Межбюджетные отношения

Основу бюджетного устройства РФ составляет система взаимоотношений между органами власти разных уровней по вопросам распределения и перераспределения доходов и иных средств между бюджетами, определения расходных полномочий и их передачи на другой уровень. Эта система называется межбюджетными отношениями.

Порядок организации межбюджетных отношений в РФ регулируется:

· Конституцией РФ;

· Бюджетным кодексом РФ;

· Налоговым кодексом РФ;

· ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти в РФ»;

· ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

· другими нормативными правовыми актами.

Межбюджетные отношения в субъектах РФ регулируются региональными нормативными правовыми актами, которые основываются на принципах построения межбюджетных отношений, заложенных в федеральном законодательстве.

Межбюджетные отношения – это отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ) ¹⁹. БК закрепил правовые основы взаимодействия местных бюджетов как между собой, так и с бюджетами субъектов РФ, федеральным бюджетом. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» нормативно закрепил основные принципы межбюджетных отношений. В их числе принципы взаимной ответственности, применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности, выравнивания доходов муниципальных образований, максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, компенсации местным бюджетам в случае уменьшения до-ходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, гласности межбюджетных отношений²⁰.

Правила построения межбюджетных отношений в РФ включают в себя 3 основных принципа.

Первый принцип – разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней – означает закрепление в соответствии с законодательством РФ определенного перечня доходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

БК РФ устанавливает четкий перечень доходных источников, который закрепляется за соответствующим бюджетом. Так, налог на добавленную стоимость в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет, налог на имущество организаций в бюджет субъекта РФ, земельный налог в бюджеты городских округов и поселений. Отдельные налоги делятся в пропорциях. Эти пропорции называются нормативами отчислений от налогов. Так, налог на доходы физических лиц делится между бюджетами следующим образом: 70% – бюджет субъекта РФ, 20% – бюджет муниципального района, 10% – бюджет поселения. Налоги вне зависимости от того, в какой бюджет они поступают, делятся на федеральные, региональные и местные. По федеральным налогам ставки, льготы и другие элементы налогообложения устанавливаются федеральным законодательством.

Региональные и местные налоги регулируются соответственно законами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления, но этот процесс происходит в рамках тех ограничений, которые установлены федеральным законодательством. Так, ставки местного налога как налог на имущество физических лиц определяются органами местного самоуправления в пределах минимальных и максимальных значений, установленных Налоговым кодексом РФ.

Второй принцип – принцип самостоятельности бюджетов – можно считать центральным принципом межбюджетных отношений. Он подразумевает:

1. Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

2. Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

3. Право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

4. Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

5. Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

6. Недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

7. Недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

8. Недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Фактически, данный принцип определяет самостоятельность проведения бюджетного процесса каждым уровнем власти.

Третий принцип – принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Он означает необходимость определения единых правил и требований для субъектов РФ в бюджетных взаимоотношениях с РФ и муниципальных образований во взаимоотношениях с субъектами РФ и Российской Федерацией.

Примером выполнения данного принципа может служить установление единых (одинаковых для всех) нормативов отчислений от налогов в бюджеты субъектов РФ и в бюджеты муниципальных образований. При этом допускается и установление дифференцированных нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты субъектами РФ. Однако при установлении разных нормативов отчислений все равно должны применяться общие правила их определения (распределения).

Указанные принципы реализуются в перечне бюджетных полномочий органов местного самоуправления, которые определены в статье 9 БК РФ и осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с учетом требований БК РФ. К ним относятся, в частности, следующие полномочия:

· установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

· составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

· установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

· определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

· осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

· детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

· в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо перечисленных полномочий, осуществляют также следующие полномочия:

· установление нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

· установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

· определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется по особому правилу, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

· составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Поскольку все бюджеты имеют свои особенности, весьма важным является оказание финансовой помощи. С этой целью в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ создаются фонды финансовой поддержки «нижних» бюджетов.

Финансовая помощь может быть оказана в следующих формах:

· предоставление дотаций из фондов финансовой поддержки бюджетов «верхнего уровня» на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов «нижнего уровня»,

· предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов,

· предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

В последнее время наметился переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе.

