Формирование теории государственного управления

Основные теоретические подходы к государственному управлению

В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственного управления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX — началу XX вв. и теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверен­ностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных устано­вок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX - начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором и основным разработ­чиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Начался первый этап в развитии теории административного управления как самостоятельного науч­ного направления.

Для правильного понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Государство, писал он, равно как и поли­тические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господ­ства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство.

Одно из центральных мест в современных теориях государственного уп­равления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исто­рического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия - порождение капиталис­тического хозяйства, и в этом отношении она существенно отлича­ется от всех форм прежних государственных служащих, например, так называ­емых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств Средневековья.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государ­ственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принци­пов и форм организации деятельности государственно-политических институ­тов в целом.

В Великобритании изучение системы государственного управления нача­лось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук. От нее эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембридж­ский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение системы госу­дарственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и полити­ческих систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, У. Робсон и др.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи про­фессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона. В своей книге «Изучение админи­стрирования», опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал, что наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управ­ления.

Выступая против так называемой «системы раздела добычи», Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории «административной эффективности», суть которой состояла в пред­ложении использовать в системе государственного управления наиболее эф­фективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами де­мократии. Он, в частности, утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущ­ность правительственной системы.

Интерес В. Вильсона к управленческой науке определялся также этическими соображениями, в частности озабо­ченностью распространением среди чиновничества коррупции. Как считал В. Вильсон, в условиях современного государства развитие профессио­нальных управленческих навыков имеет столь же важное значение для стра­ны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследовате­ль, предлагал разделить политику и управление, полагал, что это ново­введение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике.

В 20-50-е годы XX в. теория государственного управле­ния получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо про­являлась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считаю­щиеся классическими. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта.

Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основ­ном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив своей целью выявление и анализ раз­личных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. При таком подходе в отличие от микроэкономического подхода, изучающего отдельные части экономики - фирмы, хозяйства, а также рыночные процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала прежде всего экономика как це­лостная система.

Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подвержен­ность периодическим экономическим кризисам и безработице. В этом плане его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной поли­тики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 40-60-х годах XX в. создали более или менее стройную концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством.

Ключевая роль в этом плане придавалась государству, призван­ную осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занима­ет перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатных систем образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.

В рассматриваемый период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятилетий XX в. предпринимались широкомасштабные усилия по разработке теории и практи­ки менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления. Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследова­тельских и образовательных направлений в теории административного управ­ления, которые стали известны под названием «школа научного менеджмен­та» или «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

К представителям классического направления, как пра­вило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, Г.Форда и других исследователей, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максималь­ной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации организации деятельности системы они предлага­ли специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для госу­дарственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса.

Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-ад­министративной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при мини­мальных затратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадле­жит французскому исследователю А. Файолю, работы которого стали класси­ческими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных иссле­дований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубли­кованной в 1916 г., он сформулировал свою «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.

Файоль вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он прида­вал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу раз­работки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулиро­ванные им 14 принципов управления:

- разделение труда, позволяющее повысить количество и качество произ­водимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;

- право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;

- дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных пра­вил в отношениях между организацией и ее служащими;

- единство распорядительства, согласно которому служащему может да­вать два приказания относительно какого-либо действия только один началь­ник;

- единство руководства, означающее, что для реализации комплекса дейст­вий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руко­водитель и единая программа;

- подчинение частных интересов конкретных служащих интересам органи­зации, интересов отдельных граждан интересам государства;

- справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;

- централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работают конкретные организация, уч­реждение, предприятие;

- строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукос­нительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц ниже­стоящими;

- четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;

- справедливость, предусматривающая органическое сочетание благоже­лательности с правосознанием;

- постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;

- инициативность работников;

- единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.

Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менедж­мента».

Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между ма­шиной и отдельным рабочим, представители этого направления уделяли особое внимание комплексу выполняемых рабочим операций, его усталости, про­фессиональной подготовке и прочим аспектам, на основании которых рабочий изучается как программируемый фактор производства.

Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился, роль данного подхода в повышении производительности труда была действительно высока. Что касается органов государственного управления, существовали оп­ределенные препятствия на пути применения этих методов повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов систе­мы государственной службы добились принятия и существенного совершенст­вования закона о государственной службе.

Принцип научного управления получил наибольшее применение при ана­лизе трудовых процессов в системе государственного управления, классифи­кации должностей государственных служащих.

В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учрежде­ний. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования применялся Обществом Тейлора, переименованным в дальнейшем в Общест­во эффективности.

При всех достоинствах рассмотренной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабину, когда речь идет об использовании в полной мере человеческо­го фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой круп­ной школы, получившей название «школа человеческих отношений».

Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия опре­деляются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются все же они людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государст­венно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управ­ления.

Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государ­ственного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворения своим трудом является улучшение психологи­ческого климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий.

При этом Мэйо, например, рассматривал работников не как изолирован­ных индивидов, а как группу со своими норма­ми, ценностями, механизмами функционирования и специфическими связями с окружающей средой. Иными словами, при всех возможных оговорках досто­инством разработок представителей данной школы является то, что они рас­сматривали человеческий фактор в качестве одного из основных элементов эффективности организации, в том числе и системы государственного управ­ления.

Начало третьего этапа развития теории государственно­го управления восходит к 50-м годам XX в. Он характеризуется проведением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в области исследования теории государственного управления, бихевиористского, системного и струк­турно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли аме­риканская, английская, французская и немецкая национальные школы.

Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контекс­те названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Изучая механиз­мы государственного управления в рамках всего общества, рассматриваемого в качестве целостной системы, они концентрировали внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существую­щей системы государственного управления.

По мнению сторонников структурно-функционального и системного подхо­дов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, на­пример, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество, таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д., то консенсус поддерживается волей и общими интересами большинства членов общества жить совместной жизнью.

Сущность структурно-функционального анализа состоит в выделении структурных и функциональных элементов социального взаимодействия, под­лежащих исследованию, их статуса и роли в системе государственного управ­ления. Например, для определения реального вклада отдельно взятого пред­ставителя половозрастной группы или профессии в решение тех или иных проблем в системе государственного управления немаловажное значение приобретает выявление того, как они влияют на осуществление управленчес­ких функций.

Что касается приверженцев системного подхода, то, рассматривая государ­ственно-административное управление как целостную и единую систему, они видят главную свою задачу в том, чтобы выявить весь комплекс отдельно взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государ­ственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Более подробно системный подход будет рассмотрен в разделе 1.2.

В основе ведущих направлений современной тории государственного управления лежат два методологических подхода – социально-инженерный и гуманитарный.

В рамках первого направления продолжаются традиции научного менеджмента. Представителей данного направления объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистического разрешения возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов разрешения возникающих перед обществом проблем.

Второй подход – гуманитарный базируется на идеях «школы человеческих отношений». Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются не способными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие решения.

Приверженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора отмечают тенденции современных бюрократических структур к гигантизма, их поглощенность борьбой за сферы влияния. При таком положении вещей особо важно придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.

Гуманитарном уклону в трактовке сущности и характера государственного управления способствуют изменения происходящие сегодня в мире. Это прежде всего:

- смещение центра внимания на человека, его права и свободы, за соблюдением которых следит мировое сообщество;

- переход к пониманию государства как формы организации всего общества (социальное государство);

- формирование правовых государств;

- объединение государств с целью рационального решения глобальных проблем;

- качественное преобразование государственных систем на демократических принципах.

Дата добавления: 2014-01-07