Внедрение экологической оценки (конец 80-х гг.)

В течение этого периода развитие законодательства в области ЭО происходило под влиянием быстрых перемен в общественном сознании. Это выражалось в том, что, во-первых, стало признаваться наличие в обществе групп с различными интересами. Во-вторых, существенно сильнее зазвучали требования об обеспечении гласности в принятии хозяйст­венных решений и обеспечении возможности участия в этом процессе заинтересованной общественно­сти. В-третьих, наблюдался рост озабоченности общества экологическими проблемами.

В результате целый ряд организаций экологической направленности не был удовлетворен существовав­шим положением дел, при котором решения по экологически важным вопросам принимались за закры­тыми дверями министерств. Представители этих групп считали, что процесс принятия решений должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами: экологические последствия планируемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке, независимой от ведомств-заказчиков; прогноз значительного отрицательного воздействия на окружающую среду должен быть достаточной причиной для остановки проекта, плана или программы; эксперты-экологи, местные органы власти, экологические организации и население в целом должны играть надлежащую роль в процессе принятия решений. При разработке нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды была предпринята попытка отразить вышеуказанные принципы в рамках традиционной советской системы принятия реше­ний.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Советом Министров был издан Указ "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", уполномочивший новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Ми­нистров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управ­ления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция для заказчиков, обязывающая их переда­вать проектную документацию на экспертизу. Разработчики должны были соблюдать требование о про­ведении "оценки воздействия на окружающую среду" (ОВОС). Результаты проведения ОВОС подлежали передаче Госкомприроде на рассмотрение вместе с другой проектной документацией. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заклю­чений, обязательных для выполнения.

27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ №827-1 "О неотложных мерах по улучшению экологи­ческой ситуации", который запрещал финансирование проектов и программ, не имеющих положительно­го заключения ГЭЭ. Данный Указ был первым законодательным документом, направленным на обеспе­чение учета экологических требований на проектной стадии. Однако в нем не содержалось упоминания о процедуре ОВОС, которая все еще регулировалась Госкомприродой на основании подзаконных актов, принятых в сентябре 1988 г.

В декабре 1989 г. Госкомприрода разослала два письма, посвященные процедуре ОВОС и запрещающих отделам ГЭЭ принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС, а также содержащие перечень обязательной доку­ментации, представляемой на экспертизу. На разработчиков проектов была возложена ответственность за проведение ОВОС и документирование ее результатов. Однако консультации с общественностью не бы­ли упомянуты в качестве требований к процессу ОВОС, который ограничивался прогнозированием воз­действия на окружающую среду и подготовкой документа, являющегося эквивалентом западного "Заявления об экологическом воздействии" (EIS).

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята "Временная инструкция о порядке проведения оценки воз­действия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проек­тов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов", (действовавшая до 01.01.92). В Инст­рукции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре ОВОС. Было введено описание стадий процедуры ОВОС, включая определение сферы ее действия, а также по­ложения о консультациях с общественностью и ее вовлечении в процесс проведения ОВОС. Тем не ме­нее, конкретные механизмы вовлечения общественности не были определены, что привело к неэффек­тивной реализации положении об ее участии. В соответствии с данной Инструкцией, результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы.

Таким образом, вышеперечисленные нормативно-правовые акты можно рассматривать как попытку соз­дания некоторых элементов системы, схожей с западной. Новая система содержала ЭО проектов перед выдачей разрешения на их реализацию, обеспечение участия общественности, а так­же учет экологических соображений при принятии решений по предлагаемой хозяйственной деятельно­сти. Традиционно советский подходом к принятию решений в этот период был лишен открытости, конфликта интересов и страдал неопределенностью.

Сложность существовавшей ситуации можно проиллюстрировать на следующем примере. В период с 1989 по 1991 гг. проводилась экологическая оценка проекта по строительству Московской Северной ТЭЦ. В течение этого периода проектная документация проходила экспертизу в пяти различ­ных комиссиях. Проведение нескольких экспертиз было необходимым, поскольку группы общественно­сти с различными интересами критиковали "субъективность заключения" каждой предыдущей комиссии. В конце концов, Госкомприродой была создана комиссия на высшем правительственном уровне. К сожа­лению, на комиссию было возложено несколько противоречивых функций: а) проводить сбор и оценку информации о воздействии на окружающую среду, б) представлять интересы различных групп, связан­ных с данным проектом, в) принять решение (подготовить заключение) по реализации проекта. Некото­рые из этих функций были неизбежно принесены в жертву другим. В результате конфликт между интере­сами различных групп стал особенно явным: "экологи" были больше всего озабочены тем, чтобы не по­дорвать своего имиджа "зеленых", в то время как "инженеры" настаивали на принятии решения о реали­зации проекта. В такой атмосфере сама оценка воздействия проекта была забыта, комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое "заключение".