Финансовая помощь из фондов финансовой поддержки предоставляется при соблюдении получателем этой помощи условий, определенных Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ содержится норма, устанавливающая, что все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов. Вместе с тем, необходимо отметить, что в настоящее время не удается внедрить в бюджетную практику систему стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности вследствие недостаточных возможностей бюджетов.

Объем оказываемой финансовой помощи (величина трансфертов) является показателем вертикальной несбалансированности бюджетной системы и характеризует степень зависимости «нижних» уровней власти от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних и тем меньше свобода субъектов РФ и муниципальных образований в решении бюджетных вопросов на своей территории.

Дискуссионным до настоящего времени остается вопрос о порядке образования внебюджетных фондов муниципальных образований. Данная дискуссия связана прежде всего с тем, что БК не предусматривает возможность муниципальных образований создавать внебюджетные фонды. Однако судебная практика ВС РФ показывает, что органы местного самоуправления могут иметь внебюджетные фонды. Так, ВС РФ в определении от 08.02.2002 по делу № 67-Г02-5 пришел к тому выводу, что положения закона Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», которыми предусмотрено образование муниципальных внебюджетных фондов, не противоречат указанным прокурором статьям БК. Ссылку прокурора на ст. 10, 13 и 144 БК суд не признал правильной, поскольку ими регулируются государственные внебюджетные фонды. Статьей 41 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ представительным органам местного самоуправления предоставлено право образовывать целевые муниципальные внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ. Это право муниципальных образований не запрещено БК. Данный вывод также нашел подтверждение в определении ВС РФ от 13.11.2001 по делу № 3-ГО 1-24. Суд исходил и из того, что предусмотренное в ст. 59 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» право представительных органов муниципальных образований образовывать внебюджетные фонды муниципальных образований в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ и Республики Коми, также является допустимым. Оно основано на положениях ст. 72 Конституции РФ, ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²¹, ст. 5, 41 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Согласно им нормативное регулирование в области образования негосударственных внебюджетных фондов отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом данное нормотворчество, как указал ВС РФ, осуществляется без учета положений БК, поскольку вопросы образования фондов, не являющихся государственными, им не регулируются. Сами же негосударственные внебюджетные фонды в силу приведенных норм федерального законодательства изначально являются целевыми, и их целевое назначение не зависит от наличия либо отсутствия в законах субъектов РФ этого термина.

В настоящее время в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обращал в свое время внимание еще В.В. Путин, будучи Президентом Российской Федерации: «Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов»²². По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Но именно с органов местного самоуправления население должно спрашивать и за исполнение федеральных законов, таких, как Закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за многое другое. И за прошедшие несколько лет проблемы, которые были затронуты тогда Президентом, по-прежнему остаются актуальными.

Анализ норм БК и Федерального закона 2003 г. свидетельствует о реальном снижении уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований. Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований необходимо закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог –один бюджет» ²³.

Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего, из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать особый правовой механизм, систему федеральных гарантий, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной – в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной – средствами бюджета – за неисполнение предписаний закона.

Итак, сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии. Различия между муниципальными образованиями очень велики, и уровни доходов, которыми обладают разные территории, также сильно различаются – по оценкам экспертов, в десятки, а то и сотни раз. Поэтому постоянно возникает необходимость в «переделе» финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

· провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

· осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

· разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса²⁴.

Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут «сверхобеспеченными». Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций.

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации предоставляются тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Важно отметить, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и сами органы местного самоуправления (на уровне муниципальных районов) могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций местным бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в их бюджеты, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Неожиданное решение было принято Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа при рассмотрении спора о межбюджетных отношениях между муниципальным районом и сельским поселением. Администрация Гарнизонного сельского поселения Прионежского муниципального района Республики Карелия обратилась с иском к совету Прионежского муниципального района Республики Карелия о взыскании разницы между выделенной ему решением от 26 декабря 2006 г. суммой дотаций и фактически перечисленными из бюджета Прионежского муниципального района денежными средствами на эти цели. Судами первой, апелляционной и кассационной инстанций сделан вывод о том, что оснований для удовлетворения иска не имеется. Суд отказал сельскому поселению в иске о взыскании денежных средств из бюджета муниципального района в размере разницы между выделенной поселению суммой дотаций и фактически перечисленными из бюджета района средствами, поскольку основанием для перераспределения сумм дотаций в данном случае явилось превышение показателей фактических доходов поселения над прогнозируемыми.

