Європейська конституція

Тема 3. МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Ідеї європейської інтеграції спираються на тривалу історичну традицію, що включає досвід Римської імперії, імперії Карла Великого, Священної Римської імперії, імперії Наполеона, дискусій про створення Сполучених Штатів Європи початку ХХ ст, інтеграційних процесів, що активно йшли після Другої світової війни. Європейська єдність – об'єктивний процес, підготовлений попередніми міжнародними договорами, – Маастріхтським (1992), Амстердамським (1997) і Ніццким (2001). В умовах глобалізації очевидною і сповна розумною представлялася необхідність єдиного економічного і правового простору – європейській конституції, яка повинна була стати його символом.

Ідея щодо необхідності розробки та ухвалення Конституції ЄС належала насамперед єврофедералістам, що прагнули зробити Європу єдиною державою. Проте підтримку ця ідея здобула й серед поміркованіших інтеграціоністів, які вважали, що заплутана система європейських інституцій має бути впорядкована, а складна система європейського права, принаймні частково, - кодифікована.

Водночас такий хиткий альянс різних за спрямуванням сил не став основою для цілеспрямованого конституційного процесу. Так само відрізнялися позиції різних країн: Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Нідерланди та Люксембург виступили за передачу значних повноважень з національного рівня на загальноєвропейський; противниками такої ідеї були Велика Британія та Іспанія. Вперше з ініціативою створення Конституції виступив Європейський Парламент у 1990 р. І хоча перший проект Конституції ЄС було підготовлено Євро-парламентом ще в 1994 p., він виявився недосконалим і не здобув необхідної підтримки. Проект передбачав збереження чинності існуючих установчих договорів, які не суперечитимуть Конституції153.

До Ніццького договору від 26 лютого 2001 p., спрямованого на реформування ЄС, було додано «Декларацію про майбутнє Союзу» (декларація № 23), що містила узгоджений державами-членами план подальших реформ до 2004 р. Зокрема, вона закликала до поглибленого та широкого обговорення майбутнього Союзу в 2001 р. Європейська Рада в грудні 2001 р. на саміті у м. Лаакені (поблизу Брюсселя) мала ухвалити декларацію про продовження процесу інтеграції, зокрема в таких напрямах: чіткіший розподіл повноважень між ЄС та державами-членами; визначення статусу Хартії Європейського Союзу про основні права; спрощення установчих договорів ЄС; визначення ролі національних парламентів «у загальноєвропейській архітектурі»; підвищення демократичності та прозорості роботи органів ЄС. Передбачено можливість скликання у 2004 р. міжурядової конференції держав - членів Союзу для ухвалення змін до Ніццького договору. Також було вирішено запросити країни - кандидати на членство в ЄС, які вже завершили відповідні переговори, до, участі у розробленні реформ, а інші кандидати запрошувалися як спостерігачі154.

Одним з кроків на виконання цієї програми стала декларація «Майбутнє ЄС», ухвалена за підсумками саміту Європейської Ради у м- Лаакені 15 грудня 2001 р. Метою документа було визначення вектора перетворень в устрої Європейського Союзу, зважаючи на міжнародні політичні зміни (зокрема, нові загрози, усвідомлені після 11 вересня 2001 р., та зміни у зовнішній політиці США) та майбутнє розширення ЄС.

Документ проголошує ідею «сильної та єдиної Європи», яка могла б збільшити свій вплив у світі й натомість (про це не сказано прямо) зменшити вплив зовнішніх чинників на своє внутрішнє життя. Розвиток ЄС протягом півстоліття з часу створення Об'єднання вугілля та сталі проголошується «успішним проектом». Проте, як стверджується в декларації, на сучасному етапі закономірним є пошук нових шляхів більш глибокої інтеграції Європи.

Серед принципів, які мають бути покладені в основу нової інтеграційної нормативно-правової бази, було вказано такі.

1) «Необхідно наблизити європейські інститути до громадян». Зокрема, органи ЄС мають стати більш гнучкими, ефективними, відкритими, а головне - демократичнішими.

2) «Європа має відігравати першорядну роль у новому світовому порядку, виступити рушійною силою, яка забезпечить стабільність на світовій арені та водночас слугуватиме орієнтиром для багатьох країн та народів». «Для Європи прийшов момент взяти на себе частку відповідальності за управління глобалізацією». Такі претензії обґрунтовуються у декларації аксіологічно - Європа та європейці, як у минулому, так і нині, є носіями «гуманістичних цінностей», свободи, солідарності, різноманіття та поваги до інших, демократії та ін. Саме демократичні цінності проголошуються джерелами легітимності Союзу. Відповідно для реалізації нових підходів до впливу на процеси у світі Європейський Союз повинен мати консолідовану волю та необхідне інституційне забезпечення зовнішньої політики. Серед методів здійснення зовнішньої політики Союзу вказано, зокрема, й на превентивне воєнне втручання, що перед тим було предметом жорсткої критики з боку керівництва ЄС.

