Земська і куріальна система. Міська Дума як орган міського самоврядування

Інститут місцевого самоврядування в сучасному його розумінні знайшов втілення в Україні у другій половині XIX ст. У цей період в тій частині України, яка входила до складу Російської імперії, відбувалися зміни в галузі місцевого управління. У 1865—1870 рр. в шести лівобережних і південних українських губерніях, а саме Харківській, Полтавській, Чернігівській, Херсонській, Катеринославській і Таврійській були запроваджені органи земського самоврядування. У Російській імперії земська реформа була проведена у 1860—1870 рр. з метою пристосувати самодержавний лад до

потреб капіталістичного розвитку країни, але зі збереженням його дворянської суті. Головним стрижнем земської реформи була ідея самостійності, самофінансування.

Проект реформи земського самоврядування в Росії готувався упродовж кількох років спеціальною комісією при Міністерстві внутрішніх справ. До березня 1863 р. комісією був підготовлений проект «Положення про губернські та повітові установи», котрий після обговорення його у Державній раді 1 січня 1864 р. був затверджений імператором Олександром II і отримав силу закону.

Згідно з Положенням в губерніях та повітах передбачалось створення виборних земських установ, які складалися з розпорядчих органів — повітових і губернських зібрань і виконавчих органів — повітових і губернських управ.

Ці установи створювалися, як це зазначалося у ст. 1 Положення, «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам губернии и каждого уезда».

Коло дії земських установ обмежувалося кордонами губернії чи повіту. Земські установи у справах, якими вони відали, діяли самостійно, але законом могли визначатися випадки і порядок, коли дії земських установ підлягали затвердженню загальних урядових органів. У той же час земським установам заборонялося виходити за межі їхніх справ і втручатися у справи, підлеглі віданню урядових, станових і громадських властей і установ. Для виконання покладених на земські установи завдань вони мали право

від імені земств, на підставі загальних цивільних законів, набувати і відчужувати рухоме й нерухоме майно, укладати договори, приймати зобов'язання, вчиняти цивільні позиви і відповідати у цивільних судах по майнових справах земств.

Положення про губернські й повітові установи визначало порядок формування земських установ. В основу було покладено виборні всестанові засади, але з перевагою для представників дворянства. Першими обиралися повітові земські зібрання. Вибори земських зібрань проводилися на трьох виборчих з'їздах (куріях). Всі виборці поділялися на три курії: 1) повітові землевласники, 2) міські виборці, 3) виборні від сільських громад.

До першої курії входили землевласники, які мали не менше 200 десятин землі (розмір землеволодіння залежав від місцевості і доходив до 3000 десятин), особи які мали нерухому власність на суму більшу ніж 15 тис. крб. або отримували річний прибуток більш ніж 6 тис. крб., а також уповноважені від духовенства і землевласників, які мали менше ніж 200 десятин землі. Таким чином, першу курію представляли переважно землевласники-дворяни і почасти велика торговельно-промислова буржуазія.

У другій курії виборче право належало купцям усіх трьох гільдій, власникам торговельних і промислових підприємств у містах з річним оборотом не менше 6 тис. крб., а також власникам міського нерухомого майна не менш ніж на 500 крб. у невеликих і на 2000 крб. у великих містах. У цій курії були представлені головним чином велика міська буржуазія, а також дворяни, які були володільцями міської нерухомості.

Третя курія складалася з представників селянських громад, перш за все селян. У той же час у цій селянській курії мали право балотуватися також місцеві дворяни і духовенство як представники «селянських громад».

У першій і другій куріях вибори гласних до повітових земських зібрань були прямими. У третій курії вибори були триступеневими: спочатку сільські громади обирали представників на волосний схід, на якому вибирали виборщиків на повітовий з'їзд виборщиків. Потім цей з'їзд обирав гласних до повітового земського зібрання.

Губернські земські гласні обиралися на повітових земських зібраннях із розрахунку один губернський гласний на шість повітових гласних.

Дані про кількісний склад земських установ, які впроваджувалися на території України, були вміщені в додатку до статей 33 і 52 «Положення про губернські та повітові установи» під назвою «Ведомость о числе гласных, избираемых в земские собрания, на первое трехлетие с открытия земских учреждений в губерниях: Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Екатеринославской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, (Донецкой, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Пермской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Самарской, С.-Петербургской, Саратовской, Сибирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской».

