Системы местного управления

В современном мире около 200 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только страны - члены ОЭСР, где структура публичного управления наиболее разработана, то мы имеем дело с 19 различными вариантами. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование около 200 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи... оставляя в стороне второстепенные различия. На этом уровне анализа основное внимание уделяется, прежде всего, месту органов местной власти в системе публичного управления в целом, их взаимоотношениям с государством и с обществом. Обычно в современных государствах выделяют две системы (семьи) или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым системам (семьям) мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская система (семья) (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Британии, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают, как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская семья сформировалась, прежде всего, на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Британии в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство, как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего, с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

Сближение, однако, не является хаотичным. На наш взгляд, при формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет слишком общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, в то же время, структурирует наличную информацию, не давая скатиться к банальному утверждению систем местного управления много, и все они разные.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии (позже - Британии), начиная с XV - XVI вв. Решающим стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн: если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции и наполеоновской харизмой, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияния, создавая самостоятельные системы управления.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, - прежде всего в области организации управления. Французы предложили миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - т.е., как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государства-нации. Эта модель получила дополнительную поддержку от диктаторских режимов уже в ХХ веке (Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия), поскольку также давала им то, в чем они нуждались: механизм централизованного управления, определяемый в большей степени волей центральной власти, чем особенностями национальных традиций.

Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Между тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические основания. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние (особенно сильное во франкоязычных областях Бельгии и Швейцарии), она включает в себя также принцип федерализма (или, в более исторических и более немецких терминах, союзничества) и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Этот отход, проявившийся в регионализации обоих государств, воспринимается как резкий именно потому, что до 70-х гг. в Италии и до 80-х гг. в Испании обе страны проводили чуть ли не более последовательную централизаторскую политику, чем Франция. Этот отход, с другой стороны, наглядно демонстрирует близость традиционных систем управления в трех странах. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель: с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции, когда подвергаются сомнению основы национальной государственности и когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными: единая Европа делает эти устремления бессмысленными, она же их и ограничивает. Напротив, небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением: поставторитарные режимы нуждаются в достаточно длительном переходном периоде, когда центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20-30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления, несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т.е. после формирования, в XV-XVII вв. централизованного государства) рассматривались как представители Короны и, позже, Парламента, следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственным управлением на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении (Здесь и далее речь будет идти лишь о Британских островах и о поселенческих колониях Британии, где местное население было либо немногочисленно, либо быстро уничтожено колонистами. Поэтому в Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии традиционные туземные формы местного управления не имели самостоятельного значения, - в отличие, например, от Индии).

Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны за независимость, привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории. Приведенные ниже таблицы резюмируют основные характеристики наднациональных систем (макросистем) местного управления (табл.3.5, 3.6).

Макросистемы местного управления (историко-правовая типология)

Романо-германская правовая семья	Государственное устройство, традиции самоуправления, внешние влияния	Англосаксонская правовая семья

Романская макросистема	Унитаризм и централизация против автономизма	Британская макросистема
Франция	Ранняя централизация и национальное строительство в условиях колониальной империи	Англия
Италия, Испания, Греция, Португалия	Правовое, культурное и организационное влияние метрополии; поздняя и бурная централизация или зависимость	Ирландия, Уэльс, Шотландия, Н.Зеландия
Германская макросистема	Федерализм или традиционная роль провинций; национальное строительство, основанное на союзе территорий	Американская макросистема
ФРГ	Влияние империй	США
Австрия, Бельгия, Швейцария, Нидерланды, Люксембург	Влияние империй и страны-лидера макросистемы	Австралия, Канада
Скандинавская макросистема	Унитаризм и централизация, абсолютная власть центра с опорой на местное самоуправление (общинные традиции)	Скандинавская макросистема
Дания	Смешанное англо-французское влияние; раннее формирование нации в условиях квази-империи	Дания
Швеция, Норвегия, Финляндия	Правовое, культурное и организационное влияние Дании	Швеция, Норвегия, Финляндия