3) Проголошуючи нову ідею існування Союзу як «території добра», декларація вказує на нові підходи до членства в ЄС: «Союз відкритий лише для країн, які поважають основоположні цінності, такі як вільні вибори, дотримання прав меншин та правова держава». Отже, наголошується лише на політичних критеріях членства, не згадуючи про економічні вимоги.

4) У документі кілька разів згадується про роль ЄС як «держави» або єдиної «сили». Водночас наголошується саме на ролі, а не на статусі. Як на цінність вказується на історично сформовані національні та регіональні відмінності європейських країн. Метою змін мають стати «нові можливості, а не нові умовності», не створення супердержави, а досягнення більшої ефективності комунітарного Союзу.

У Декларації зазначені конкретні вектори планованих змін, які наведені нижче.

1. Більш чіткий та спрощений розподіл компетенції між Союзом та державами-членами, який «має враховувати нові проблеми, що постали перед Союзом».

2. Удосконалення системи «інструментів» (нормативно-правових актів) Союзу, зокрема більш точне визначення їх характеру та зменшення їх кількості.

3. Удосконалення інститутів Європейського Союзу, зокрема питання збільшення авторитету Європейської комісії, перегляд порядку обіймання посади головою Комісії; посилення ролі Європарламенту, перегляд процедури виборів до нього; уточнення механізму функціонування Європейської Ради як особливого органу, що поєднує законодавчі та виконавчі повноваження, збільшення прозорості її роботи; створення міжпарламентської асамблеї держав - членів ЄС та закріплення за нею певних повноважень для збільшення демократичної легітимності Союзу; зміна ротаційної системи головування у ЄС; підвищення консолідованості зовнішньої політики Союзу, зокрема узгодження компетенції Високого представника ЄС та комісара із закордонних справ.

4. Удосконалення процедури ухвалення рішень органами Євросою-зу, такими як Європейська Рада та Європейський Парламент, зокрема спільних рішень цих органів (йшлося насамперед про заміну в Європейській Раді в певних сферах її компетенції принципу консенсуаль-ного рішення на голосування з кваліфікованою більшістю голосів).

5. Спрощення установчих договорів Союзу. Декларація пропонує розглянути чотири варіанти вирішення цього завдання: а) спрощення без внесення змін до договорів через зміни у співвідношенні Союзу і Співтовариств та трансформацію підходів до трьох опор ЄС (три опори - Європейські співтовариства; спільна зовнішня політика та політика безпеки; співробітництво поліцій та судових органів у кримінально-правовій сфері; б) перегляд системи договорів через запровадження розмежування між основоположним (Маастрихтським 1992 р.) договором та положеннями інших договорів; в) інкорпорація Хартії ЄС про основні права від 7 грудня 2000 р. до основоположного договору, формальне приєднання ЄС як окремої сторони до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р.; г) розроблення Конституції ЄС.

Для підготовки та обговорення реформ було вирішено створити спеціальний Конвент («Конвент щодо майбутнього ЄС»), його головою призначити колишнього президента Франції Валері Жискара д'Естена, а його заступниками - Джуліано Амато (екс-міністра закордонних справ Італії) та Жана Люка Дехане (екс-прем'єр-міністра Бельгії). Вважається, що зразком для цього спеціального органу став Конвент, який підготував у 2000 р. текст Хартії ЄС про основні права.

До складу Конвенту з 105 членів увійшли по три представники всіх держав-членів та дванадцяти держав - кандидатів на членство (два парламентарі та один представник від уряду чи голови держави), вісімнадцять представників ЄС (16 депутатів Європарламенту та 2 -від Єврокомісії), голова Конвенту та його заступники. Представники держав — кандидатів на членство мали брати участь у роботі Конвенту, проте не мали права вирішального голосу.

Колегіальним керівним органом Конвенту стала Президія (Бюро), до якої входили голова Конвенту, його заступники, дев'ять членів Конвенту - по три представники тих країн, які головуватимуть у Європейській Раді в період роботи Конвенту (Іспанія, Данія, Греція), два представники національних парламентів, два представники Європарламенту, два представники Комісії.