Однако в Постановлении от 5 марта 2009 г. № А26-2847/2008 Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа дополнительно указал, что процесс межбюджетного регулирования регламентируется БК РФ, в котором не содержится нормы о том, что споры между сельским поселением и муниципальным образованием по поводу распределения дотаций подведомственны арбитражным судам. При таких обстоятельствах рассматриваемый спор, вытекающий из бюджетных правоотношений, не отнесен к подведомственности арбитражного суда ни АПК РФ, ни БК РФ, ни другими федеральными законами.

Между тем из материалов дела следует, что администрация поселения первоначально обратилась с аналогичным иском к совету района в суд общей юрисдикции (Прионежский районный суд Республики Карелия). Определением названного Суда от 25 апреля 2008 г., вступившим в законную силу, отказано в принятии искового заявления и разъяснено, что с таким требованием следует обратиться в Арбитражный суд Республики Карелия. Поскольку споры о подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по смыслу ст. 46 Конституции РФ не допускаются, а отказ в рассмотрении арбитражным судом спора по существу фактически лишает истца права на судебную защиту, Арбитражный суд Республики Карелия правомерно принял дело к производству.

Суды начинают рассматривать споры, связанные с осуществлением мероприятий по соглашениям, которые заключают муниципальные районы и поселения в порядке ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Так, Нехаевскому муниципальному району переданы полномочия Захоперского сельского поселения по организации благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особого назначения, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, на сумму 66 тыс. руб. Предусмотрено, что средства, направляемые в виде субвенций на исполнение данных полномочий, могут быть направлены на реализацию мероприятий по благоустройству центра Нехаевского муниципального района (станица Нехаевская). Прокурор обратился в арбитражный суд, считая, что нарушены права и законные интересы муниципального образования «Захоперске сельское поселение» в экономической сфере. По его мнению, это выражалось в том, что средства его бюджета будут расходоваться на нужды жителей иного муниципального образования. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с доводами прокурора, удовлетворив заявленные требования, указали, что в полномочия ответчика не входит проведение мероприятий по озеленению и благоустройству станицы Нехаевской, являющейся административным центром Нехаевского сельского поселения и расположенной на территории иного муниципального образования – Нехаевского сельского поселения. Следовательно, направление денежных средств бюджета одного муниципального образования на нужды иного муниципального образования не соответствует ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ.

Решения судов первой и апелляционной инстанций Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил Постановлением от 18 сентября 2008 г. № А12-15018/07 (Волгоградская область). Вывод суда о том, что у Нехаевского муниципального района имелась возможность расходования денежных средств бюджета Захоперского сельского поселения на собственные нужды, имеет предположительный характер и какими-либо доказательствами не подтвержден. Кроме того, обжалуемые судебные акты не могут считаться законными, поскольку приняты без учета положений ст. 31, 86 БК РФ, предоставляющих право органам местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), а также положений п. 19 ст. 14, ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона № 131-ФЗ, предоставляющих право органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Таким образом, принятые по делу судебные акты согласно ст. 288 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Аналогичное Постановление вынес Федеральный арбитражный суд Поволжского округа 18 сентября 2008 г. № А12-15008/07 в отношении другого сельского поселения Нехаевского муниципального района – Кругловского сельского поселения. ²⁵

Субсидии – это средства, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт). Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя. Порядок расчета и предоставления отрицательного трансферта устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Субсидии, перечисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации поселениями, учитываются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений (т.е. в дальнейшем могут тратиться только на нужды поселений).

Межбюджетные субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его «задолженности» по трансферту не окажется погашена.

