Инвестиционная политика муниципального образования. Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений

Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает, в первую очередь, прямое участие муниципалитета в инвестиционной деятельности. В связи с этим, с целью участия в инвестиционном процессе в качестве инвестора публичный субъект выделяет на соответствующие цели бюджетные ассигнования.

Под бюджетными ассигнованиями статья 6 БК РФ понимает предельные объёмы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В рассматриваемом случае бюджетные ассигнования представляют собой средства бюджетов различных уровней (федеральных, субъектов федерации, муниципальных), выделяемые согласно бюджетной росписи в инвестиционных целях.

Особенности бюджетных ассигнований на капитальные вложения предопределены публичным характером источника финансирования -бюджета - и сводятся к следующим положениям:

о Возможность предоставления средств на условиях безвозвратности и безвозмездности, в частности, для финансирования объектов, включённых в целевые программы;

• Преобладание социальных приоритетов и значимости объектов для
экономики при распределении средств;

• Адресность и строго целевой характер финансирования,
предполагающий выделение бюджетных средств в распоряжение конкретных
получателей с обозначением направлений их использования. При этом любое
использование средств не по назначению расценивается как нарушение
бюджетного законодательства;

• Участие государственных (муниципальных) финансово-кредитных
институтов в процедуре финансирования;

• Финансовый контроль со стороны представительной и исполнительной
властей за полнотой и своевременностью поступления и эффективностью
использования соответствующих бюджетных средств;

• Гласность разработки и исполнения программ бюджетного
финансирования (адресной инвестиционной программы, программы
предоставления кредитов и государственных гарантий и т.п.) с обязательным
опубликованием в открытой печати самих программ и информации (отчёта)
об их исполнении.

В России на уровне муниципальных образований финансирование инвестиционных проектов в рамках целевых программ связано с осуществлением инвестиционных программ различного уровня: Федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, ведомственных, региональных и непосредственно муниципальных целевых инвестиционных программ.

Целевые программы являются инструментом реализации приоритетных задач в области муниципального, экономического, экологического, социального и культурного развития административной

единицы. Они финансируются за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных средств. Приоритетные секторы, для которых необходима муниципальная поддержка в реализации инвестиционных проектов за счет средств местного бюджета, определяются уполномоченными органами местного самоуправления. Объекты, имеющие в основном муниципальное значение (стройки и объекты нового строительства и технического перевооружения для муниципальных нужд), включают в перечень бюджетных инвестиций, являющийся приложением к решению представительного органа о бюджете на соответствующий финансовый год, а также в муниципальные целевые программы, определяющие объёмы муниципальных инвестиций по отраслям и ведомствам.

Региональные и муниципальные целевые инвестиционные программы предназначены для реализации приоритетных направлений социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях соответственно. Ведомственные целевые инвестиционные программы предусматривают реализацию инвестиционных проектов, обеспечивающих развитие отраслей и подотраслей экономики.

Также органы местного самоуправления предоставляют на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств местных бюджетов. Порядок предоставления муниципальных гарантий за счет средств местных бюджетов утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией и

субъектами Российской Федерации, разработка и утверждение этих инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления.

Следует обратить внимание на изменения бюджетного законодательства, регулирующего отдельные формы государственной (муниципальной) поддержки инвестиций.

Так, понятие «бюджетный кредит» приобрело новое содержание. Ранее бюджетный кредит в статье 6 БК РФ определялся как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В соответствии с действующей редакцией статьи 6 БК РФ бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Это означает, что в настоящее время бюджетный кредит рассматривается, прежде всего, как источник финансирования дефицита бюджета. Соответственно, в главу 13 БК РФ включена статья 93.2, согласно пункту 1 которой бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных главой 15 БК РФ, что фактически лишает субъект Федерации или муниципальное образование возможности предоставить такой кредит инвестору.

Что касается такой формы государственной поддержки инвестора, как предоставление государственной (муниципальной) гарантии, она остается возможной с учетом новых положений БК РФ. Так, в соответствии со статьей 115 БКРФ в новой редакции государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать, в том числе, надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства), причем

государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий производится в соответствии с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на основании закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при соблюдении определенных условий, предусмотренных статьей 115.2 БК РФ.