Робота Конвенту мала розпочатися 1 березня 2002 р. і закінчитися протягом одного року з представленням його головою результатів Європейській Раді. Окрім того, голова Конвенту мав доповідати проміжні результати роботи на кожній сесії Європейської Ради. Засідання Конвенту мали відбуватися в Брюсселі. За результатами роботи Конвент мав, у разі досягнення консенсусу, ухвалити рекомендації щодо реформування ЄС. Якщо ж згоди досягнути не вдасться, він мав ухвалити підсумковий документ із зазначенням варіантів можливих дій у цьому напрямі. У останньому випадку наступними кроками мали стати національні дебати у державах-членах і обговорення проблематики на міжурядовій конференції, яка мала ухвалити остаточне рішення. Для організації дебатів передбачалося створити під час роботи Конвенту форум європейських неурядових організацій, які могли подавати на розгляд Конвенту свої пропозиції.

Пленарні засідання Конвенту відбувалися двічі на місяць. Президія Конвенту отримала право створювати робочі групи для розроблення окремих питань (права людини, міжнародна правосуб'єктність ЄС, управління економічною сферою та ін.). Технічну сторону роботи Конвенту забезпечував Секретаріат на чолі з генеральним секретарем.

Отже, у Лаакенській декларації вперше було заявлено прагнення держав - членів Європейського Союзу перетворити останній на державу та створити для неї конституцію (програма максимум) або розробити проекти інституційних реформ. Декларація створила, так би мовити, ідеологічне підґрунтя для європейських реформ. Конвент зробив ставку на вироблення нового конституційного документа, який би замінив чинні установчі договори.

28 жовтня 2002 р. Президія Конвенту ухвалила «Попередній проект конституційного договору ЄС», який містив структуру майбутньої конституції, предмет регулювання кожної статті, визначив напрям подальшої роботи над проектом. Вона складалася з 4 розділів. Перший -мета та завдання ЄС, нова назва об'єднаної Європи (два варіанти -Об'єднані держави Європи та Об'єднана Європа). Другий - права громадян, встановлюється подвійне громадянство - національне та європейське. Третій - структура та функції органів ЄС, зокрема Європейської Комісії, Європейського Парламенту, Європейської Ради. Четвертий - відкритість та публічність, процедура виходу з ЄС. До документа було додано офіційне роз'яснення Конвенту - коротке описання тексту. Документ залишив відкритими питання про назву організації, голову ЄС, спільну зовнішню політику, розподіл повноважень між органами ЄС, внутрішню безпеку.

Згідно з проектом ЄС мав стати «союзом європейських держав, які зберігають власну національну індивідуальність, координують свою політику на європейському рівні та управляють на федеративних засадах певними сферами спільної компетенції». Документ пропонував кілька назв Союзу - Європейське співтовариство, Європейський Союз, Сполучені Штати Європи, Об'єднана Європа. Передбачалася заміна майбутньою Конституцією ЄС установчих договорів ЄС. Було проголошено політичні критерії членства в ЄС європейських країн -«відданість однаковим цінностям» (людська гідність, основні права, демократія, правова держава, терпимість, повага до обов'язків та міжнародного права), а також подвійне національне/європейське громадянство мешканців Євросоюзу. Перераховано основні права, пов'язані з європейським громадянством, запропоновано варіанти інтеграції до документа або посилання на Хартію основних прав.

У проекті практично не було розкрито зміст і співвідношення ком-петенцій Союзу та держав-членів, інституційну систему ЄС. Серед запропонованих норм і принципів - право Європейського Парламенту виносити вотум недовіри Комісії, можливість створення нового органу ЄС - Конгресу народів Європи, обмеження видів інструментів ЄС трьома - європейські закони, рамкові закони, європейські рішення (рекомендації), створення єдиного закону ЄС про вибори до Європейського Парламенту (адже вибори до нього у кожній країні відрізнялися)1^.

Після оприлюднення проекту щодо нього було висловлено чимало зауважень. Наприклад, Велика Британія наполягала на збереженні на-

зви «Європейський Союз» та національного громадянства/підданства. Водночас Франція та Велика Британія пропонували запровадити посаду Президента ЄС, але проти цього виступили Голова Єврокомісії Р. Проді та представники малих країн. Тому Конвент запропонував компромісний варіант - на чолі ЄС стане голова Європейської Ради, а термін його перебування на посаді суттєво збільшиться. Водночас Конвент сформулював наступні пропозиції: зосередити керівництво зовнішньою політикою ЄС у одних руках та запровадити посаду Міністра закордонних справ Союзу; обрати голову Єврокомісії Європейським Парламентом; скоротити кількість членів Єврокомісії та формувати її за ротаційним принципом.

