРГ в начале 1970-х гг. количество общин было сокращено втрое, в Нидерландах количество общин сократилось вдвое на протяжении века, в Дании закон от 1 апреля 1970 г. сократил количество общин в пять раз и т.д. В некоторых случаях аналогичные изменения происходили и с вышестоящими административно-территориальными единицами - графствами, округами и т.д.

Второе направление административно-территориальных реформ связано с необходимостью создания единых органов управления для крупных городов. В результате процесса урбанизации XVIII-XX вв. многие небольшие поселения, городки, поселки влились в крупные города, формируя единую агломерацию. Традиционное административное деление препятствовало эффективному управлению, поскольку единый с экономической и географической точки зрения город мог состоять из нескольких независимых муниципалитетов. Отчасти эта проблема решается путем межмуниципального сотрудничества (об этом подробнее далее), но в некоторых государствах крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с особым статусом и едиными органами власти. Как правило, эти органы власти наделяются дополнительными полномочиями. В результате реформ, наиболее частых во второй половине ХХ в., сформировались такие территориальные образования как города-районы или города вне районов в ФРГ и в Австрии, димы и новые общины в Греции, независимые города в некоторых штатах США, новые унитарные образования в Британии и в Новой Зеландии и т.д.

Еще одно существенное изменение, произошедшее во второй половине ХХ в. - формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых странах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством органов Европейского Союза (и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые - территориальные единицы: регионы во Франции, в Италии, в Португалии, в Ирландии и в Британии (только на территории Англии), периферии в Греции, управленческие округа в землях ФРГ. В зависимости от особенностей государственного строя, эти территории могут управляться централизованно (ФРГ, Греция, Британия), самоуправляться (Франция, отчасти Ирландия) или иметь большую автономию, сравнимую со статусом субъектов федераций (формально унитарные Италия и Испания).

Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень, хуторов и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами само управления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Британии и в Новой Зеландии, сельсоветы во многих немецких землях).

Эти микротерритории не всегда входят в общую схему территориальной организации государства. Наряду с основным административно-территориальным делением, во многих странах существуют дополнительные уровни территориальной организации. Как правило, эти территории характеризуются одной или несколькими из следующих черт:

статус определяется не конституцией или законом, а административными или локальными актами;

на территории отсутствуют органы власти общей компетенции;

территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;

государство не считает эти территории административно-территориальными единицами;

в рамках территории нет самостоятельного бюджета.

К числу подобных не основных территориальных единиц могут быть отнесены округа в Ирландии, округа и кантоны во Франции, специальные округа в США, приходы в Британии, региональные территории в канадских провинциях, городские кварталы или внутригородские районы в большинстве стран, территории, определенные для осуществления конкретной политики (зоны экономического развития) и т.д.

Важной чертой многих современные государств является существование территорий с особым статусом, что предполагает специфику организации местного управления на этих территориях. Чаще всего речь идет о классических автономиях - административно-территориальных единицах, получивших особый статус в связи с этническим составом населения (национальные меньшинства) или с географической изолированностью. Такого рода автономии существуют в Британии (Шотландия, Сев. Ирландия, Уэльс, о.Мэн), Дании (Гренландия, Фарерские острова), Франции (о.Корсика, Новая Каледония, т.н. заморские департаменты и территории) и во многих других странах. Италия и Испания состоят только из автономий, что дает основания говорить о формировании там нового типа государственного устройства - т.н. регионализованного государства, или государства автономий, которое не является ни унитарным, ни федеративным (табл.3.1).

Как правило, автономные образования формируются в административно-территориальных единицах второго или третьего уровней; однако, в исключительных случаях встречаются и муниципальные образования, обладающие статусом автономии. Автономией могут обладать некоторые островные территории. Органы власти автономий получают дополнительные, в сравнении с другими территориями, полномочия, возможность формировать особые структуры управления, соответствующие местным традициям. Очень часто автономиям передаются дополнительные ресурсы в виде налогов, дополнительных дотаций, собственности и т.д.

Однако возможно создание территорий с особым статусом, которые не являются автономиями в классическом смысле слова. Это территориальные образования, которые напрямую управляются органами государственной власти ввиду специфики их экономического или географического положения, военной роли (территории военных баз) и пр. Территории с особым статусом могут существовать и в федеративных государствах, как вне территории субъектов (федеральные территории, например - столичные округа в США, Бразилии, Австралии), так и на территории субъектов федерации (например, Западные земли и остров Лорда Хоува в австралийском штате Новый Южный Уэльс). Для таких особых территориальных единиц могут создаваться и специальные выборные органы власти (горные зоны в Италии).

Административно-территориальное деление и органы местного и регионального самоуправления в разных странах

Страна/ Уровни	США	Брита-ния	Канада	ФРГ	Франция	Италия	Дания, Швеция	Нидерланды	Греция
Первый уровень (муниципальный)	Различ-ные ка-тегории муници-палитетов	Районы и города	Различные категории муниципали-тетов	Общины городские и сельские	Коммуны	Коммуны	Коммуны	Общины	Демы и общины
- совпадает по территории с соответствующей единицей государст. управления
- главе муниципалитета делегирована часть функций гос. власти
Второй уровень (включает несколько муниципалитетов)	Графство (в некоторых штатах), спец. округа		Графство (в некоторых провинциях), специальные округа	Район, город со статусом района	Департа- мент	Провинция, город со статусом провинции	Графство, город со статусом графства	Провинция	Ном
- совпадает по территории с соответствующей единицей государст. управления
- главе органа самоуправления делегированы функции государст. управления
- государст. управление на территории объединено в руках правительственного чиновника
Третий уровень (объединяет несколько территориальных единиц второго уровня)	Штат (субъект федерации)		Провинция (субъект федерации)	Земля (субъект федерации), город со статусом земли	Регион	Ординарные и специальные регионы
- совпадает по территории с соответствующей единицей государст. управления
- главе органа самоуправления делегированы функции государст. управления
- государст. управление на территории объединено в руках правительственного чиновника
Территориальные единицы государст. управления, не совпадающие с территорией местных (региональных) самоуправляющихся сообществ	По ведомствам, независимая много-уровневость	По ведомствам. По странам (Англия, Шотландия, Уэльс, Сев. Ирландия)	По ведомствам, независимая много-уровневость	Между землей и районом (управленческий округ)	Между департаментом и коммуной (округ)				Периферия (охватывает территорию нескольких номов), округ (между номом и демом)
Самоорганизация населения ниже первого уровня, без статуса самоуправления	Многочисленные формы	Общины, городские районы, приходы	Городские районы, общины, приходы	Городские районы	Городские районы	Городские районы	Городские районы, общины	Городские районы	Городские районы, кварталы
Правовые отношения между органами самоуправления разных уровней	Законы штата обязательны для других уровней		Законы провинции обязательны для других уровней	Законы земли обязательны для других уровней	Взаимо-независи-мость и равноправие территориальных сообществ всех уровней	Законы региона обязательны для других уровней	Постановления органов власти графств обязательны для общин в сфере совместных компетенций	Постанов-ления провинциальных органов власти обязательны для общин в сфере совместных компетенций	Взаимо-независимость и равноправие территориальных сообществ всех уровней
Формы контроля за деятельностью органов самоуправления со стороны государства	Судебный	Судебный	Судебный	Судебный и административный	Судебный и административный	Судебный и административный	Судебный и административный	Судебный и административный	Судебный и административный

Важнейшая задача цивилизации - научить человека мыслить.