Следует также отметить, что положения Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие порядок предоставления отрицательных трансфертов, не согласуются с положениями ст. 142 и 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают направление поселениями субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации, в то время как согласно указанным статьям Бюджетного кодекса Российской Федерации направлять необходимо субсидии. В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса его нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения. Следовательно, фонд региональных компенсаций будет формироваться только на основании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций. Возможность софинансирования регионального фонда компенсаций из федерального бюджета в настоящее время не предусмотрена положениями бюджетного законодательства. Следует отметить, что статьи Федерального закона 2003 г. о порядке формирования регионального фонда компенсаций не согласуются с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. И в данном случае в соответствии с уже упоминавшейся ст. 2 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования (равно как и субъекты Российской Федерации) должны будут руководствоваться положениями Бюджетного кодекса.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются исходя из норм Бюджетного кодекса за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, выстраивается целая система финансовых взаимоотношений государства, его субъектов и муниципальных образований, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет – местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации – местные бюджеты». Последняя должна стать основной во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления. Она включает: во-первых, финансовую помощь местным бюджетам – дотации из региональных фондов; во-вторых, в нее входят субвенции местным бюджетам; в-третьих, она включает отрицательные трансферты – перечисления средств с уровня муниципальных образований на уровень субъектов Российской Федерации; наконец, в-четвертых, ее частью являются бюджетные кредиты местному самоуправлению. Любые виды трансфертов могут быть предоставлены муниципальным образованиям лишь при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. ²⁶

Особое внимание федеральное законодательство уделяет вопросу функционирования на уровне субъектов Российской Федерации специальных бюджетных фондов, целью которых является осуществление межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. К ним относятся: региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд муниципального развития. Фонды финансовой поддержки субъект Российской Федерации должен образовать в обязательном порядке.

Федеральный закон 2003 г. (вслед за корреспондирующими положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации) изменил регулирование межбюджетных отношений «муниципальное образование – субъект Российской Федерации». Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. Цель введения такой схемы: создание более четкой системы бюджетного финансирования расходов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов). Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, будут финансироваться за счет соразмерных субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Как уже говорилось ранее, вопросы межбюджетных отношений рассматриваются, как правило, судами общей юрисдикции. Довольно неожиданное решение было вынесено по Саратовской области. Прокурор Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных пунктов ч. 1 ст. 11 Закона Саратовской области от 13 декабря 2006 г. № 139-ЗСО «Об областном бюджете на 2007 год» и ряда приложений к этому Закону. По мнению некоторых юристов, реальная причина заключалась в том, что деньги из областного бюджета распределялись между районами «произвольно, с учетом политической расстановки сил». Незаконные решения принимались в 2007 г. Муниципалитетам выделяли субсидии и дотации на «финансирование социально значимых расходов» – ремонт дорог, строительство объектов социальной сферы, оборудование школ, больниц и т.д. Общая сумма составила 2,8 млрд. руб. Также предусматривались выплаты медицинским работникам фельдшерско-акушерских пунктов, скорой медицинской помощи и компенсации части родительской платы за детский сад. На эти цели региональный бюджет потратил около 255 млн. руб. Средства перечислили муниципалитетам в виде субвенций ²⁷.

Решением Саратовского областного суда от 18 декабря 2007 г. заявление прокурора Саратовской области удовлетворено. Определением Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 32-Г08-5 решение оставлено без изменений.

Согласно ч. 3 ст. 139 БК РФ иные дотации и субсидии могут быть предоставлены из бюджета субъекта РФ местным бюджетам в случаях и порядке, которые предусмотрены законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, однако размер данных дотации и субсидии не должен превышать 10% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. Судом установлено, что оспариваемой статьей Закона «Об областном бюджете на 2007 год» предусматривается предоставление из областного бюджета субсидий и дотаций местным бюджетам в размере более 45% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета, причем минуя фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов.

Кроме того, предусмотрено предоставление субсидий бюджету Саратовской области для предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Было предусмотрено предоставление данных субсидий из бюджета субъекта РФ местным бюджетам в форме иной дотации или субсидии из бюджета субъекта РФ при отсутствии методики распределения субсидии, утвержденной законом области, и без проведения отбора муниципальных образований. Также была предусмотрена передача муниципальным образованиям субвенций на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования без передачи соответствующих государственных полномочий, что является недопустимым. ²⁸

Формирование финансов муниципальных образований достаточно жестко основано на принципах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти финансировал отнесенные к ее ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов. Пример: согласно ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Эти дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, их объем утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя ²⁹.