Робота Конвенту над проектом завершилася 13 липня 2003 р. Того дня вдосконалений проект було урочисто підписано головою Конвенту, а 20 липня представлено і винесено на обговорення на саміті Європейської Ради в Салоніках.

У жовтні 2003 р. в Римі відбулася міжурядова конференція ЄС щодо Конституції. Найскладнішим виявилося питання процедури ухвалення рішень Європейською Радою. У проекті було запропоновано максимально звузити сфери, у яких рішення ухвалюються консенсусом держав-членів, натомість розширити коло випадків застосування мажоритарного голосування. Серед захисників проекту було шість засновників ЄС (Бельгія, Німеччина, Італія, Люксембург, Нідерланди, Франція), а також Данія. Вони виступили проти будь-яких змін у проекті, що могли б порушити досягнутий розробниками політичний компроміс. Натомість проти нововведення виступила Велика Британія, яка наполягала на консенсусності рішень у сферах оподаткування, соціального страхування, оборони та зовнішньої політики. її позиція була підтримана частиною скандинавських та центральноєвропейських країн. На заваді досягненню згоди стали також вимоги кандидатів на вступ до ЄС, а також малих держав не допустити концентрації влади в руках великих держав, насамперед Німеччини та Франції. Саме тому вони, зокрема, відстоювали збереження впливовості Європейської Комісії, до якої, згідно з їхньою позицією, як і раніше, мали входити по одному представнику від країни-члена. Країни-кандидати вимагали приділити більше уваги сферам юстиції та внутрішніх справ, створенню єдиної прикордонної служби та запровадити посаду генерального прокурора ЄС. Іспанія та Польща разом виступили проти того, щоби місця в Європейській Раді розподілялися згідно з кількістю населення (згідно з Ніццьким договором вони отримали у цьому органі більше місць). Німеччина та Франція погрожували у відповідь зменшити для країн-реципієнтів субсидії фінансової допомоги в межах ЄС.

Конференції не вдалося ухвалити Конституцію, вона лише прийняла резолюцію стосовно того, що проект взято за основу, а майбутнє прийняття Конституції буде «життєво важливим кроком». Затвердження Конституції було заплановане на грудень 2003 р.

Ще раз ревізований текст Конституції було ухвалено Європейською Радою на саміті ЄС 18 червня 2004 р. Після здійснення офіційних перекладів та інших технічних приготувань 29 жовтня 2004 р. Конституцію було підписано країнами-членами в Римі, у ренесансному Пала-цо дей Консерваторі на Капітолійському пагорбі. Саме тут у 1957 р. підписували договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства. На церемонії були присутні й країни-кандидати: Румунія, Болгарія, Хорватія й Туреччина. Усі вони, крім Хорватії, разом з державами-членами підписали Заключний акт, який затверджує текст Конституції, й протоколи до неї.

Конституція ЄС («Договір, який запроваджує Конституцію для Європи») має важливе значення і особливий юридичний характер, поєднуючи риси міжнародно-правового документа (статуту міжнародної організації) та Конституції федеративної держави. З ратифікацією Конституції втратять чинність усі установчі договори - Договір про Європейське об'єднання вугілля та сталі 1951 p., Договір про утворення Європейського співтовариства 1957 p., Договір про утворення Євроатому 1957 p., Маастрихтський договір 1992 р. про заснування Євросоюзу, доповнені Мергерським договором 1965 p., Єдиним європейським актом 1986 p., Амстердамським договором 1997 p., Ніццьким договором 2001 p., договорами про вступ з новими членами.

У Конституції ЄС є ряд положень, які стосуються сусідніх із ЄС країн, а також країн, що намагаються вступити до Євросоюзу в майбутньому. Зокрема, Конституція передбачає можливість встановлення особливих відносин між ЄС та сусідніми державами (ст. 56 частини першої). Метою такої політики є поширення системи політичних та інших цінностей Європейського Союзу, створення «простору процвітання та добросусідства», мирних відносин та партнерства. Передбачається укладення окремих угод із сусідами, проведення періодичних консультацій163.

