Реформування територіально-адміністративного устрою українських земель

З самого початку царювання Катерини ІІ розглядалися пропозиції щодо місцевих адміністративних реформ, але необхідність вирішення питань зовнішньої політики відкладали їх розробку. По закінченню війни з Туреччиною особлива комісія, що складалася з досвідчених державних чиновників, під керівництвом Катерини ІІ за короткий термін підготовила проект нового місцевого територіально-адміністративного устрою. 7 листопада 1775 року було видано «Положення з управління губерніями», яке визначило структуру місцевої адміністрації майже на сто років. Слід зазначити, в Україні реформу було проведено вже на початку 80-х рр., і на цей час діяльність фінансових установ було конкретизовано додатковими положеннями.

Новий закон передбачав досить радикальну реорганізацію адміністративного поділу. Він стандартизував розміри адміністративно-територіальних одиниць, а в основу поділу було покладено кількість людства. Територія імперії поділялася на губернії, а вони – на повіти. В губернії мало мешкати від 300 до 400 тис. душ населення, в повіті – 20-30 тис. Відповідно місцеві установи поділялися на дві ланки: губернські та повітові.

Влада в губернії належала наміснику, або генерал-губернатору. Одночасно йому могли підпорядковуватися дві або три губернії. За «Положеннями» він був наділений надзвичайними повноваженнями і підпорядковувався безпосередньо імператриці. Знаходячись в Петербурзі, генерал-губернатор міг засідати в Сенаті і представляти інтереси губерній. Намісник був головою місцевої адміністрації і поліції, здійснював загальний нагляд за всім апаратом управління, чиновниками та становими органами генерал-губернаторства, здійсненням судочинства. Генерал-губернаторові підпорядковувалися військові формування, що знаходилися в губернії.

За напрямками діяльності місцеві установи поділялися на три групи: адміністративно-поліцейські, судочинні та фінансові. До губернських адміністративно-поліцейських установ належали губернатор, губернське або намісницьке правління, приказ громадського нагляду, повітових – нижній земський суд, городничий.

Губернатор був безпосереднім адміністратором губернії, і у своїй діяльності підпорядковувався генерал-губернатору. Дана посада мала ще одну назву – правитель намісництва.

Намісницьке, або губернське правління – виконавчо-розпорядча установа губернії, що очолювалося генерал-губернатором. До її складу також входили губернатор та два-три радники. До його безпосередніх обов’язків належало ознайомлення установ губернії з законами та розпорядженнями, контроль за їх виконанням. За частої відсутності генерал-губернатора в губернії, очолював діяльність губернського правління часто губернатор.

Особливе місце в адміністративній структурі намісництва зайняла нова установа – приказ громадського нагляду. До складу цієї установи, що очолювалася правителем намісництва, входили засідателі губернських верствних судів. Згідно з “Положенням” 1775 року приказ громадського нагляду управляв місцевими школами, медичними та благодійними установами. Йому також підпорядковувалися і тюремні установи – «работные и смирительные дома». Всіх людей, які «праздно шатаються» закон вимагав відправляти в роботні дома. Прикази громадського нагляду грали також роль певних банків. Їм дозволялося володіти досить значними коштами, які надходили на благодійність. Ці кошти можна було давати в борг під відсотки.

Губернатору та губернському правлінню в повітах підпорядковувався нижній земський суд – поліцейський орган, який складався з земського справника чи капітана (очолював діяльність установи) і двох-трьох засідателів.

Охорона тиші і спокою у місті покладалася на городничого, який виконував на території міста функції, аналогічні функціям земського справника.

Фінансово-господарче управління відійшло до парафії казенних палат в губерніях і повітових казначейств в повітах.

За «Положеннями» 1775 року в Україні на губернському рівні впроваджувалася ціла система місцевих судів: загальноверствні (палата карного і палата цивільного суду) суд спеціального призначення (совісний), а також верствні губернські суди.