1.2.4. Оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза (90-е гг.)

В это время в системе советских, а затем (с декабря 1991 г.) российских природоохранительных органов, возникли два различных подхода (ГЭЭ и (или) ОВОС) к регулированию в области охраны природы на стадии планирования проектов. Каждый из них был направлен на реализацию несколько различающихся моделей экологической оценки. Оба подхода исходили из схемы, при которой анализ потенциальных воздействий выполняется заказчиком на этапе проектирования, а затем результирующие материалы рассматриваются в рамках экологической экспертизы. Разница состояла в том, какой из названных этапов понимался как основной в процедуре экологической оценки, какой из них был более подробно описан в нормативных документах (или их про­ектах), на каком этапе предусматривалось появление документов, имеющих официальный статус.

25 февраля 1991 г. СССР была подписана Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо). Конвенция вступила в силу в 1997 году. В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. Необходимость реализации Конвенции была указана в качестве одной из официальных причин принятия "Положения об оценке воз­действия на окружающую среду в Российской Федерации" (1994).

11 декабря 1991 г. Беловежское соглашение положило конец существованию Советского Союза. В ре­зультате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранительное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие и отменяющие определенные зако­нодательные акты советского периода.

19 декабря 1991 г. Верховным Советом РФ был принят Закон "Об охране окружающей природной сре­ды". Данный закон придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Основная цель экспертизы была определена как "проверка соответствия хо­зяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества". В Законе также содержится положение, согласно которому реализация проекта не может начинаться без положительного за­ключения государственной экологической экспертизы. Однако Закон не содержит сколько-нибудь под­робных требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком (термин "оценка воздей­ствия на окружающую среду" в Законе отсутствует).

В Законе также содержалось отдельное положение об "общественной экологической экспертизе" (ОЭЭ) проектов. ОЭЭ не носит обязательный характер, но может быть проведена научными коллективами и общественными объединениями по их инициативе. ОЭЭ становится "юридически обязательной" после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

1 августа 1992 г. Управлением государственной экологической экспертизы введены "Временные правила экологического обоснования хозяйственной деятельности в проектной документации", которые определяли объем информации, которую разработчик проекта был обязан предоставлять на ГЭЭ. Содержание этой информации было довольно подробно регламентирова­но в Правилах и приложениях к ним. Правила упоминали ОВОС, но не содержали ни каких-либо требований к процедуре ее проведения, ни даже упоминания такой процедуры.

23 сентября 1993 г. Совет министров принял "Постановление о ГЭЭ", которое оставалось основным нормативным актом в области ГЭЭ до принятия в конце 1995 г. нового закона РФ "Об экологической экспертизе". В Поста­новлении еще раз указывалось на то, что проектная документация подлежит экспертизе специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, но содержалось упоминания об ОВОС.

15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды было решено разработать "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" и еще раз под­тверждено решение, принятое еще 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражающими результаты проведения ОВОС.

Проект "Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" был разра­ботан весной 1994 г. Основные моменты проекта положения можно свести к следующим тезисам:

- ОВОС является составной частью процесса принятия решений;

- Подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разра­ботки проекта;

- Перечислялись участники проведения ОВОС, а также содержался список документации, которая должна передаваться разработчиком проекта на экспертизу.

Необходимо было также включить описание анализа альтернатив, участия общественности, а также описание исполь­зования результатов ОВОС в процессе принятия решений. Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых был схож со списком проектов, приведенным в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991).

Положение в сущест­венно отредактированном виде 18 июля 1994 г. было утверждено Приказом Министерства окружающей среды, а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Во вступлении к Приказу гово­рилось, что одной из причин его издания является необходимость соблюдения положений "Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (1991). Одно из наиболее существенных изменений касалось самого определения ОВОС. В последнем варианте дано определение ОВОС, как " процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии об­щества". Таким образом, роль ОВОС, состоявшая в регулировании всех экологических по­следствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена.