Досить загально визначено аспекти вступу до Європейського Союзу нових країн-членів. ЄС «має бути відкритий для усіх європейських Держав, які поважають його цінності та зобов'язуються спільно їх поширювати» (ст. 1 і 58 частини першої). Згідно зі ст. 2 частини першої Цінностями Європейського Союзу є «повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права та дотримання прав людини», «плюралізм, толерантність, справедливість, солідарність та не-Дискримінація» та ін.

Європейська країна, що прагне вступити до ЄС, має зробити подання до Європейської Ради, а також інформувати про це Європейський Парламант і національні парламенти країн-членів. Після ухвалення рішення абсолютною більшістю голосів Європейським Парламентом та схвалення Європейською Комісією Європейська Рада має ухвалити одностайне рішення (ст. 58 частини першої).

Умови вступу можуть бути індивідуальними для кожної країни-кандидата і фіксуються в договорі між кандидатом і країнами-членами. Такі угоди набирають чинності після ратифікації всіма країнами-членами.

Членство певної країни в Європейському Союзі може бути призупинене в разі серйозних порушень країною-членом фундаментальних цінностей. За таких умов Європейська Рада може позбавити країну-члена права голосу та деяких інших прав. Обґрунтоване подання щодо цього можуть винести одна третина країн-членів, Європейський Парламент чи Європейська Комісія. Після попереднього ухвалення рішення Європейським Парламентом воно має бути одностайно підтримано членами Європейської Ради (ст. 59 частини першої). До винесення такого рішення Європейська Рада має заслухати офіційних представників країни-порушника, дати рекомендації щодо шляхів усунення порушень та регулярно перевіряти хід виконання таких рекомендацій. Вибір конкретних обмежень щодо країни-порушника здійснюється Європейською Радою і ухвалюється європейським рішенням кваліфікованою більшістю - не менш як 72% членів, які представляють 65% населення Європейського Союзу. Позбавлення країни-члена певних прав не звільняє її від зобов'язань згідно з Конституцією ЄС.

Конституція запроваджує процедуру добровільного виходу країни-члена з Європейського Союзу. Варто нагадати, що єдиним відповідним прецедентом був вихід з ЄС Гренландії у 1985 р., для чого було ухвалено і ратифіковано зміни до установчих договорів. Згідно з Конституцією вийти із Союзу можна в будь-який момент. Для цього країна-член має повідомити Європейську Раду. Європейський Союз має підписати з країною, що має намір вибути, договір щодо питань, пов'язаних з процедурою виходу та принципами майбутніх відносин (ст. 60 частини першої; ст. 325 частини третьої). Країна, що вибула, має право знову вступити до Європейського Союзу згідно із звичайною процедурою.

Країни-члени не обмежені у своїй зовнішній політиці. Водночас у питаннях спільної безпеки ЄС та інших угоди мають укладатися узгоджено. Важливо, що Європейський Союз через суд може вимагати скасування певного міжнародного договору країни-члена, якщо такий акт

не відповідає Конституції ЄС або зачіпає питання, які перебувають у компетенції Євросоюзу. У документі не вказується, чи піддаватимуться ревізії міжнародні договори, укладені країнами-членами, до набуття чинності Конституції.

Також важливо, що згоди Європейського Парламенту вимагають ті «угоди, які запроваджують окрему інституційну структуру через організацію процедур співпраці» (ст. 227 частини третьої).

Отже, питання відносин Європейського Союзу із східними сусідами у Конституції не відпрацьоване. У документі відчувається брак загального концептуального бачення цього напряму європейської зовнішньої політики, що може бути пов'язане як із невизначеністю, рухливістю кордонів Союзу в найближчій перспективі, із суттєвими відмінностями позицій країн-членів у цій сфері, так і з неоднорідністю самих східних сусідів та їх орієнтацій, що вимагає виключно індивідуальних підходів і наразі не може бути загально визначено в Конституції.

Критерії вступу до Європейського Союзу стали навіть менш конкретними, декларативними та виключно політичними. Технічно питання про прийняття певної країни до ЄС може бути вирішене досить швидко, але основною передумовою залишається наявність спільної політичної волі країн-членів, а відтепер також і населення Європейського Союзу. Прийняття - вже здійснене та плановане - нових центральноєвропейських країн призвело до фактичної відмови ЄС від декларування власне економічних передумов вступу для кандидатів.

Важливо зазначити, що при збереженні чинності «Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими співтовариствами та Україною» 1994 р. напрями найбільш інтенсивної співпраці сторін, які багато в чому визначалися критеріями членства у ЄС, тепер мають бути дещо скориговані164.