БК РФ в новой редакции содержит отдельные нормы, посвященные именно бюджетным инвестициям в объекты государственной и муниципальной собственности (статья 79) и юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 80). Однако, представляется, что этих положений недостаточно для глубокого и детального регулирования столь сложных отношений, тем более, что внимание уделяется в основном инвестициям в форме капитальных вложений, несмотря на то, что деление расходов бюджетов на текущие и капитальные с 2008 года из БК РФ исключено.

В соответствии с новой редакцией БК РФ, вступившей в силу с 1 января 2008 года, бюджетные инвестиции представляют собой бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (статья 6).

В соответствии со статьей 79 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской

Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений
в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и
государственных (муниципальных) унитарных предприятий

предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности должны приниматься соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок отражения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации и объекты муниципальной собственности в законе (решении) о бюджете и (или) в сводной бюджетной росписи устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом муниципального образования. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с

концессионными соглашениями.

Запрещается вложение бюджетных инвестиций из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) к государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц. Подобные бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований. Необходимо заключить договор между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченными им исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также местной администрацией муниципального образования и юридическим лицом об участии субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Данный договор оформляется в течение трех месяцев после дня вступления в силу закона (решения) о бюджете.

Отдельно следует оговорить, что БК РФ не регулирует вопросы, связанные с оценкой эффективности инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета. Данные нормы содержатся в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и закрепляют то, что

инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Сметная стоимость инвестиционных проектов, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежит проверке на предмет достоверности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в порядке, установленном соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В любом случае инвестиции на муниципальном уровне должны быть финансово и ресурсно обеспечены, при этом они могут иметь различные источники финансирования:

Бюджетные средства. В данном случае муниципалитет самостоятельно выступает в роли инвестора. Достоинством бюджетных средств как источника финансирования инвестиционных проектов является отсутствие необходимости их возврата. Вместе с тем, величина бюджетных средств ограничена, поэтому они идут в основном только на те проекты, которые закреплены в расходной части соответствующего бюджета, а для новых проектов приходится подбирать альтернативные способы финансирования. Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее серьёзных и необходимых программ комплексного развития муниципального образования диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества. Бюджетное финансирование инвестиционных проектов проводится, как правило, через механизм бюджетных инвестиций, посредством финансирования в рамках целевых программ и финансовой поддержки. Оно предусматривает использование бюджетных средств в следующих основных формах: инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых предприятий, бюджетных кредитов (в том числе инвестиционного налогового кредита), предоставления гарантий и субсидий. Следовательно, бюджетное финансирование, осуществляемое в форме капитальных вложений, реализуется путем:

разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями;

размещения средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативными правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов. Важно обратить внимание, что использование контрактной системы с целью вовлечения частного бизнеса в решение приоритетных проблем общества, в реализацию государственных (муниципальных) программ, является относительно новым инструментом, проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

предоставления муниципальных займов в соответствии с законодательством Российской Федерации путем выпуска ценных бумаг от имени муниципалитета, средства, от реализации которых пойдут на финансирование инвестиций.

Преимуществом этого вида финансовых ресурсов является длительный срок использования средств и относительная простота привлечения, так как гарантом в данном случае выступают органы местного самоуправления. Однако эти средства имеют цену в виде процентного дохода по облигациям или другим ценным бумагам, что не всегда выгодно при финансировании инвестиций, имеющих социальную направленность, обычно имеющих длительный срок окупаемости; вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Определяющим при выборе инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств муниципалитета, должно быть то обстоятельство, что основные задачи органов местного самоуправления - социальные. Коммерческие проекты должны финансироваться за счет бюджетных средств лишь постольку, поскольку они будут способствовать достижению социальных целей. Приоритетными при выборе инвестиционных проектов должны быть социальные проекты, так как они могут быть реализованы только за счет бюджетных заемных средств, в то время как коммерческие проекты могут финансироваться за счет частного капитала. Также вполне оправданно финансирование экономических проектов, способствующих росту экономической активности и дополнительным налоговым поступлениям. Таким образом, основными критериями выбора инвестиционных проектов должны быть их общественная значимость (определяется долей населения, на которую распространяются выгоды от реализации проекта), общественная полезность (характеризуется уровнем потребности населения, на которое распространяются выгоды от реализации проекта), бюджетная и экономическая эффективность. О результатах реализации проектов можно судить по созданию новых или повышению эффективности существующих