Найважливішими місцевими судами губернії були палати карного та цивільного суду. Обидві палати були апеляційними інстанціями для перегляду справ вирішених у нижчих судах. Верствні суди – верхній земський суд для дворян, губернський магістрат для містян, верхня розправа для державних селян та однодворців створювалися для розгляду в апеляційному порядку карних та цивільних справ.

Справи щодо судочинства у повітах були розподілені між двома інстанціями – повітовим судом, до відомства якого відносилися справи судочинства дворянства, та нижньою розправою, яка займалася справами державних селян. Повітовий суд підпорядковувався Верхньому земському судові. При повітовому суді діяла установа з опіки дворянських сиріт та вдів – дворянська опіка, яка складалася з предводителя дворянства, повітового судді та дворянський засідателів.

В містах відповідно до «Положень» вводилися магістрати, словеснi та сирітські суди, в посадах – словесні суди та ратуші. За «Положеннями» до обов’язків магістратів та ратуш належало здійснення судочинства щодо кримінальних та цивільних справ міського населення.

Досить швидко після видання «Положень з управління губерніями» Катерина ІІ почала вимагати про введення їх і на території України.

В 1779 році Катерина ІІ наказала генерал-губернатору Румянцеву розпочати підготовку для запровадження в Гетьманщині нового адміністративно-територіального устрою. Завантаженість генерал-губернатора справами зумовила призначення йому у помічники Андрія Милорадовича.

Першим дорученням А. Милорадовича як губернатора було проведення перепису населення Гетьманщини. На збір даних пішло два роки, і в листопаді 1781 року А.Милорадович подав нарешті зведений опис «трьох проектованих малоросійських намісництв» до Малоросійської колегії. Пропонований адміністративний поділ повністю ігнорував історико-економічні традиції, проте він міг вважатися зразком математичної раціональності. Гетьманщина була поділена на три намісництва – Київське, Новгород-Сівеське та Чернігівське – за назвою столиці кожного намісництва. Кожне з намісництв мало поділятися на 11 повітів.

Утворення нових територіальних кордонів було одним з аспектів підготовки реформи. Перед введенням нових інституцій генерал-губернатор Румянцев змушений був вирішувати низку проблем, пов’язаних з автономними традиціями Гетьманщини. Ним було надано обширну доповідь Катерині ІІ, в якій він визначив питання і запропонував можливі шляхи вирішення.

Генерал - губернатор, по-перше, зосередив свою увагу на новій українській шляхті та її службі в новій адміністрації. Статут для губерній надавав право участі у виборах до багатьох урядових установ виключно шляхті. Згідно з українською традицією, однак, таке право також мали клір, козаки і міщани. Румянцев запитував, чи можливо застосовувати для Гетьманщини імперські норми. Він нагадав Катерині ІІ, що складно співвідносити українські і російські уряди і ранги, необхідно б прискорити офіційне визначення статусу українських рангів. Через особливості урядової системи Гетьманщини, визначав Румянцев, практично всі шляхтичі посідали військові посади, через те було дуже важко знайти вільних від військової служби шляхтичів, щоб заповнити цивільні посади.

Далі генерал-губернатор порушив питання співвідношення нового адміністративного устрою та традиційних привілеїв козаків, міщан та іноземців. Румянцев звернув увагу імператриці на той факт, що «Положення» не вказували, під юрисдикцію яких адміністративно-судових органів підпадали козаки. Він зауважив, що в Гетьманщині козаків і шляхту судив один і той же суд. Також Румянцев вбачав за необхідне чіткого визначення юридичного статусу іноземних колоністів і російських старовірів. Окрім того, у доповіді порушувалася проблема українських міських прав та необхідність військової реформи.

В указі від 26 жовтня 1781 року Катерина ІІ відповіла Румянцеву на його доповідь. Вирішення частини питань було відкладено до подальшого розгляду. Проблеми зрівняння українських урядів і рангів з відповідними російськими взагалі були проігноровані.