1 грудня 2004 р. проект Конституції було підтримано Конституційним комітетом Європейського Парламенту. 12 січня 2005 р. Євро-нарламент схвалив цей документ («за» — 500 голосів; «проти» — 137; «утрималися» - 40).

Конституція мала бути ратифікована протягом двох років і набрати чинності 1 листопада 2006 р. Проте на саміті Європейської Ради 16-17 червня 2005 р. піврічні підсумки ратифікації документа країнами-членами було підсумовано так: «Ми не відчуваємо, що дата доповіді про ратифікацію, раніше визначена як 1 листопада 2006 p., ймовірна, тому що ті країни, які ще не ратифікували Договір, не зможуть дати ясну відповідь до середини 2007 р.»165. Отже, хоча ратифікацію не припинено, дата її закінчення більше не визначається.

Процедура ратифікації Конституції залежить від положень національної конституції кожної з країн-членів: у 14 країнах достатньою є ратифікація парламентом (Австрія, Греція, Естонія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Німеччина, Словаччина, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Швеція), у 11 країнах обов'язково слід проводити загальнонаціональні референдуми (Бельгія, Велика Британія, Данія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Португалія, Франція, Чехія). Перша парламентська ратифікація документа відбулася 11 листопада 2004 р. у Литві, перший неуспішний референдум щодо Конституції ЄС відбувся 29 травня 2005 р. у Франції («проти» проголосували 55% тих, хто взяв участь у голосуванні)166.

Конституція ратифікована суто парламентським шляхом у Австрії (11 та 25 травня 2005 p.), Бельгії (28 квітня та 19 травня 2005 p.; документ ратифікували також усі бельгійські регіональні парламенти, окрім фламандського), на Кіпрі (ЗО червня 2005 р.), у Німеччині (12 та 27 травня 2005 p.), Греції (19 квітня 2005 p.), Угорщині (20 грудня 2004 p.), Італії (25 січня та 6 квітня 2005 p.), Латвії (2 червня 2005 p.), Литві (11 листопада 2004 p.), Мальті (6 липня 2005 p.), Словаччині (11 травня 2005 p.; ратифікація визнана незаконною Конституційним Судом Словаччини), Словенії (1 лютого 2005 p.). Відкладено парламентську ратифікацію у Швеції, Фінляндії та Естонії.

Проведення консультативного референдуму та парламентська ратифікація дали позитивну відповідь Конституції ЄС у Іспанії (28 квітня та 18 травня 2005 р.) та Люксембурзі (25 жовтня 2005 p.), негативну -в Нідерландах (1 червня 2005 р.) та Франції (29 травня 2005 p.). Відкладені референдуми в Португалії, Чехії, Данії, Ірландії, Великій Британії. Поки що не визначена процедура ратифікації Конституції ЄС у Польщі167.

Отже, повністю ратифікація документа завершена у 12 країнах, завершується ще в одній. Натомість у одній країні ратифікація скасована, у двох - провалені референдуми.

Якщо Конституцію ратифікують понад чотири п'ятих країн-членів, то справа набуття нею чинності може бути розглянута Європейською Радою (згідно зі ст. 443 частини четвертої). Нератифікація документа значною кількістю країн може означати фактичний початок конституційного процесу «з нуля» з істотною ревізією положень Конституції. Нератифікація Конституції в одному з «флагманів» ЄС - Франції -може викликати серйозну інституційну кризу в Європейському Союзі.

За певних труднощів, пов'язаних з ратифікацією Конституції ЄС, є достатньо підстав вважати, що це питання врешті-решт вирішиться позитивно. Водночас, ця Конституція є першим у світі наднаціональним конституційним актом, яким регулюватимуться стосунки специфічного міждержавного об'єднання, у якому поєднуватимуться риси федерації, конфедерації і міжнародної організації.

Конституція передбачає більш чіткий розподіл повноважень між органами Європейського Союзу, а також між ним та країнами-члена-ми. Демократизація відповідних процедур дасть змогу населенню Європи більшою мірою впливати на прийняття загальноєвропейських рішень. ЄС стане єдиним суб'єктом з огляду на європейське та міжнародне право. Це посилить його політичну вагу у світі.

Дуже скоро, проте, з'ясувалося, що Європа на початку XXI ст. також далека від єдності, як і раніше. Опити громадської думки показували, що Європа розколена порівну на єврооптимістів і європесимістів. Звертає на себе увагу, що криза інтеграції і прийняття конституції загострилася якраз перед вступом нових членів. Підготовча робота за конституцією, що тривала більше року, виявилася знехтувана із-за позиції Польщі і Іспанії. Виникла теза про Європу двох швидкостей як альтернативу (з боку великих держав – Німеччини, Франції, Англії). У чому причина цього конфлікту?