В ноябре 1995 г. вступил в силу федеральный закон "Об экологической экспертизе". В настоящее время он является основным законодательным актом в области ГЭЭ в России. В Законе были сохранены основные принципы ГЭЭ из предшествовавших законодательных актов. В то же время Закон не упоминает ка­кой-либо специальной процедуры ОВОС. Заключения ГЭЭ являются обязательными и могут быть оспорены в судебном порядке в соответст­вии с настоящим Федеральным законом.

С момента принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе" по настоящее время был при­нят ряд подзаконных актов в области ГЭЭ, детализирующих по­рядок ее проведения и развивающих ее методическую базу: "Положение о порядке проведения госу­дарственной экологической экспертизы", утвержденное Постановлением правительства (№ 698 от 11 ию­ня 1996 г.), а также утвержденные Госкомэкологии "Инструкция по экологиче­скому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" (№ 539 от 29 декабря 1995 г.), "Регламент проведения государственной экологической экспертизы" (№ 280 от 17 июня 1997 г.), "Перечень норматив­ных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экс­пертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности" (№ 397 от 25 сентября 1997 года).

Такова, в общих чертах, история формирования современной системы экологической оценки в России. Далее в нашем курсе мы рассмотрим более подробно элементы действующей системы ЭО.

Вопросы для самоконтроля по лекции 1.2

1. В каких видах проводилась экологическая оценка хозяйственных начинаний в СССР до 1980 г.?

2. Когда в СССР было введено требование разработки раздела «Охрана окружающей среды» в проектной документации?

3. Чем характеризуется экологические оценки в СССР до середины 80-х гг?

4. В чем особенность экологической политики России в конце 80- гг?

5. Когда в СССР была введена процедура экологической оценки?

6. Когда в законодательном порядке в России введены экологическая экспертиза и ОВОС?

7. Какие механизмы экологической оценки используются в России?

Список литературы по лекции 1.2:

а) основная литература

1а. Кочнов Ю.М. Экологическая экспертиза, ОВОС и сертификация: Курс лекций, М.: МИСиС, №1596, 2002, - 126 с

2а. Карабасов Ю.С., Чижикова В.М. Экология и управление: Учебник для вузов, - М.: МИСиС, 2006. – 712 с.

б) дополнительная литература

1б. Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Принят Государственной Думой РФ от 19.07.95 г./ Российская газета, 1995, 30 ноября.

2б. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ// Парламентская газета, 12.01.2002, № 9, Стр. 2.

3б. Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Утв. Приказом Госкомприроды РФ № 372 от 16.05.2000 г. Зарег. Минюстом РФ 04.07.2000 г. № 2302

1.3. Законодательные основы проведения экологической экспертизы

План лекции

1.3.1. Понятие, цель и задачи экологической экспертизы.

1.3.2. Основные принципы проведения экологических экспертиз. Виды экологической экспертизы.

1.3.3. Характеристика объектов подлежащих государственной экологической экспертизе.

1.3.4. Полномочия в области экологической экспертизы органов государственной власти.

1.3.5. Общественная экологическая экспертиза.

1.3.1. Понятие, цель и задачи экологической экспертизы

Институт экологической экспертизы (ЭЭ) – особый механизм в системе принятия решений в области управления природопользованием в РФ. Уникальность процедуры ЭЭ заключается в том, что, будучи «размещенной» в структуре органа государственного управления, ЭЭ представляет собой по существу некий симбиоз науки и бюрократии.

При создании государственной экологической экспертизы в 1988 г. использовался прошлый опыт государственной экспертизы систем Госплана СССР и Госстроя СССР, как по форме, так и по содержанию. Так же как в экспертных подразделениях этих ведомств, объектами экологической экспертизы стали, например, материалы, обосновывающие принятие решений о социально-экономическом развитии (предплановая, предпроектная, проектная и другая документация). Формой деятельности экологической экспертизы как были, так и остаются экспертные комиссии (группы) специалистов (в большинстве своем из научной среды, проектных организаций, министерств и ведомств), а содержанием этой новой экспертной деятельности – рассмотрение каждым специалистом того или иного раздела обосновывающей документации в соответствии с его компетенцией. Из чужой практики перешел и предмет экспертизы - качество обосновывающей документации, которое определяется по тому, насколько полно учтены в ней требования нормативных документов.