Эта система отношений между бюджетами – через специальные фонды – является одной из самых существенных новаций федерального законодательства в области местного самоуправления, регулирования его финансовых основ. И цели ее введения, как представляется, следующие. Во-первых, обеспечение «прозрачности» межбюджетных отношений. «Прозрачными» межбюджетные отношения могут стать только в том случае, если основания, критерии перераспределения ресурсов станут универсальными, равно применимыми ко всем муниципалитетам. Во-вторых, межбюджетные отношения должны быть прогнозируемыми или предсказуемыми. То есть каждое муниципальное образование должно четко представлять, на какое количество ресурсов вышестоящего бюджета оно может рассчитывать в очередном финансовом году. Эти цели, по-видимому, могут быть реализованы только в том случае, если каждый субъект Российской Федерации будет распределять все предоставляемые за счет средств своего бюджета межбюджетные трансферты (или абсолютное их большинство) на основе единых методик и исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность муниципалитетов в финансировании. То есть в основе такой методики должна лежать реально существующая разница между расчетными текущими расходами (фактические расходы консолидированного местного бюджета в предыдущем году, за исключением отдельных позиций, например расходов на увеличение стоимости основных средств или расходов за счет субсидий из регионального бюджета, распределявшихся по конкурсу, или индексация зарплат работников бюджетной сферы, стоимости коммунальных услуг и т.п.) и прогнозируемыми доходами. Эта разница и должна составлять сумму межбюджетного трансферта.

Одним из наиболее знаковых судебных решений в указанной сфере является Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда». По мнению Конституционного Суда РФ, конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в БК РФ, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов, определять направления расходования бюджетных средств (ст. 31).

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Соответственно, степень финансовой самостоятельности определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией РФ и действующим законодательством. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, конкретизированному в абз. 3 п. 3 ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ.

При этом подчеркивается, что наделение органами государственной власти субъекта РФ органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между их местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования, возможно в том случае, если распределению подлежат средства собственных доходов субъекта РФ; такое распределение осуществляется на основе единых принципов и условий, определяемых в законе субъекта РФ, которые не могут изменяться органами местного самоуправления; реализация указанных полномочий не нарушает финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований. Муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о бюджете. В решении также указано, что местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах РФ.

Полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов в отношении муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.

В указанном Постановлении особое внимание было уделено вопросу выделения местному самоуправлению средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Конституционный Суд РФ указал, что выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом правовые режимы распределяемых между муниципальными бюджетами денежных средств, регулирующих налогов и сборов, а также средств финансовой помощи зависят от того, формируются они за счет собственных доходов субъекта РФ или за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов: распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ, на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты в целях выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; федеральные же налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации, по ним федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ для осуществления выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые подлежат дальнейшему перераспределению между бюджетами других уровней только на основании федерального закона о федеральном бюджете.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П указал, что бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. В Постановлении еще раз подчеркивается, что бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно – они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов. ³⁰

В целом ряде муниципальных образований межбюджетные отношения «субъект Российской Федерации –муниципальное образование» неразрывно связаны с отношениями «Российская Федерация – субъект Российской Федерации». Как свидетельствует опыт отдельных территорий, до 2/3 получаемых регионом федеральных денег перенаправляются в местные бюджеты с целью решения вопросов сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов (особенно актуально решение этого вопроса в настоящий период – в ходе экономического кризиса, когда муниципалитеты вынуждены искать источники существования в условиях сокращения налоговых поступлений, иных доходов местных бюджетов).