У цілому Катерина ІІ ні на мить не відступила від «Положень» для губерній. Всупереч українській традиції козаки передавалися під юрисдикцію вищої та нижчої розправ, тобто інституцій, призначених насамперед для державних селян. Не забороняючи військовим займати цивільні посади, Катерина ІІ наполягла на тому, щоб урядові вибори проводилися за імперськими нормами. Фактично, указ Катерини ІІ свідчив про відсутність у неї бажання залишати будь які відмінності в держаному управлінні землями Гетьманщини.

16 вересня 1781 року три нові намісництва – Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське були офіційно проголошені, а в січні 1782 реформа фактично була введена в дію.

Ще раніше ніж в Гетьманщині, в 1776 році постало питання про введення «Положень з управління губерніями» на півдні України, і тут також виникли певні проблеми. З ліквідацією Запорізької Січі російський уряд постав перед питанням адміністративного упорядкування земель, приєднаних до російських губерній: Азовської та Новоросійської. Нові штати Азовської та Новоросійської губерній було складено на початок 1776 року і за існуючою на той час традицією в місцевому управлінні, губернатори пропонували ввести адміністративно-поліцейські установи: провінційні та повітові воєводські канцелярії, та фіскальні – земські комісаріатські правління. На цей час вже існувала нагальна потреба в їх затвердженні, оскільки будь-яка затримка ускладнювала фінансування нових установ. Тож в березні 1776 року генерал-губернатор повідомляв азовського губернатора В. Черткова про затвердження штатів Азовської губернії, і в Азовській та Новоросійській губерніях було введено запропоновані штати. Однак з височайшим затвердженням були певні ускладнення, оскільки Катерина ІІ не погоджувалася затверджувати штати, що не відповідали реформі.

Однак для введення положень на півдні України існували певні складнощі. Ні Азовська, ні Новоросійська губернії не мали 300 тисяч населення, як того вимагав закон. Та й не потрібним був на той час і південноукраїнських повітах довгий перелік з повітових установ, визначених «Положеннями». За невеликою кількістю населення ні повітові суди, ні нижні земські розправи не мали б функціонального навантаження. Втім, імператриця не бажала вникати в специфіку Південної України. Головне – впровадження єдиної для всіх губерній адміністративної реформи.

Тож Азовський та Новоросійський губернатори отримали завдання «перескладання» штатів. В листопаді 1778 року В. Чертковим вже було надіслано Г. Потьомкіну рапорт про призначення чиновників до нових присутніх місць в намісництво. Не дивлячись на досить оперативну роботу зі складання штатів введення «Положень з управління губерніями» затягнулося до 80-х років, коли вже дана реформа проводилася по всій Україні. Вочевидь, сам Г. Потьомкін не поспішав з впровадженням змін, оскільки не бачив в них особливої необхідності.

За указом 1783 року проголошувалося впровадження на території Азовської та Новоросійської губерній «Положень щодо управління губерніями» 1775 р. При проведенні реформи уряд не зважав на відсутність у регіоні відповідних соціально-економічних умов: у південній частині губерній кількість населення була замалою для впровадження «Положень», не вистачало міст, які б могли відігравати роль повітових центрів.

В 1783 році було видано указ про впровадження «Положень» 1775 р. на території Таврійської області (колишнього Кримського ханства, яке увійшло до складу Російської імперії в тому ж 1783 році). Реформування тут також відбувалося за відсутності необхідних умов. Однією з головних проблем стає кадрова комплектація установ. У зв’язку з цим, хоча більшість місцевих органів управління діяла з 1784 р., офіційне відкриття адміністративних установ Таврійської області відбулося лише у 1787 р.

Отже, впродовж 80-х рр. на українських землях, що входили до складу Російської імперії було введено нову, загальноросійську систему державних установ, яка охоплювала всі сфери управління. При цьому уряд не зважав на особливості суспільно-політичного та економічного розвитку українських земель.

Дата добавления: 2014-01-07