Когда в конце 80-х годов зашла речь о коренной перестройке дела охраны природы в стране, прошлый опыт подсказывал целесообразность создания всеобъемлющей по стране сети природоохранных органов. В каждом природоохранном комитете на уровне республики в составе бывшего СССР, области, края и т.д. было создано экспертное подразделение. Таким образом, сразу был снят вопрос о ведомственной принадлежности ГЭЭ. Было ясно – она проходит по ведомству «Охраны природы». Федеральный Закон РФ «Об экологической экспертизе» [1б] (23.11.95 г.) полностью закрепил права Минприроды России (ныне Министерство природных ресурсов РФ).

В Федеральном законе «Об экологической экспертизе», вступившем в силу в 1995 г., дается следующее определение:

«Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ним социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» [1б, ст.1].

Задачи экологической экспертизы сформулированы в преамбуле к Федеральному закону «Об экологической экспертизе»

«Настоящий закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов РФ на совместное с РФ ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности».

1.3.2. Основные принципы проведения экологических экспертиз.

Виды экологической экспертизы

Основные принципы проведения экологических экспертиз сформулированы в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» [1б, ст.3].

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

· Презумпция потенциальной опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Это означает, что обязанностью заказчика намечаемой деятельности является прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и обоснование допустимости этого воздействия. Заказчик также обязан предусмотреть необходимые меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.

· Обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. По оценкам специалистов предотвращение загрязнения природной среды на стадии разработки предпроектной и проектной документации обходится в 4-5 раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Поэтому своевременное проведение экологической экспертизы и, следовательно, принятие экологически оправданного решения позволяет избавиться от значительных затрат путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности.

· Комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий.

· Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы.

· Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Здесь следует отметить, что в обязанности организации, проводящей экспертизу, не входит предсказание негативных воздействий намечаемой деятельности. Это задача заказчика. Отсутствие или неполнота таких материалов служит основанием для возврата материалов заказчику на доработку. Как показывает практика проведения ЭЭ, в большинстве случаев, изъяном документации является именно неполный или некачественный прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

· Независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.

· Научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы.

· Гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

· Ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» [1б, ст.4] в РФ экологическая экспертиза может осуществляться следующих двух видах:

1. Государственная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы. Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей природной среды (в данный момент Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы, имеющие исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы) [1б, ст.13].

2. Общественная экологическая экспертиза.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), основным направлением деятельности которых в соответствии с уставом является охрана окружающей природной среды, организация и проведение ЭЭ, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ [1б, ст.20].

1.3.3. Характеристика объектов подлежащих государственной экологической экспертизе

ГЭЭ проводится в отношении любых объектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. В зависимости от уровня воздействия объектов экспертизы на окружающую среду ГЭЭ, в соответствии с законом РФ «Об экологической экспертизе», может проводиться на федеральном уровне или уровне субъектов РФ.

ГЭЭ, проводимой на федеральном уровне, в соответствии со [1б, ст. 11] закона РФ «Об экологической экспертизе», в обязательном порядке подлежат следующие объекты:

· Проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, а так же нормативно-технические и инструктивно-методические документы, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

· Материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти, в т.ч.:

1.) проекты комплексных социально-экономических, научно-технических и др. федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

2.) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования;

3.) проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ;

4.) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;

5.) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов;

6.) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует РФ, и федеральных инвестиционных программ;

7.) проекты комплексных схем охраны природы РФ.

· Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, независимо от их сметной стоимости форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ;

· Проекты создаваемые с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов;

· Технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств или которая затрагивает интересы определенных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;

· Материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающих использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ;

· Проекты международных договоров;

· Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и отходов производства, находящихся в ведении РФ;

· Материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

· Проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы;

· Материалы обосновывающие придание территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайных экологических ситуаций, а также программы реабилитации этих территорий;

· Проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и др. природных ресурсов, находящихся в ведении РФ;

· Документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территории федерального значения;

· Объекты государственной экологической экспертизы, приведенные выше и ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

1. Доработки объекта экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

2. Изменения условий природопользования Госкомприродой;

3. Реализации объекта экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, или в случае внесения изменений в указанную документацию;

4. Истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

5. Внесения в проектную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Обязательной ГЭЭ, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат объекты, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду в рамках только данного субъекта РФ.

Дата добавления: 2014-01-07