Как видно, в настоящий момент межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления в подавляющем большинстве случаев – это финансовое участие региона в делах местного самоуправления, это, можно сказать, помощь, оказываемая муниципальной власти. И одно из основных предназначений межбюджетного регулирования – обеспечение исполнения муниципалитетами своих первоочередных обязательств. Поэтому не все муниципальные образования получают одинаковые трансферты и не все остаются довольны получаемыми суммами. И в последнее время регионы часто обусловливают предоставление межбюджетных трансфертов так называемыми неформальными «заданиями» для муниципальных образований. Например: министерство финансов региона требует, чтобы доходы от продажи тех или иных активов муниципального образования соответствовали «прогнозным показателям» (рассчитанным или скорректированным на уровне региона), иногда устанавливается, опять-таки неформально, фактический запрет на сокращение уровня местных доходов по сравнению с первоначальным планом. Вводятся юридически не оформляемые, но широко применяемые на практике требования к межбюджетным отношениям внутри системы местного самоуправления (например, на уровне «муниципальный район – поселение»). К примеру, от районных бюджетов требуют, чтобы часть полученных от субъекта Российской Федерации финансовых ресурсов перенаправлялась в качестве «помощи» в местные бюджеты поселений данного района. Очевидно, что данные требования являются, мягко говоря, не вполне законными, поэтому очевидная и актуальная потребность их развития в настоящее время – это введение четкого и эффективного механизма контроля, как государственного, так и общественного, за всеми уровнями власти. ³¹

В связи с последним весьма уместно будет привести опыт Великобритании, в которой существует так называемый механизм публичного контроля. Этот механизм включает открытость (доступность) всей финансовой документации не только разного рода общественным инспекциям, но и обычным гражданам (подданным британской королевы), он означает право жителей муниципального образования направлять запросы по поводу любого финансового документа, вносить возражения по любым статьям расходов местного бюджета. Все такого рода жалобы, возражения проверяются ревизионной комиссией, которая направляет обратившемуся жителю отчет. В случае своего несогласия с выводами ревизионной комиссии житель британского муниципалитета вправе обратиться в суд. Кроме того, указанный механизм означает обязанность органов местного самоуправления ежегодно публиковать финансовые отчеты и заполнять «налоговые декларации» муниципалитета. Формы отчетности при этом определяются кабинетом министров Великобритании.

Отдельная проблема межбюджетных отношений – бюджетный кредит. Ранее такие кредиты выдавались муниципальным образованиям на срок до одного года, но в последнее время он был увеличен до 3 лет. Этому способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»³², которым были расширены возможности муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов и установлено право предоставления кредитов местным бюджетам на срок до трех лет. Теперь достаточно часто субъекты Российской Федерации вводят механизм «пролонгации» ранее выданных кредитов. Но следует учитывать, что по ним уже и сейчас муниципалитеты расплатиться не в состоянии. И все это порождает большой вопрос: как и когда смогут погасить муниципальные образования выданные на возвратной основе ресурсы? Практика показывает, что отдельные муниципалитеты уже в течение целого ряда лет имеют кредитную задолженность, которую они могут погашать... исключительно новыми кредитами. Конечно, складывающуюся ситуацию еще предстоит подвергнуть детальному анализу, однако уже в настоящий момент очевиден вывод, что выходов из сложившейся ситуации может быть только два: «банкротство» муниципального образования (введение временной финансовой администрации) или прощение (списание) долга. Как представляется, в том случае, если долги у муниципального образования возникли исключительно как результат несовершенства системы межбюджетных отношений, необходимо применение именно последнего варианта, а саму систему отношений при этом следует менять. И главное направление такого изменения – повышение качества финансового управления в муниципальных образованиях. ³³

Межбюджетные отношения могут и должны стимулировать муниципалитеты развивать собственный доходный потенциал своей территории: например, для этого может быть использован инструмент зависимости степени самостоятельности муниципальных образований в организации бюджетного процесса от доли межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) в объеме собственных доходов их бюджетов.

Другим эффективным способом влияния системы межбюджетных отношений на проводимую муниципалитетом финансовую политику могут стать трансферты, предоставляемые в зависимости от выполнения показателей социально-экономического развития.

