Питання 2. Джерела муніципального права України

Отже, муніципальне право в системі права України являє собою комплексну галузь публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином організацію і здійснення влади територіальними громадами та утворюваними ними органами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Питання 1. Поняття муніципального права України

План.

Поняття, предмет, методи муніципального права.

Джерела муніципального права як комплексної галузі права.

Система муніципального права України.

Муніципально-правові відносини.

Муніципальне право як наука і навчальна дисципліна

Муніципальне право України — галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі й інтересів територіальних громад, усього народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ й держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка, у свою чергу, належитьтериторіальним громадян і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи (ради та інші органи).

Ця галузь права — комплексна, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, що є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та ряду інших галузей публічного і приватного права.

Проблемність назви "муніципальне право" полягає передусім утому, що в Конституції України використаний термін "місцеве самоврядування" і не вживається термін " муніципалітет", під яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, "муніципальне утворення" як міське чи сільське поселення, в межах якого здійснюється місцеве самоврядування і існує муніципальна власність, місцевий бюджет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом з тим у Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність — власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують називати нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом місцевого самоврядування.

Але термін "комунальне право" з ряду причин не сприймається в Україні. В юридичній, науковій, навчальній та іншій літературі все частіше вживається термін "муніципальне право". Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчальних закладах.

Отже, назва відповідної галузі "муніципальне право України" є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та інших країнах.

Основні ознаки будь-якої галузі права — це наявність насамперед її предмета і методу (методів). Чи має муніципальне право самостійний предмет і метод (методи)?

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Слід також зазначити, що територіальні громади й утворювані ними органи вирішують ще питання, делеговані їм органами державної влади.

За формою місцеве самоврядування — це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у встановленому законом порядку як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме — муніципальну владу як владу територіальних спільнот.

Це дає, на наш погляд, достатні підстави стверджувати, що муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України — муніципальне право.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

- що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

- що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

- що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

- що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

- органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

- фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комунальної) власності й місцевих бюджетів, розвивається і утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується зрештою тим, що відповідні норми права не передбачають альтернативної поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод переважно запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу в основному на відносини, суміжні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами поширення набули методи рекомендацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою частиною системи права України. Воно тісно пов'язано з іншими галузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним правом, за рахунок норм якого формується поперед усього муніципальне право.

Муніципальне право як комплексна галузь тісно пов'язане також з рядом галузей приватного права, зокрема цивільним, трудовим, житловим та іншими.

Система джерел муніципального права є однією з найбільших розгалужених серед джерел інших галузей права, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлення цієї галузі з часу визнання в нашій країни місцевого самоврядування.

Основні види джерел муніципального права:

Конституція України;

- закони України;

- підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

- нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування;

- міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування

- нормативно-правові договори;

- інші види джерел муніципального права, як то акти безпосереднього народовладдя, нормативно-правові акти Верховне Ради й Ради Міністрів Автономної Республіки Крим тощо.

Пріоритетним джерелом муніципального права України Конституція України. Вона містить насамперед положення про визнання і гарантування державою місцевого самоврядування (ст. 7), про здійснення народом України влади через органі місцевого самоврядування (ст. 5), про право громадян України брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38), про основні засади виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 71), про повноваження Верховної Раді України в галузі місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85, п. 1: ст. 92 та ін.), про основні засади місцевого самоврядування (розділ XI), функції і повноваження територіальних громад порядок формування і склад представницьких органів місцевого самоврядування, їх основні функції і повноваження та механізм здійснення місцевого самоврядування.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайне закони про місцеве самоврядування — загальний і спеціальні (територіальні або галузеві). Це безпосередньо випливає із ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в якій зокрема, зазначається, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим Законом та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві й Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом г особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь та Конституцією Автономної Республіки Крим.