Основные характеристики макросистем местного управления

Макросистема	Правовые концепции	Нормы права	Органы управления
Романская	Местные сообщества и нация принципиально различаются и имеют разные интересы Местное самоуправления является реализацией права местного сообщества, как особого социального образования, на реализацию своих интересов Выборность местной власти является признанием самостоятельной сущности сообществ Реализация местных интересов не может противоречить национальному интересу, который должен абсолютно верховенствовать	Общая компетенция как право сообществ решать вопросы местного значения в соответствии со своими интересами Местные сообщества (а не местные органы власти) являются юридическими лицами, обладающими собственностью, правами и т.д. Важнейший вопрос децентрализации - право выборных лиц принимать решения и распоряжаться бюджетом Обязателен жесткий контроль за сообщества-ми (префект, другие органы административного контроля) и параллельное существование на местном уровне государственной администрации, для решения национальных задач	Прямое государственное управление на местах осуществляется через отраслевые службы, присутствующие почти на всех уровнях, и через государственные органы общей компетенции на местах. Унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти.
Британская	Жителей территориальных образований связывает лишь соседство, они не формируют особого сообщества Все публичное управление направлено на реализацию национального интереса Местное управление является лишь территориализацией единого публичного управления Выборность местных органов власти - демократичный и освященный традицией способ осуществления единого управления, направляемого из центра	Отсутствие общей компетенции и применение к местной власти правила ultra vires; юридическими лицами являются органы власти Возможность регулирования любых вопросов, связанных с местным управлением, общими и частными нормативными актами из центра Органы местного управления представляют центра на местах; нет необходимости в каких-либо иных представителях Способы формирования местных органов власти могут бесконечно варьиро-ваться, не меняя своей сущности: выборы, выбор-ные чиновники, назначение, совместные органы, состоя-щие из депутатов и чиновников и т.д.	Существуют многочисленные отраслевые органы управления на местах, формируемые органами местного самоуправления и/или государственной власти и относительно самостоятельные. Статус местных органов власти основан на общих принципах, унифицирован, но может варьироваться в зависимости от местных особенностей.
Германская	Нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы Национальные единые интересы реализуются также через деятельность местных органов власти Участие в публичном управлении - долг граждан и местных органов власти Выборность местных органов власти - один из способов реализации гражданами своего долга участвовать в управлении	Общая компетенция как право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность Большая часть полномочий делегируется местным властям, которые подотчетны или подчиняются вышестоящим органам власти Обязательный характер назначений, выборов, решений органов управления промежуточного уровня Наряду с открытыми выборами может использоваться, в целях эффективности и скоорди-нированности, назначение должностных лиц и институт выборных чиновников (интеграция местной исполнительной власти в национальный механизм)	Все отраслевые службы на каждом уровне подчинены органу власти общей компетенции, независимо от его статуса. В структуре органов власти стирается грань между выборностью/самостоятельностью и иерархическим подчинением государству. Статус местных органов власти может значительно варьироваться, но регламентирован правительством очень подробно.
Американская	Местное сообщество - отдельное социальное образование, имеющее право на самоуправление для выражения своих интересов Государст. интересы (интересы штата) должны доминировать над местными интересами Баланс интересов достигается переговорами и соглашениями, с решающей ролью штатов Местные органы власти подотчетны не центру, а населению и независимым органам контроля (контроль с позиций системы публичного управления в целом)	Обязательность выборных органов власти, обладающих всей полнотой полномочий на местном уровне Штаты вправе подробно регулировать статус и полномочия местных органов власти Статус местных органов власти является результатом компромисса между ними и властями штата; органы власти разного уровня вольны заключать финансовые соглашения Развитые формы контроля избирателями (частые выборы, отзыв, реферндумы и инициа-тивы), контроль выбор-ными органами и судами	Существуют многочисленные отраслевые службы, не связанные подчинением ни с правительством, ни с органами самоуправления. Высшие должностные лица этих служб часто выборные.
Скандинавская	Нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы Местное управление является территориализацией единого публичного управления Выборность и самостоятельность местных органов власти - рациональный способ учитывать разные интересы и организовать публичное управление	Общая компетенция как право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность Компетенции и полномочия распределяются между разными уровнями исходя из единой целесообразности, независимо от местных интересов Местным сообществам пере-дается максимум социальных функций государства. Контроль за деятельностью органов самоуправления распределен между государ-ством, гражданами, специаль-ными полунезависимыми органами	На местном уровне практически отсутствуют органы прямого государственного управления На региональном уровне государственный чиновник представляет правительство (Корону) и контролирует местные органы

Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах.