Кількість гласних була визначена і для губерній на перше триріччя від впровадження нов. Так, для Полтавського губернського земського передбачалося 100 гласних, для Таврійського - 33, Херсонського - 78, Чернігівського - 93. До складу губернських земських зібрань, як правило, обиралися предводителі дворянства, голови управ, 2—3 чиновники від казенних і удільних маєтків. Таким чином, губернське земське зібрання як найбільш високий ланцюг земського самоврядування формувалося на основі непрямих виборів і представництва чинів. Члени земських зібрань перед вступом до виконання своїх обов'язків приносили встановлену загальними законами про державну службу присягу.

На чолі повітного і губернського земських зібрань стояли відповідні голови цих зібрань. Ними були повітові й губернські предводителі дворянства.

Земські зібрання проходили сесійно. Губернські й повітові зібрання збиралися кожного року по одному разу: повітові не пізніше вересня, а губернські не пізніше грудня. На засідання повітових зібрань відводилося десять днів, а на губернські — двадцять. Передбачалися випадки скликання надзвичайних земських зібрань. Земське зібрання відкривав і закривав: губернське - губернатор особисто, повітове - повітовий предводитель дворянства.

Нагляд за порядком у ході роботи земських зібрань покладався на їх голів.

Кожен гласний мав у земських зборах тільки один голос і не мав права передати його іншим гласним. Постанови земських зборів мали законну силу лише тоді, коли в їх засіданнях брали участь не менше однієї третини всього числа гласних, які складали збори, але в крайньому випадку не менше десяти. Вибори і рішення про усунення від посад, або передачі до суду членів земських установ проводилися закритою подачею голосів, а рішення з інших питань — відкритою подачею голосів. Сам порядок подачі голосів визначався земськими зборами.

Ухвали земських зборів приймалися простою більшістю голосів. У разі рівності голосів перевага належала голосу голови земського зібрання. Усі постанови земських зборів заносили до журналу, котрий підписувався головою, секретарем зібрання і всіма присутніми членами зборів.

Земськими зборами обиралися строком на три роки їх виконавчі органи - відповідно губернські й повітові земські управи. Повітова земська управа складалася з голови і двох членів, які обиралися повітовим земським зібранням з числа осіб, які брали участь у повітовому зібранні. Це зібрання могло, при необхідності, збільшити число членів управи, які обиралися, до шести. Обраний земським зібранням голова повітової управи затверджувався у цій посаді губернатором. У разі відсутності голови повітової управи його місце заступав один з членів управи, також із затвердженням губернатором.

Губернська земська управа складалася з голови і шести членів, які обиралися губернськими земськими зборами зі свого середовища. Обраний земськими зборами голова губернської управи затверджувався на посаді міністром внутрішніх справ. У разі відсутності його місце заступав один з членів губернської управи, також з затвердженням міністра внутрішніх справ. Крім голів і членів земських управ, земським зборам як губернським, так і повітовим дозволялося призначати шляхом виборів зі свого середовища уповноважених для завідування належним земству нерухомим майном, закладами і установами і взагалі для виконання доручень земських зборів.

На утримання голів і членів земських управ земські зібрання виділяли необхідні суми коштів. Доходи самих земств складалися з обкладання податком практично всіх верств населення.

Земським управам надавалося право за згодою земських зібрань запрошувати для постійних занять з предметів відомства земських управ (так і для виконання тимчасових доручень) сторонніх осіб, з призначенням їм платні з передбачених для цього сум. Найчастіше на роботу в земствах залучалися лікарі, вчителі, статисти, інші земські службовці.

Правовий статус земських установ дозволяв їм вирішувати досить широке коло місцевих справ. У той же час слід зазначити, що земства були позбавлені права зачіпати функції урядових, станових і суспільних установ. Більше того, і в межах своєї компетенції земські установи перебували під контролем органів місцевої і центральної влади, перш за все губернатора і міністра внутрішніх справ. Так, ці посадові особи мали право призупинити будь-яке рішення земського зібрання на підставі визнання його «противным законам или общим государственным пользам». А зробити це вони могли, бо всі постанови земських зібрань підлягали направленню «без замедления» губернатору, а ряд з них і безпосередньо міністру внутрішніх справ. Крім того цілий ряд постанов земських зборів взагалі підлягали обов'язковому затвердженню губернатором або міністром внутрішніх справ. Так, згідно зі статтею 92 «Положення про губернські та повітові установи» затвердженню міністра внутрішніх справ підлягали постанови земських зібрань: «про позику, що перевищує дворічну суму земського збору; про віднесення губернських доріг до розряду селищних; про збори за проїзд по земських шляхах сполучення; про відкриття ярмарок строком більш ніж чотирнадцять днів і про перенесення або зміни строків існуючих ярмарок; про перенесення існуючих пристаней; про поділ майна і установ громадського піклування на губернські й повітові».