услуг, предоставляемых населению, экономическому развитию территории и т.п

Наряду с прямым финансированием роль местных органов может проявляться и в другом процессе, получившем название косвенного финансирования. Его суть заключается в создании органами местного самоуправления выгодных условий для финансирования социальных инвестиций заинтересованными в их результатах инвесторами на коммерческих условиях. К мерам косвенного финансирования можно отнести различного рода льготы, которые потенциальные инвесторы получат, вложив свои ресурсы в финансирование соответствующих программ: налоговые, таможенные льготы, льготные кредиты и другие виды государственной поддержки, не связанные с непосредственным выделением финансовых ресурсов

Поддержка инвесторов осуществляется на практике в различных формах, как то: налоговые льготы, инвестиционные налоговые кредиты, бюджетные кредиты, субвенции и субсидии, бюджетные инвестиции (в том числе в у ставные капиталы), государственные и муниципальные гарантии и т.д. Наиболее часто используются налоговые льготы инвесторам (практически все регионы и муниципальные образования), предоставление государственных (муниципальных) гарантий и непосредственно вложение средств бюджета в инвестиционные проекты. Однако в последнее время возможности по использованию налоговых льгот со стороны субъекта Российской Федерации или муниципального образования в качестве основного средства привлечения или поддержки инвесторов несколько снизились, поскольку предоставляемые льготы практически одинаковы, тем более что они распространяются не на конкретное юридическое или физическое лицо, а на целую категорию лиц. Кроме того, некоторые территории предоставляют налоговые льготы не только для самих инвесторов, но и для кредитных организаций, лизинговых компаний, участвующих в финансировании инвестиционных проектов.

Самыми малораспространенными являются весьма специфические инструменты поддержки - создание особых экономических зон, возможность привлечения средств Инвестиционного фонда (т.е. из федерального бюджета) и т.д., поскольку эти вопросы регулируются на федеральном уровне и в меньшей степени зависят от субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В Самарской области инвестиционная деятельность регулируется Законом Самарской области от 16.03.2006 N 19-ГД
(ред. от 04.05.2011)
"Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области"
(принят Самарской Губернской Думой 28.02.2006)

Государственно-частное партнёрство

Современная социально-экономическая ситуация характеризуется недостаточностью финансовых ресурсов для реализации стоящих перед муниципалитетом задач. В связи с этим одной из основ муниципальной и корпоративной политики должно стать стимулирование предпринимателей и муниципалитетов к сотрудничеству, партнёрству. Предпринимательская деятельность имеет важнейшее значение для хозяйственной системы любого муниципального образования и страны в целом. Без неё общество не может нормально существовать и развиваться.

Одной из форм хозяйственного сотрудничества государства и предпринимателей является государственно-частное партнёрство.

Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) – это особый вид сотрудничества государственного и частного секторов с целью реализации долгосрочных инвестиционных проектов. В проектах ГЧП частный сектор берет на себя обязательства по разработке, финансированию объектов и управлению ими в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) может быть получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.

Сотрудничество публичного субъекта (государства, муниципалитета) и бизнеса получает все большее распространение в различных сферах предпринимательской деятельности, а пришедший в Россию из иностранных юрисдикции термин «государственно-частное партнерство» (далее - ГЧП) уже активно используется в российских нормативных правовых актах.

Следует обратить внимание, что термин «государственно-частное партнёрство» - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин «частно-государственное партнёрство». Исходя из содержания понятия «государственно-частное партнёрство» и современных российских реалий, в России целесообразно применять термин «государственно-частное партнёрство», который четко определяет ведущую роль государства

Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определённым имуществом (оставаться собственником), либо над определённым видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

К настоящему времени в России уже заложена серьёзная законодательная база для развития ГЧП. Её составляют, в частности:

• Федеральный закон «О концессионных соглашениях»;

• Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации»;

Дата добавления: 2014-01-07