Система публичного управления; местное управление; макросистема местного управления; англосаксонская семья; Европейская хартия местного самоуправления; четвертая власть;государственная теория местного управления; естественно-правовая доктрина.

Вопросы для размышления и самопроверки, учебные задания

1. Роль местного управления в системе государственного управления.

2. Правовое регулирование местного управления.

3. Уровни местного управления и административно-территориальное деление.

1. Местное управление в системе государственного управления и ее структура.

2. Административно-территориальное деление и уровни местного управления.

ГЛАВА 4. ЗАРУБЕЖНЫЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Когда государство управляется согласно с разумом, постыдны бедность и нужда; когда государство не управляется согласно с разумом, то постыдны богатства и почести.

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Британии. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству.

Наиболее заметной особенностью организации местного управления в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся с значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления различны: в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.

Вместе с тем, организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.

У Соединенного Королевства нет письменной конституции, - следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления. И в самой Британии, и за ее пределами было широко распространено мнение, согласно которому функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Однако опыт 1980-90х гг. показал, что, если это и так, то к местному управлению такая трактовка неприменима. Финансовые реформы правительства М.Тэтчер, перевернувшие традиционную организацию деятельности местной власти, показали, что в отсутствие конституционного регулирования органы местного управления беззащитны перед решительно настроенным премьер-министром. Иными словами, с формально-правовой точки зрения местное управление в Соединенном Королевстве не обладает никакими гарантиями в условиях абсолютного суверенитета Парламента.

Тем не менее, обширная правовая традиция существует и определяет основные характеристики местных органов власти. Эта традиция формируется из нормативных актов, в том числе насчитывающих столетия, и из судебных прецедентов, играющих особенно важную роль.

В качестве одной из составляющих традиция включает в себя и правовую незащищенность местных органов власти от центра. Единственным обладателем суверенитета является Парламент, все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Следовательно, Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Это относится как к исполнительной власти, так и к органам местного управления. Более того, Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента. Именно с этим связана легкость, с которой британский законодатель ликвидирует и создает уровни местного управления, перераспределяет полномочия и т.д. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые эксплицитно разрешены им законом: то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность.

Парадоксальным следствием является практическое отсутствие института обязательных полномочий. Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность - добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках.

Столь абсолютное верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление - государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами. Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.

Дополняется система тем, что в британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления, - советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им Парламентом не тех же основаниях, что и любой другой административной структуре. Вместе с тем, отдельные специализированные функции всегда могут быть переданы специальному органу, не связанному с классическими органами местного управления.

Идея местного сообщества как самостоятельного естественного образования, обладающего своими правами, бродит в умах некоторых английских теоретиков, но не находит никакого отражения в действующем праве. Право признает, что у жителей города или графства есть общие интересы, что они составляют некоторую общность, но это, прежде всего общность потребителей. В отличие от континентальной Европы, юридическим лицом, которое наделено полномочиями по местному управлению, является не сообщество, а совет.

Структура органов местного самоуправления в Соединенном Королевстве достаточно однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. Кроме того, необходимо учитывать несовпадение наименований и статусов, во многом связанное с территориальной реформой 1990-х гг.: в одной только Англии существуют: 1) графства с полномочиями дореформенных графств (юридический статус - графства), 2) унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус - графства), 3) округа с дореформенными полномочиями (юридический статус - округа), 4) унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус - округа), 5) города, обладающие статусом округов - унитарных или дореформенных, 6) городские округа. Мы рассматриваем лишь общие черты.

На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы - советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:

1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;

2) совет может обновляться наполовину каждые два года;

3) совет может обновляться по третям каждый год.

Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды. По всей стране выборы проходят одновременно, как правило - в начале мая.

В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г. (с последующими изменениями), согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избираются советы. Этим законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 1998 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.

В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные (статусные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками.

В системе местных органов Британии, как правило, создаются два вида комиссий:

ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);

осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).

Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статусные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Комиссии обязаны информировать совет обо всех сферах своей деятельности. Законодательство запрещает делегировать комиссиям полномочия, касающиеся таких вопросов как финансовые займы или определение уровня местных налогов. По этим вопросам они могут дать совету только необходимые консультации, а также контролировать финансовую деятельность должностных лиц.

Численный состав комиссий может весьма различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции и т.д.

Кооптация таких членов имеет как преимущества, так и недостатки. Преимущества состоят в обеспечении объективной экспертизы, разносторонних подходов к анализу рассматриваемых проблем; кроме того, беспартийность кооптируемых членов комиссий позволяет смягчать влияние в комиссии лидера какой-либо политической партии. Недостатки кооптации заключаются в ослаблении демократического характера процедуры образования комиссий, а также в отсутствии связи кооптируемых с местным населением.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в т.ч. глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).

Значительную часть работы советов составляет утверждение актов комиссий, обсуждение их отчетов, анализ деятельности комиссий и выработка рекомендаций по ее улучшению. Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Схема этой классической для Британии модели комитетов приведена на рис.4.1.

Рис.4.1. Традиционная организация модели комитетов.

Главный администратор (chief executive) - глава местной администрации - под своим руководством объединяет работу всех отделов. Как и другие местные служащие, он назначается на должность советом. В органах графств он иногда имеет и свой собственный отдел, аппарат которого поддерживает связь с отраслевыми отделами, местными советниками и комиссиями. В отличие от высших должностных лиц местной администрации во многих других странах, формально главный администратор не является главой исполнительной власти: все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти, объединенных в этом органе. Что же касается реального положения дел, то ситуация может сильно варьироваться от одного сообщества к другому. В некоторых городах (округах, графствах и т.д.) действует классическая британская система комитетов, описанная выше: и представительная, и исполнительная власть осуществляются советом - непосредственно и через комитеты, а администратор выполняет лишь технические функции. Более того, до 70-х гг. во многих, а сегодня - в некоторых местных сообществах такая должность не существует вовсе. Другая крайность, также встречающаяся в Британии - главный администратор, который фактически возглавляет исполнительную власть сообщества. В этом случае ему подчиняется особый административный орган, объединяющий директоров всех служб местной администрации, а совет фактически отказывается от непосредственного руководства исполнительной властью. Между этими двумя вариантами существует огромное количество промежуточных форм взаимоотношений между советом и администрацией.

Недостаточная эффективность модели комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформы структур местного управления. В соответствии с законом о местном управлении 2000 г. (его реализация только начинается), все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительной власти (ст.11 закона):

1) модель мэр и кабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);

2) модель лидер и кабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

3) модель мэр и управляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

Во всех случаях, мэр или лидер может одновременно быть председателем совета, но может и не являться им. Полномочия исполнительного органа сводятся к руководству администрацией и выполнению решений совета и его комитетов; однако, закон относит к компетенции исполнительного органа и все другие полномочия местных органов, не отнесенные законодательством к ведению совета. Кроме того, закон предусматривает возможность прямых выборов других должностных лиц. Выбор варианта должен определяться советом по согласованию с государственным секретарем (министром) по вопросам окружающей среды и регионов - в полном соответствии с классической схемой частного законодательства. Наконец, по запросу советов небольших городов или округов, входящих в состав графства, министр может разрешить этим советам не создавать исполнительный орган, либо создать его иначе, чем это предусмотрено законом. С учетом этого положения, невозможно предсказать насколько будет распространена на практике новая модель.