Зовнішнім проявом протиріч став конфлікт міжнародного права і національного прилюдного права. Європейська конституція легітимувалася її творцями як якнайповніше вираження демократичних принципів, які вже присутні в національному законодавстві всіх країн-учасниць інтеграційного процесу. Головне, як підкреслювалося в офіційних коментарях, полягає в тому, що закріплені основні завоювання Європи в області прав людини; створений ефективний механізм протистояння глобальним економічним викликам, нарешті, що координують інститути, необхідні для управління в нових умовах. Спосіб створення конституції дійсно специфічний (у основі – міжнародні договори, а не національне державне право), але такі випадки вже бували (напр., Німеччина після війни і Дейтонськие угоди).

Критики конституції, проте, вказали на наступні слабкі риси проекту. Перш за все, Європейська конституція – це головним чином німецький проект, суть якого полягала в прагненні запропонувати Європі німецьку модель об'єднання. Вона має свої специфічні історичні особливості, які важко реалізовуються в інших країнах і культурах. З фактично унітарної держави, яким Німеччина стала в період Третього рейху, вона знов перетворилася на федеральну державу, причому закріпила федералізм як вічний принцип, що не підлягає змінам в майбутньому (у Основному законі 1949 р.). Але це перетворення було досягнуте в результаті тиску з боку країн-переможниць (перш за все США і Франції). Об'єднання ФРН і ГДР було реалізоване без національного референдуму і викликало критику за недостатню демократичність. Таким чином, німецька модель інтеграції, на думку критиків, не була справжнім орієнтиром для європейської єдності.

Інша теза критиків полягала у виявленні юридичної невизначеності конституції Європи перш за все по таких параметрах, як конституююча влада, форми об'єднання, організація єдиної влади і вирішення проблеми суверенітету. Розробка конституції Європейським конвентом базувалася на принципах міжнародного (а не національного) права. Європейська конституція тому – квазіконституційне (міжнародне право) – протистоїть різним національним прилюдно-правовим традиціям. Способи подолання конфліктності двох видів права були знайдені в наступному: поправки в національні конституції (Франція, Іспанія, Німеччина); роль Європейського суду з прав людини і його наднаціональних прецедентів (створюваних також на підставі міжнародного, а не конституційного права, у вигляді прецедентів, що не типово для континентальної системи права); спроби того, що теоретичного передивляється концепції суверенітету (розділений або розподілений суверенітет, об'єднання суверенітетів і так далі).

Невизначеність інтерпретації суверенітету, як було показано, – центральне питання юридичних суперечок. З точки зору теоретиків Євросоюзу, Єдина Європа – це принципово нова освіта: не федерація (США), не конфедерація (Швейцарія у минулому), не міжнародна організація (ООН). Це – щось оригінальне і таке, що не має аналогів в історії. Але цілі інтеграції (з формально юридичної точки зору) залишилися не ясні (чи буде це союз держав або союзна держава). Європа по цій конструкції суверенітету виявлялася, з одного боку, єдиною юридичною особою, здатною підписувати міжнародні договори з іншими державами, але при цьому зберігалося право вето, що закріплює позиції окремих держав. Наголошувалося, що дана модель об'єднання нагадує не стільки реальну політичну освіту, скільки умоглядну ідеологічну конструкцію, реалізація якої приведе до створення бюрократичного наднаціонального центру, здатного пригнічувати культуру і інтереси окремих держав-членів (проводилися навіть аналогії з моделлю федералізму, зафіксованою в конституціях СРСР). Більш того, затверджувалося, що подібна освіта може існувати лише за наявності певної загрози ззовні – як деякого цементуючого чинника інтеграції, без якого вся споруда звалиться.

Принцип вертикального і горизонтального розділення властей виявився надзвичайно конфліктною областю. У проекті Європейської конституції виділялися наступні параметри федеральної держави: області виняткової компетенції (торгівля, іноземна політика, безпека); змішаній компетенції (правосуддя, транспорт, економічна і соціальна політика); область ведення національних урядів (яка визнавалася європесимістами надзвичайно обмеженою). В той же час наголошувалося, що в дану конструкцію включений ряд неприйнятних положень: право сецесії і навіть, можливо, вето, що робить цю освіту непрацездатною; подвійне громадянство (національне і європейське), проблема ідентичності (європейська, як і радянська, ідентичності заперечують національну ідентичність), права меншин; посилення союзних органів (Парламенту і Комісії, Суду). Горизонтальне розділення властей сприймалося як громіздка структура, що породжує дублювання функцій: обираний населенням Парламент і Порада міністрів, які контролюються національними урядами, – з одного боку, Комісія і президенти на європейському рівні – з іншою. Следствіямі визнавалися – денаціоналізація, втрата ідентичності, бюрократизація.