Как уже отмечалось, одна из главных целей межбюджетных отношений - это оказание помощи муниципальной власти, поэтому субъектам Российской Федерации следует рекомендовать активно включать в межбюджетные трансферты гранты в целях повышения качества управления муниципальными финансами, финансового развития муниципальных образований. Главные недостатки местной бюджетной системы, которые могут быть исправлены только путем совершенствования межбюджетных отношений, повышения эффективности управления муниципальными финансами, хорошо известны: это крайне низкое качество управления местным бюджетным процессом, которое ведет к высокому уровню просроченной кредиторской задолженности; и это крайне слабое финансовое планирование, в связи с чем практически не используются современные процедуры и методы управления бюджетным процессом, и как результат – муниципалитет оказывается не в состоянии спланировать (а затем и исполнить) доходную часть своего бюджета. Это глобальные недостатки. Есть и текущие проблемы, связанные с переживаемым муниципалитетами (вместе со всеми нами) экономическим кризисом. Главный из них уже отмечался: сокращение поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. При этом, например, механизм взимания федерального налога на прибыль (он частично распределяется между муниципальными образованиями) предусматривает в ряде случаев его предварительную выплату и затем возврат (в случае, если прибыль не была получена). Именно это в настоящий момент во многих муниципальных образованиях и происходит. Но очевидно, что полученные заранее деньги уже, скорее всего, были потрачены муниципальным образованием; теперь их надо возвращать – и возникает так называемый кассовый разрыв: расходы бюджет должен нести сейчас, но доходов для их покрытия нет (и, скорее всего, не будет). В связи с этим очевидна необходимость принятия мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса: четкий учет происходящих изменений налоговой базы муниципальных образований, повышение стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов, привлечение большей доли собственных средств для обеспечения деятельности муниципалитетов и т.д.

Органам местного самоуправления следует рекомендовать реализовать ряд мер в текущей ситуации: например, оперативно корректировать прогнозы поступлений доходов, исходя из существующей ситуации, безотлагательно вносить изменения в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.

Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать более широко и активно использовать механизм бюджетного кредитования (хотя обязательным условием применения данной меры, безусловно, должно быть требование неувеличения кредиторской задолженности по имеющимся бюджетным обязательствам). Необходимо разработать и специальные методики – например, содержащие систему показателей оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Можно рекомендовать субъекту Российской Федерации вводить и так называемый рейтинг муниципальных образований в зависимости от качества управления бюджетным процессом и межбюджетную политику в отношении каждого отдельного муниципального образования ставить в зависимость от его текущего рейтинга.

В целях повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов и обеспечения сбалансированности местных бюджетов в кризисных условиях как временная мера целесообразна отмена параметров предельного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в форме иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Наконец, местные бюджеты должны стать подлинно публичными документами: органы местного самоуправления должны ввести различные варианты обнародования правовых актов о бюджете (и отчетов), не следует ограничиваться только их обязательным опубликованием в средствах массовой информации – это будет способствовать развитию форм общественного контроля. Ежегодно должны четко формулироваться финансовые задачи, требующие решения в очередном финансовом году, и способы их решения; по итогам каждого финансового года муниципальное образование должно отчитываться об их решении.

Только совокупностью всех этих мер, как представляется, можно добиться совершенствования механизма межбюджетных отношений, повышения степени его прозрачности и предсказуемости.

§3. Специфика межбюджетных отношений в Самарской области.

Межбюджетные отношения являются основополагающим элементом взаимоотношений между органами власти различных уровней. С развитием федеративного устройства Российского государства значимость этого элемента приобретала приоритетный характер.

Учитывая, что в федеральном законодательстве не было чётко определённой методики взаимоотношений между бюджетами разных уровней, органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяли способы и порядок межбюджетных отношений внутри региона.

До 1999 года в Самарской области система внутрирегиональных межбюджетных отношений была построена по принципу финансирования «дефицитов» нижестоящих бюджетов. Она предполагала:

1) установление разноуровневых нормативов отчислений от налогов из областного бюджета в местные бюджеты (богатые муниципальные образования могли рассчитывать на незначительные нормативы отчислений в процентном отношении от собираемых на их территории налогов ввиду большого объёма налогооблагаемой базы);

2) оценку расходов местных бюджетов по некоему «единому набору бюджетных услуг» исходя из существующих нормативов расходов;

3) определение финансовой помощи исходя из разницы между прогнозируемыми расходами и прогнозируемыми доходами.