Столица страны - Лондон - имела до 1986 г. двухзвенную систему управления, которая заметно отличается от системы управления в других частях страны. В 1986 г. эта система была упразднена, а управление столицей распределено между 32 районными советами. Согласно решению, принятому жителями Лондона на референдуме, состоявшемся 7 мая 1998 г., с 2000 г. на территории лондонской агломерации вновь существует единый представительный орган - Собрание Большого Лондона (Great London Assembly), который должен обладать почти теми же полномочиями, что и Совет Большого Лондона в период его существования. Тем самым восстанавливается двухуровневая система управления. Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 г., возглавляет исполнительную власть агломерации, - именно по лондонской модели, с отмеченными вариациями, должны управляться и другие территории. Мэр Большого Лондона обладает следующими собственными полномочиями:

Таким образом, произошла беспрецедентная - по крайней мере, за последние 60 лет - децентрализация власти: почти все эти полномочия переданы мэру органами государственного управления. Мэр избирается сроком на 4 года и обладает большими полномочиями, чем собрание. Так, собрание не имеет права отклонить предложенный мэром проект бюджета. Единственная возможность - предложить до голосования альтернативный бюджет, который должен быть принят не менее чем 2/3 депутатов собрания.

Компетенции местных органов самоуправления

Основной чертой, отличающей британское местное управление от стран континентальной Европы является отсутствие общей компетенции и действие правила ultra vires. Наряду с этим, возможность нормативного регулирования путем частных актов ведет к значительному разнообразию в распределении полномочий между местными органами власти. Теоретически, разнообразию нет пределов, причем список конкретных полномочий данного совета формируется с его участием - через обращения к Парламенту с соответствующим запросом. На практике местные органы управления - как и во многих других странах - стремятся сконцентрировать в своих руках максимум полномочий. Это ведет к своеобразной корректировке теоретического разнообразия: несмотря на то, что нет двух советов с идентичным списком реализуемых компетенций, общие черты неизменны на всей территории Британии. Наконец, все чаще на национальном уровне принимаются общие нормативные акты, относящиеся к функционированию местной власти, также способствующие унификации.

Основной объем полномочий местных органов регулируется законами 1972 г. (Англия, Уэльс) и 1973 г. (Шотландия) о местном управлении; ряд существенных изменений внесен законами 1980, 1985 и 1988 гг.

Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представить следующим образом (унитарные образования получают полномочия и графств, и округов) (табл.4.1):

Советы графств составляют и утверждают территориальные планы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию и улучшению дорог, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилых домов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений). Планы принимаются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития соответствующих территорий. При составлении этих планов муниципалитеты постоянно консультируются с региональными правительственными учреждениями и окружными советами. План утверждается генеральным секретарем. Окружные советы, в соответствии с общим территориальным планом, составляют свои локальные планы.

Полномочия органов местного самоуправления в Англии и Уэльсе

Советы графств	Советы округов
Управление карьерой местных служащих Гражданская оборона Благоустройство побережий Служба коронеров Образование (все функции управления, кроме высшего образования) Территориальное планирование и недропользование Пожарная охрана Библиотеки Местные дороги и управление дорожным движением Мировые судьи Персонализированная социальная помощь Полиция Надзор за условно освобожденными Общественный транспорт Рынки Переработка бытовых отходов	Регламентация строительства Общественная санитария и гигиена Жилье (строительство и эксплуатация) Территориальное планирование Парки и игровые площадки Стадионы и спортивные сооружения Сборка мусора и чистка улиц Сбор местных налогов Ведение списков избирателей Кладбища
(Конкурирующие компетенции) Паркинги, туризм, экономическое развитие, архивы и поддержка культуры и искусства, музеи, сбор местных налогов

Местные органы контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух веществ, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц, содержанием парков.

Советы графств, чья территория частично или полностью включает в себя национальные парки, обязаны создавать комиссии по вопросам национальных парков и вправе издавать в этом отношении акты административного характера.

Наибольшую сложность представляет собой надзор за использованием земельных участков в городах и земельных наделов в сельской местности. Полномочиями по такому надзору наделены лондонские районные, приходские и общинные советы. В принципе местные органы могут приобретать землю, причем иногда посредством акта о принудительном изъятии земли для промышленных целей, для сохранения защитных лесных и лесопарковых массивов или развития бросовых земель.