Загальним і основним Законом в галузі місцевого самоврядування в Україні є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Цей Закон, відповідно до положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, визначає систему місцевого самоврядування, засади організації і діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відповідальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), повноваження представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, сільського, селищного і міського голів, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Вельми важливими новелами Закону про місцеве самоврядування є визначення у ст. 1 основних термінів, які використовуються у відповідному Законі, основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), системи місцевого самоврядування (ст. 5), основних форм безпосереднього волевиявлення територіальними громадами (статті 7—9,13), організаційно-правових, матеріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення, системи відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також відносин цих органів з підприємствами, установами і організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, гарантій місцевого самоврядування, відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прикінцеві та перехідні положення і ряд інших.

Серед спеціальних нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування найбільш вагомими є: Закон України "Про столицю України — місто-герой Київ", який містить ряд розділів, безпосередньо присвячених місцевому самоврядуванню: розділ II "Організаційно-правова основа здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві; розділ III "Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві, їх функції і повноваження"; розділ IV "Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування", закони про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, про статус депутатів місцевих рад, про всеукраїнський і місцеві референдуми тощо1; Конституція Автономної Республіки Крим, яка містить окремий розділ (IV), присвячений місцевому самоврядуванню в Автономній Республіці Крим.

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Загальновідомими нормативними актами Президента України є, зокрема, Укази "Про зміцнення економічних основ самоврядування" від 12 березня 1994 р., "Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України" від 19 грудня 1995 р. і "Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування, регіонального розвитку" від 26 квітня 2005 р.

Одним із перших нормативних актів Кабінету Міністрів в галузі місцевого самоврядування була постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 р. "Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)".

Поступово визнається і утверджується таке джерело муніципального права, як акти Конституційного Суду України.

Рішеннями Конституційного Суду, які є джерелами муніципального права, можна вважати, зокрема, Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування, статут територіальних громад районів у містах та інші питання), Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 1998 р. № 5-р/п/98 (справа про вибори у містах Києві й Севастополі), Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. № 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад).

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування, зокрема відповідні акти територіальних громад: акти їх безпосереднього волевиявлення, акти представницьких органів місцевого самоврядування рад, акти їх виконавчих органів, акти сільських, селищних, міських голів, акти органів самоорганізації населення тощо. Найбільш вагомими серед цих нормативних актів є акти місцевих референдумів і акти представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема статути територіальних громад міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо, що в цілому складають найбільший масив джерел муніципального права України.

Відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає у формі рішень нормативні та інші акти. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищний або міський голова, голова районної у місті, районної чи обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обов'язковими в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

У розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначається, що акти ради, сільського, селищного чи міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської чи районної в місті (в разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцевого самоврядування як джерел муніципального права посідають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст.19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, селища, міста.

Однією з істотних особливостей статуту територіальної громади є необхідність його державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру набирає чинності зазвичай з дня його оприлюднення, то статут територіальної громади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Усе більше місця в системі джерел муніципального права України займають міжнародно-правові акти з числа тих, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них належать, зокрема, Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

У цій Хартії визначаються конституційні та законодавчі основи місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування, сфера компетенції місцевого самоврядування; передбачається відповідність адміністративних структур і засобів завданням органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

У названому нормативно-правовому акті, зокрема, зазначається, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність місцевої влади у межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення (ст. 3).

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права, зокрема, проголошується, що головні положення і функції місцевих властей встановлюються Конституцією або Законом (ст. 4).

Разом з тим зазначається, що це положення не виключає наділення місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до Закону (ст. 4).

Усе більшого поширення набуває і такий вид джерел муніципального права, як нормативний договір. Це значною мірою зумовлено статусом підприємств, установ і організацій, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, статусом підприємств, установ і організацій, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, і відносинами з ними органів місцевого самоврядування, а також відносинами між вітчизняними суб'єктами місцевого самоврядування одного рівня або різних рівнів і відносинами між вітчизняними і зарубіжними суб'єктами місцевого самоврядування, можливостями добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів місцевого самоврядування в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

Зокрема, у ст. 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Законом.

У ст. 35 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоекономічної діяльності, зазначається, щодо відання цих органів належать, поряд з іншими, такі повноваження, як укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права все більше місце посідають нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти виборчих комісій, насамперед Центральної виборчої комісії, нормативно-правові акти комунальних підприємств, установ і організації"! тощо.

Дата добавления: 2014-01-07