Следует отметить, что такая схема межбюджетных отношений в большинстве субъектов Российской Федерации в отличие от Самарской области действовала гораздо дольше – вплоть до 2005 года, когда поправками в Бюджетный кодекс РФ³⁴ было введено ограничение на её использование.

Старая система обладала рядом отрицательных качеств:

1) на всех этапах определения финансовой помощи присутствовала существенная субъективная составляющая;

2) система порождала иждивенческие настроения: она не имела стимулирующих элементов, способствующих росту доходов муниципальных образований;

3) система не была настроена на повышение эффективности осуществляемых расходов³⁵.

В конце 90-х годов появились объективные предпосылки необходимости изменения схемы межбюджетных отношений. Сложившаяся к тому времени система уже не могла отвечать требованиям современной экономики.

В 1998 году при разработке проекта областного бюджета на 1999 год Губернатор Самарской области поручил финансовому органу Самарской области разработать новую систему финансовой помощи, предусматривающую выделение так называемых «трансфертов».

Фактически, в 1999 году Самарская область стала одним из первых субъектов Российской Федерации, который кардинальным образом изменил подходы к построению системы внутрирегиональных межбюджетных отношений.

Эти изменения без серьёзных последствий для муниципальных образований во многом стали возможны благодаря предварительно проведённой работе по перераспределению основных социально значимых расходов на областной уровень (содержание милиции общественной безопасности, расходы на обеспечение образовательного процесса, взносы за неработающее население в территориальный фонд обязательного медицинского страхования).

Новая схема взаимодействия с муниципалитетами была разработана в рамках действующего на тот момент федерального законодательства и основывалась на выравнивании уровня социально-экономического развития муниципальных образований путём выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Основой новых отношений между муниципалитетами и регионом стали принципы равноправия муниципальных образований и партнёрских отношений муниципалитетов с областью. Взаимоотношения стали более предсказуемыми и стабильными, не зависящие от личных отношений руководства муниципальных образований с руководством областью.

Основными элементами новой системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в Самарской области стали следующие элементы:

1) установление единых нормативов отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;

2) фактический отказ от учёта прогноза расходной части местных бюджетов при расчёте финансовой помощи;

3) выделение финансовой помощи на основе подушевого принципа (в расчёте на 1 жителя).

При переходе на новую систему межбюджетных отношений первой и основополагающей задачей была необходимость выработки таких взаимоотношений, которые не нарушали бы принцип «равенства прав всех муниципальных образований». Исходя из этого принципа в первую очередь было принято решение установить одинаковые нормативы отчислений от налогов для всех местных бюджетов.

Нормативы зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований были установлены не ниже минимальных нормативов, определённых в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» ³⁶. Конкретные размеры нормативов при переходе на новую систему межбюджетных отношений были установлены таким образом, чтобы общая сумма доходов бюджетов всех муниципальных образований с учётного объёма финансовой помощи была не ниже «дореформенного» уровня. То есть реформа не должна была ухудшать в целом положение всех муниципалитетов. Установление единых нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты позволило выявить объективную «богатость» или «бедность» территории. Для сопоставления уровня такой дифференциации используется показатель «бюджетная обеспеченность муниципального образования».

При переходе на новую методику в 1999 году расчёт этого показателя определялся по каждому муниципальному образованию исходя из прогноза налоговых и неналоговых доходов на соответствующей территории. Этот прогноз согласовывался с соответствующими органами местного самоуправления. Однако применение прогнозного показателя придавало методике элемент субъективизма.

В 2000-2002 годах был применён расчётный показатель начислений налогов в местный бюджет за условный финансовый год (2-е полугодие предыдущего года + 1-е полугодие текущего года).

Таким образом, показатель недоимки отличается от показателя фактических поступлений за период на размеры собранной и накопленной недоимки. Это позволяло органам местного самоуправления проводить работу по взысканию недоимки без опасения, что эта работа повлияет на размер трансфертов. Однако и такой подход тоже имел некоторые недостатки. В частности, он не учитывал уровень собираемости налогов (условно закладывается 100%-ная собираемость по всем видам налогов, что означало преимущества муниц

Дата добавления: 2014-01-07