Местные органы всех видов уполномочены обеспечивать функционирование на их территории театров, танцевальных и увеселительных заведений и т.д. Для этого советы графств, лондонские и окружные советы наделены правом выдачи разрешения на открытия такого рода заведений.

Все местные органы могут давать разрешения на открытие плавательных бассейнов, контролировать их эксплуатацию. Причем для этих целей им разрешено принудительно изымать соответствующие земельные участки (таким правом не обладают приходские и общинные советы).

Компетенция муниципалитетов наиболее полно проявляется в сфере образования. Местные органы управления обеспечивают дошкольное обслуживание детей и школьное образование. Этими вопросами занимаются в основном графства и городские округа. Каждый компетентный местный орган управления назначает комиссию по образованию, утверждаемую государственным секретарем.

Руководство образованием включает в себя обеспечение школ необходимым персоналом, организацию питания детей, обеспечение стипендиями части студентов высших учебных заведений, обеспечение продолжения образования для лиц, оканчивающих среднюю школу.

В настоящее время большинству местных органов приходится решать проблему трудоустройства молодежи, заканчивающей среднюю школу и колледжи.

Для управления здравоохранением в Британии предусмотрены три вида органов:

органы управления больницами, назначаемые соответствующими правительственными учреждениями;

назначаемые местные исполнительные органы;

учреждения, управляемые местными органами управления.

Взаимоотношения государства с медицинскими учреждениями складываются на контрактной основе. Например, амбулаторная помощь предоставляется преимущественно в приемных врачей общей практики, называемых семейными врачами. Это частная практика, но в условиях общественной системы здравоохранения. Приемная врача, оборудование в ней, инструменты - собственность врача. Хозяин и работник, руководитель и исполнитель совмещаются в одном лице. Семейные врачи работают по контракту с местными органами управления - в Британии такими органами являются комитеты семейных врачей, входящие в окружное управление здравоохранением. Условия контракта оговаривают все виды медицинской помощи, которые обязан оказывать врач, включая ответственность за лечение больных даже в то время, когда он находится в отъезде или болен (в этом случае он сам должен позаботиться о своей подмене).

Вопросами жилищного хозяйства в основном занимаются городские и не городские окружные местные советы и Палата Общего Совета Сити Лондона. В пределах Большого Лондона полномочия в этой сфере хозяйства разделены между Собранием Большого Лондона и советами лондонских районов. Ведение жилищного хозяйства включает в себя не только собственно жилищные вопросы, но и проблемы окружающей среды, ее защиты, улучшения и благоустройства жилых территорий, расчистки территорий, занимаемых трущобами. Работы по ведению жилищного хозяйства финансируются в основном правительственными органами и поступлениями от платежей квартиросъемщиков. Местные органы управления имеют право обязывать собственников улучшать и благоустраивать прилегающую к домам территорию.

До 1946 г. окружные местные органы руководили полицейской службой. В дальнейшем полицейские формирования были укрупнены и стали подчиняться специальным комиссиям советов графств (областей). В Лондоне и городских графствах полицейские силы находились в непосредственном подчинении Министерства внутренних дел, сейчас полиция частично подчинена избранным мэрам. Законом 1964 г. были значительно ограничены полномочия местных органов по контролю за деятельностью полиции и их право утверждать констеблей.

Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожного дела. Система управления дорогами состоит из государственного секретаря по делам окружающей среды, и специальных органов в советах графств, Собрании Большого Лондона, лондонских районных Советах и Палате общего лондонского Сити. Некоторые функции в сфере дорожного строительства осуществляют приходские и общинные советы.

За пределами Лондона основными работами по поддержанию дорог в надлежащем состоянии руководят советы графств. Окружные советы при этом действуют как агенты центрального правительства.

Местные органы обязаны обеспечивать ремонт дорог, контролировать транспортное движение и пешеходные дороги. Местные органы могут заключать договоры в целях решения различных задач. С разрешения Государственного секретаря по охране окружающей среды Правительства Британии советы графств и окружные советы заключают договоры на поставку различных товаров, оборудования, транспорта.