До сказаного слід додати, що земські установи, не маючи виконавчої влади для стягнення зборів, вимушені були звертатися за сприянням до місцевої поліції, що не завжди слугувало справі проведення в життя земських постанов. Не сприяло розвитку діяльності земств і негативне до них становлення органів влади царської Росії, що проявлялося у різних формах, у тому числі на законодавчому рівні. Так, закон від 21 листопада 1866 р. позбавив земства припливу вельми значних коштів. А 13 червня 1867 р. було видано закон, який ще більше ускладнив діяльність земських установ. Так, земські доповіді, журнали тощо повинні були проходити через цензуру губернатора. Крім того заборонялася взаємодія земських установ різних губерній одна з одною без згоди з губернатором. Для земських видань була встановлена попередня цензура, бо друкування земських постанов і промов на земських засіданнях дозволялося тільки за згодою губернатора. 19 вересня 1869 р. височайше затверджене положенням комітету міністрів земські установи позбавлялися права безкоштовної пересилки кореспонденції. Однак, найбільш суттєвого удару по ідеї місцевого самоврядування, закріпленій у Положенні про земські установи 1864 р., було завдано 12 червня 1890 р., коли було опубліковане нове «Положення про земські установи». Положення було затверджене Олександром III, царювання якого відзначено пануванням централізму і укріпленням принципу самодержавства.

Якщо в основі Положення про земські установи 1864 р. лежала так звана суспільно-господарська теорія самоврядування, що базувалась на ідеї повної самостійності земств у вирішенні місцевих справ, то в основі Положення про земські установи 1890 р., навпаки, лежала державницька теорія, що заперечувала правомірність протиставлення державних і місцевих справ і розглядала земські установи як державні органи, котрим доручалися певні галузі місцевого господарства при збереженні за урядовою владою права не тільки

нагляду, але і втручання у їх справи. Державницька теорія самоврядування в цілому була спрямована проти відокремлення земських установ від державних органів (тобто проти децентралізації) і фактично «визнавала залежність земських установ від бюрократичної самодержавної влади».

Згідно з новим Положенням поновлювалась становість виборчих груп, а також підсилювалось представництво в земських установах від дворян. Реформа 1890 р. дала абсолютну перевагу в земствах дворянам як самій «благонадійній» категорії жителів. Дворяни почали посилати в земські зібрання представників більше, ніж селяни й мешканці міст разом взяті. За новим земським Положенням позбавлялися виборчих прав: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни-володільці приватних земель у повіті, особи, які мали купецькі свідоцтва, володільці торговельних і промислових установ, євреї. Крім того, були скасовані сільські виборчі з'їзди, а гласні від селян призначалися губернатором з числа кандидатів, котрі були обрані на волосних сходах. Замість принципу виборності впроваджувався принцип затвердження голів і членів земських управ. Оскарження незатверджених членів управ не дозволялося. Як голови земських управ, так і члени управ згідно зі ст. 124 Положення від 1890 р. вважалися перебуваючими на державній службі. Відповідно до ст. 87 Положення губернатор отримав право припиняти виконання постанов земських зборів як у випадку формального порушення законів при їх прийнятті, так і тоді, коли вважав, що постанови земських зборів «не соответствуют общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушают интересы местного населения».

У той же час слід відмітити, що в новому Положенні про земські установи були зафіксовані раціональні, такі, що забезпечували ефективну діяльність земств, приписи. Так, на посаду голови земської управи в члени управ тепер могли обиратися не тільки гласні, але й взагалі особи, які отримали виборчий ценз (ст. 116). Згідно зі ст. 108 Положення від 1890 р. розширювався деякою мірою перелік предметів відання земських установ, що природно, збільшувало їх компетенцію. Майже в повному обсязі відновлюватись права земств на безкоштовну пересилку кореспонденції. Але все таки головним призначенням нового Положення про земські установи від 12 червня 1890 р. було обмеження прав земських установ.

У той же час треба зазначити, що незважаючи на дії властей, спрямовані на обмеження самостійності земств, підсилення їх залежності від адміністративних органів земські установи у 60—90-ті роки XIX мали певні успіхи у вирішенні багатьох віднесених до їх відання питань. Вважається, що найбільш суттєві досягнення земських установ були у сфері народної освіти.

