Державна теорія

Теорія 5.

На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в останньому частину держави. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування — одна з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнестом і більш детально розвинуті їх послідовниками, зокрема в Росії В. П. Безобразовим, О. Д. Градовським, М. І. Лазаревським, М. М. Коркуновим, А. Г. Михайловським, 1.1. Євтіхієвим, Б. Е. Нольде та ін. Так, А. Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах.

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а з допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".

Згідно з державною теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою не відрізняються по суті від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, стосовно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); і навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо відомі їм нестатки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".

Граф П. О. Валуєв, ставлячи питання про відношення земства до державного організму, заявляє, що земське управління може та повинно бути тільки особливою частиною цього організму, органом місцевим, який має своє окреме існування, свою самостійність, але все ж таки складовою частиною одного цілого та достатньо пов'язаним з іншими частинами цього цілого. Утворюючи земські установи, уряд не може утворювати status in status, не може поставити ці установи поза державою, не може вилучити їх з тих умов, яким підкорюється вся державна територія, та від того загального напряму, який встановлюється потребами всієї держави. В основі земського устрою, за П. О. Валуєвим, лежить "децентралізаційна думка", але вона "не спрямовується до ослаблення зв'язку між частинами й загальним центром. Державна влада не відокремлює від себе земство, а залучає його до спільної справи. Вона бачить у ньому не суперника, а союзника".

Важливу роль у формуванні та популяризації в Росії ідеї земства як державного інституту відігравав перший загальноземський орган — щотижнева газета "Земство" та її редактор В. Ю. Скалон. На його думку, "земські установи... повинні ввійти у систему державного управління як органічна складова частина його, наділені відповідною владою, поставлені у тісний органічний зв'язок з іншими громадськими установленнями, забезпечені повною незалежністю у колі ввірених їм справ місцевого управління, під наглядом і контролем влади урядової".

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, петербурзький правознавець професор Б. Е. Нолье зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а спір про "власні", "особливі" справи громади та справи, покладені на неї державою, називав "зовсім безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул"

Як не парадоксально, загалом демократичні ідеї Б. Е. Нольде та інших учених в аспекті державної природи органів самоврядування збіглися з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу із земським самоврядуванням, послідовною його ліквідацією та заміною на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. О. Веліхов писав, що до державної теорії з відповідними класовими поправками близькими є і радянські теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (P. Гнейст) і юридичний (Л. Штейн). Прихильники P. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто гармонію держави і суспільства.

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій лише в порядку побічних, а не основних занять. Якщо посадові особи коронної адміністрації є чиновниками-професіоналами, в яких служба — головне джерело існування, то посадові особи органів самоврядування, по суті, залишаються обивателями, які заробляють кошти на життя з тієї чи іншої професії, а діяльність по самоврядуванню є для них побічним заняттям. Хоча ця теорія виділила одну з можливих форм, в які виливається незалежне становище органів самоврядування на відміну від залежного становища органів коронної адміністрації, суттєвим недоліком цієї теорії було те, що іноді важко визначити, яка для людини головна, а яка побічна професія.

Інший прихильник концепцій Р. Гнейста — німецький вчений Нейкомп на основі аналізу прусського законодавства дійшов висновку про те, що самоврядування є незалежним від міністерського управління, підпорядкованим лише законам країни, і не отримує інструкцій ні від якої вищої влади управління справами місцевості. У самоврядуванні він убачав протилежність міністерському управлінню.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є "першою формою, в якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі даних відносин, які породжують і роблять необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність незначною мірою, для своєї обмеженої сфери, — утворювати основні форми і органи держави, і в такий спосіб застосовувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм урядового права... Саме тому громадський устрій є зерном будь-якого самоврядування, громада є "батьківщиною" вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, не буде вільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він говорить, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу".

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державного управління. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій державного управління.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокрема, М. І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи від великих організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населення аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сот родин". В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сформульований ученим політико-економічний принцип: "Кожна муніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути покладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. І. Тугана-Барановського, має стати "першим корективом" до "централізуючого начала державності"1.

Інший вітчизняний вчений-державознавець О. В. Романо-вич-Славатинський писав, що "влади та установи, які управляють руською державою, складаються з Верховної Самодержавної влади Імператора, місць і влад Йому підпорядкованих, станів, які останнім часом розчинилися у земстві, якому октройована відома частина участі в управлінні місцевими господарськими справами"2. Означений автор по суті акцентує увагу на похідному, вторинному, октройованому характері самоврядної влади.

Дата добавления: 2014-01-07