Этот впечатляющий список, являвшийся одним из оснований репутации британских местных органов как наиболее самостоятельных и играющих важную роль в системе национального публичного управления, имеет явную тенденцию к сокращению. На протяжении 80-х - начала 90-х гг. консервативное правительство предпринимало немалые усилия к сужению сферы деятельности местных органов самоуправления. Основные элементы этой политики таковы:

финансовая централизация - законодательное введение обязательного конкурентного предоставления услуг (compulsory competetive tendering) в 80-х гг.: некоторые виды деятельности местных органов безоговорочно передавались (частично или полностью) в частный сектор; в других случаях местные власти были обязаны отказаться от своих полномочий в пользу частного бизнеса, если не соблюдались некoторые жесткие параметры (стоимость, рентабельность услуг и т.д.); в целом над местными органами довлеет железное правило - никакое действие муниципалитетов не может создавать препятствий свободной конкуренции. Любой гражданин или организация имеют право обращения в суд, если считают, что местный совет своими действиями препятствует свободной конкуренции в какой-то области, и суды априорно стоят на защите конкуренции;

правительство пытается вывести из сферы контроля местных властей школьное образование, путем предоставления школам специальных постоянных субсидий при условии, что они переходят в подчинение созданным правительством органам;

наконец, усиливается роль и растет число специализированных отраслевых органов управления на местном уровне, к которым перемещаются - явно или тайно - некоторые компетенции органов местного самоуправления.

Лейбористское правительство Т.Блэра приостановило эти тенденции, однако пока неясно, идет ли речь о сохранении статуса «кво» или о полном отказе от введенных консерваторами новшеств. Во всяком случае, местные органы не сумели добиться возврата приватизированных при М.Тэтчер служб, а количество специализированных органов управления, не подчиняющихся местным властям продолжает расти.

Финансы органов местного управления составляют важную часть общенациональной финансовой системы, хотя они и выступают как ее обособленное звено. В 1988 г., например, местные органы власти израсходовали 45 млрд. фунтов ст., что составило 25% внутреннего валового продукта страны. Финансовые средства местных органов с 50-х годов XX в. растут в основном за счет правительственных субсидий и увеличения долга правительственным органам и различным корпорациям.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет местных налогов. В Соединенном Королевстве не существует специальных налогов для разных территориальных сообществ: и графства, и округа, и новые унитарные образования собирают одни и те же налоги. За два последних десятилетия местные налоги несколько раз реформировались, что послужило основанием для серьезных политических проблем в стране. Традиционный налог на жилище (domestic rate) был заменен в 1989-1990 гг. на местный налог (community charge), тут же прозванный подушным налогом (poll tax), поскольку одна и та же сумма выплачивалась каждым взрослым, проживающим на территории местного сообщества. Введение подушного налога стало своего рода национальным скандалом: протесты местных советов, жителей, оппозиции, кампания в прессе привели к тому, что в 1993 г. налог был заменен на новый местный налог (council tax). Как и два предыдущих, новый налог фактически является налогом за проживание. Он уплачивается каждым взрослым жителем местного сообщества. Базой налогообложения является стоимость недвижимости, используемой как жилье: вся недвижимость разделена на восемь категорий, в зависимости от которых и определяется размер налога на конкретное жилое помещение. Вместе с тем, играет роль и количество проживающих: если в данном жилье проживает лишь один человек, ему предоставляется 25% снижение общей суммы.

Налог на нежилые помещения (non domestic rate) до 1989-1990 гг. самостоятельно собирался и устанавливался местными советами. В соответствии с биллем о местных финансах, вводившим и подушный налог, распределение налога на нежилые помещения стало централизованным: он собирается в специальный фонд, из которого распределяется правительством между местными сообществами в зависимости от потребностей и фискальной базы последних. Таким образом, местный налог используется в целях выравнивая доходов сообществ, занимая среднее положение между налогом и правительственной субсидией. Кроме этого местные советы могут собирать сборы за потребление и плату за оказанные услуги, а также брать кредиты, - обращение местного совета за кредитом вступает в силу лишь после утвержд