Виступили конфлікти, пов'язані з характером представництва від держав-членів: пропорційно чисельності населення або, відповідно до принципів міжнародного права, – рівне представництво від держав. За цим просліджувався конфлікт держав-донорів і дотаційних (до яких відносяться Іспанія і Польща). Підкреслювався недержавний підхід цих нових членів ЄС, які, отримуючи гроші з європейської каси, відмовилися від раціонального перерозподілу засобів з врахуванням перспектив розширення ЄС.

Особливо хворобливою стала критика інтеграційного процесу з точки зору ідеології прав людини. Критика з цих позицій розкрила суперечність ряду основних документів, лежачих в основі Європейської конституції, – Конвенції про права людини і Хартію Європейського союзу про основні права (2000 р.), а також судових прецедентів. Напрями критики Хартії особливо чітко представлені в Англії: вона розглядається як дуже абстрактний документ, який годиться як політична декларація, але не як правовий акт. Він говорить про права, норми і принципи, але ці поняття мають різний сенс; неясне трактування цих прав з тексту документа (хоча є вирішення суду, але їх недостатньо); Хартія противоречит за низкою позицій Конвенції, що заплутує справу; неясний рівень дії Хартії – загальноєвропейський або вона відноситься до національного рівня (окремих держав); містить дуже загальні і невірні положення (напр., про те, що всі мають право на страйк – значить, також поліція, армія, що невірно); включає протиріччя особистих прав і соціальних прав. Документ представлялося необхідним доопрацювати, але зробити це тихо і таємно. Англія говорила про його умовну підтримку. Взагалі в цій дискусії виявилася гостра проблема для майбутньої інтегрованої Європи: як поєднати значні соціальні гарантії і право на страйк у відносно відсталіших країнах. Поєднання цих двох норм (зрозуміле в світлі тривалого панування соціал-демократів в Європі) нераціональне в країнах, що стоять перед необхідністю економічної модернізації.

Підсумовуючи, можна констатувати, що аргументи за прийняття конституції були узяті з логіки інтеграційних процесів післявоєнної Європи, а також спиралися на ідеологію соціальної держави. Процес інтеграції, згідно цьому підходу, об'єктивний – він обіцяє зручність, безпеку і передбаченість для Європи, економічні переваги і захист прав особи. Аргументи проти конституції включали необхідність залишити деякі області у сфері правової невизначеності, з одного боку, і усвідомлення трудності реалізації інтеграційного проекту – з іншою. Противники інтеграції взагалі підняли гостру проблему згортання демократії і зростання конформізму в Європі: об'єднання Європи приведе на їх думку до втрати ліберальних цінностей, оскільки такі базові цінності як національна ідентичність, соціальні і особисті права, бюджет, захист меншин; проблема імміграції і надання притулку, візи (вже – єдина) – вирішуватимуться поза контролем національних урядів. Зокрема прийняття європейського соціального стандарту відразу після шокової терапії – викликало протести в Східній Європі (оскільки вело, на їх думку, до реставрації соціалістичних принципів централизванного розподілу). Усвідомлення цього факту стало особливе хворобливим для малих народів, що побачили в інтеграційних формулах загрозу свого національного існування.

Конституція Європи, задумана як тріумфальне завершення холодної війни, була покликана показати торжество Заходу на тлі розпаду колишньої Радянської імперії. Виявилось, проте, що ця конституція не давала необхідного якісного рівня концепційної новизни у вирішенні таких проблем, як європейська ідентичність, співвідношення національного і європейського суверенітету, стратегія інтеграційного процесу. Деякі положення проекту конституції підозріло нагадували радянську модель. Продемонструвавши нездатність витримати виклики сучасності, конституційний процес виявився знехтуваний на референдумах у Франції і Голландії. Це стало зовнішньою стимул-реакцією до нового осмислення інтеграційних процесів. Той, що даний передивляється повинен мати своїм гаслом не єврооптимізм або європесимізм, але “єврореалізм” (поняття, що увійшло до політичної лексики останнім часом).

Дата добавления: 2014-01-07