Значні досягнення земські установи мали в галузі охорони здоров'я. Це виявлялося, зокрема, у збільшенні кількості лікарів, розширенні мережі аптек, виникненні фельдшерських і медичних курсів підвищення кваліфікації. Стало активно проваджуватися віспоприщеплення. Земська медицина активно проникає в сільське середовище. Значними були успіхи земств у забезпеченні санітарного благополуччя на своїй території, влаштуванні богаделень і будинків для інвалідів. Економічна діяльність земств зосереджувалась на піклуванні за місцевою торгівлею і промисловістю, на організації позичково-зберігальних товариств і артілей, заснованих на самодопомозі населення. У полі зору земських установ перебували також улаштування місцевих шляхів, земської пошти, будівництва церков, утримання місцевих тюрем і будинків для

божевільних, заходи з організації місцевої продовольчої справи. Значним був внесок земських установ в організацію статистичних і економічних досліджень.

У пореформений період у Російській імперії відбувалися зміни в управлінні містами. 16 червня 1870 р. Олександр II затвердив «Міське положення». Згідно з цим нормативним актом міськими органами самоврядування визнавалися: міська дума — розпорядчий орган міського самоврядування і міська управа — виконавчий орган міського самоврядування. На ці органи було покладене вирішення завдань господарського призначення, а саме: благоустрій міста, піклування про міську торгівлю і промисловість, завідування шкільною і медичною справами, прийняття санітарних і протипожежних заходів тощо. До компетенції міської думи відносилися вибори голови управи (а при наявності для того підстав, відсторонення його від посади і притягнення до суду). Голова управи затверджувався у цій посаді губернатором або міністром внутрішніх справ. Як правило, міський голова був не тільки керівником міської управи, але і головою міської думи. Однією з найбільш суттєвих рис міської реформи 1870 року було надання міському управлінню відносно широкої самостійності при вирішенні питань міського господарства, оскільки як затвердженню губернськими властями (а в окремих випадках міністерством внутрішніх справ) підлягали тільки окремі найбільш важливі постанови міської думи (по більшій частині фінансів), в той час, коли більшість розглянутих думою справ не потребували ніякого затвердження будь-ким.

Губернатор здійснював нагляд за законністю дій органів міського самоврядування. У сучасній юридичній літературі висловлена думка про те, що Положення 1870 р. при всіх його недоліках закладало передумови формування в Росії муніципального права.

Міська дума була органом виборним. Згідно з Положенням 1870 р. активним і пасивним виборчим правом володів кожен міський обиватель незалежно від станової належності, якщо він був російським підданим, мав вік не менше 25 років і володів у межах міста яким-небудь нерухомим майном або сплачував на користь міста збір з свідоцтв: купецького, промислового, на дрібний торг тощо (ст. 17). Міське положення передбачало три розряди виборців залежно від сплати збору на користь міста. Кожний розряд складав особливе виборче зібрання і обирав третину гласних у міську думу строком на 4 роки. Жінки та юридичні особи брали участь у виборах міської думи через своїх представників. Норми виборчого права до міської думи забезпечували перевагу у складі думи представників найбільш заможних верств міста.

Виконавчий орган міського самоврядування — міська управа обиралися міською думою зі складу гласних думи терміном на 4 роки. До її складу входив голова та члени управи, обрані міською думою в кількості, що залежала від чисельності міських жителів. Половина складу членів міської управи поновлювалась кожні два роки. Очолював управу, як і міську думу, міський голова. Члени міської управи вважалися такими, що перебували на державній службі. Повноваження міського голови були досить широкими. Він керував роботою як міської думи, так і міської управи, зокрема, приймав рішення про скликання міської думи і визначав порядок денний засідань думи. Міський голова також представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами. Кошти для утримання органів міського самоврядування та вирішення покладених на них завдань отримували за рахунок різних міських податків і зборів.

Міська реформа 1870 року була проведена і на території тієї частини України, яка входила до складу Російської імперії. Цей процес розтягнувся майже на 14 років. Причому він був здійснений у стислі строки на більшій частині України, а на Правобережній Україні процес впровадження в життя Положення 1870 року відбувався поступово, що пояснювалося політичними міркуваннями.

Міська реформа 1870 року зіграла значну роль в управлінні важливими справами міст України у 70—80–х роках XIX ст. Але 11 червня 1892 р. було затверджено нове Міське положення. Воно значно обмежувало виборчі права городян, що призвело до зменшення кількості виборців, а також скорочення кількості гласних. Підсилювалась роль міської управи за рахунок прав міської думи. Члени управи прирівнювались до урядових чиновників, що ставило їх у залежність від адміністрації.

Дата добавления: 2014-01-07