Муниципальное право как наука

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Лекция 2

Вопросы лекции:

1. Муниципальное право как наука

2. Становление и источники науки муниципального права России

3. Основные теории местного самоуправления

4. Муниципальное право как учебная дисциплина

От отрасли муниципального права необходимо отличать науку муниципального права, которая является составной частью системы юридических наук. Правовые явления изучаются различными юридическими науками. Для каждой из них характерен собственный подход к предмету исследования, собственные методы исследования.

Муниципальное право как наука представляет собой совокупность идей, теорий, учений о местном самоуправлении, об истории его становления и развития, о целях, задачах, формах и методах его осуществления в России и за рубежом.

Наука муниципального права связана с деятельностью большого числа специалистов, как ученых, так и практиков, изучающих муниципально-правовые явления. Наука муниципального права формируется на стыке нескольких наук, таких как конституционное, административное, трудовое, гражданское право и др. Кроме того, система знаний о муниципальном праве формируется и на основе изучения исторического опыта осуществления местного самоуправления, то есть, взаимосвязана с историческими науками. Вместе с тем, наука муниципального права имеет свой собственный предмет и метод исследования, свою систему источников, научную терминологию и историю развития.

Предмет науки муниципального права – это все то, на что направлено научное познание, что изучается в рамках науки, а именно муниципально-правовые нормы, отношения, их субъекты, муниципально-правовые категории, закономерности возникновения, развития и становления отрасли муниципального права, осуществление местного самоуправления в России и за рубежом. Таким образом, предмет науки муниципального права гораздо шире предмета отрасли.

Как подчеркивает В.И. Фадеев, наука муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как форму осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с её государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Предмет и содержание науки муниципального права воедино связаны с её методами познания. Методы науки муниципального права – это совокупность приемов и способов, с помощью которых изучаются муниципально-правовые явления. Наука муниципального права применяет общенаучные, специальные и частнонаучные методы.

Среди общенаучных методов исследования особое значение имеют логические методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, обобщение. Большинство общенаучных методов применяются в комплексе со специальными методами, такими как системный, сравнительный, функциональный, конкретно-социологический методы исследования.

При помощи анализа, можно исследовать основы местного самоуправления, разложив их на правовые, организационные, территориальные и финансово-экономические.

Метод конкретно-социологического исследования включает в себя такие приемы, как наблюдение, опрос, анкетирование, собеседование и др. Путем опроса можно установить точку зрения опрашиваемых на какую-либо проблему. Так, опрос от 21 сентября 2004 г., проводимый телекомпанией «Волга», в ходе которого выяснялось, кто должен избирать мэра, показал, что из 508 позвонивших 7,7 % полагают, что мэр должен избираться депутатами, 44, 5 % отдают предпочтения избранию мэра народом, а 47, 8 % думают, что будет лучше, если мэр будет назначаться.

Метод сравнительно-правового исследования – это прием, состоящий в сопоставлении двух и более муниципально-правовых категорий, имеющий целью выявить сходства и отличия. Так, можно сравнивать модели местного самоуправления, существующие в разных муниципальных образованиях; уставы этих муниципальных образований. Этот метод важен как с теоретической, так и с практической стороны, поскольку позволяет собрать полезные сведения в целях заимствования положительного опыта, как для совершенствования нормативных правовых актов, так и для совершенствования порядка управления.

Системный метод лежит в основе рассмотрения объектов как систем и ориентирует исследователя на раскрытие целостности объекта, на выявление многообразных типов связей в нем и сведение их в единую теоретическую картину. В науке муниципального права исследуются системы органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов, форм народовластии и другие системы. В таком качестве выступают также модели местного самоуправления, где находит отражение взаимосвязь и взаимодействие различных органов и должностных лиц при осуществлении своих функций.

Функциональный метод исследования позволяет рассмотреть тот или иной объект исследования с точки зрения выполняемых им функций и таким образом выявить его сущность и роль. Те или иные функции выполняют органы местного самоуправления, должностные лица. Рассмотрение их деятельности через призму функционального подхода позволяет увидеть, как действительно происходит функционирование всей системы местного самоуправления.

Метод правового эксперимента позволяет выявить положительные и отрицательные стороны внедрения на уровне муниципальных образований тех или иных новшеств. Например, проводился эксперимент по внедрению муниципальной милиции в муниципальных образованиях.

Как и любая наука, наука муниципального права выполняет целый ряд функций. Функции науки муниципального права – это назначение науки согласно общественным потребностям. Основными функциями науки муниципального права являются познавательная, прогностическая и идеологическая.

Познавательная функция проявляется через описание и объяснение. Описание – наиболее простой способ реализации познавательной функции. Суть его состоит в том, что на основе ознакомления с научными фактами, в результате полученной информации определенные сведения отображаются такими, какими представляются исследователю в повествовательной форме. Описать можно, например, модель местного самоуправления, порядок проведения референдума и т.д. Однако описание не позволяет раскрыть суть явления и в этом случае приходится прибегать к объяснению. Объяснение как метод позволяет раскрыть закономерности происходящих процессов, осуществления той или иной деятельности органом местного самоуправления.

Прогностическая функция состоит в предвидении того, каким изменениям подвергнется муниципально-правовое явление под действием какого-либо фактора. Прогностическая функция должна опираться на изменения в социальных, политических, экономических и правовых процессах. Так, признание муниципальной формы собственности наравне с другими формами собственности может способствовать увеличению самостоятельности органов местного самоуправления.

Идеологическая функция науки муниципального права состоит в разработке наиболее общих представлений, взглядов на местное самоуправление, на формы местного самоуправления. Эти взгляды могут передаваться от одних субъектов к другим субъектам и закрепляться в сознании в качестве общечеловеческих ценностей, например, представления о роли местного референдума как наиболее продуктивной формы осуществления народовластия может способствовать применению во многих муниципальных образованиях, а представление как о самой дорогостоящей из них, наоборот, может отпугнуть народ от участия в нем.

Муниципальное право как наука имеет свою систему, под которой понимается упорядоченная совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений и взаимную связь между ними. Эта система формируется не произвольно. В её основе лежит структурность самого предмета научного познания. Следует выделить следующие относительно самостоятельные части науки муниципального права, которые в своей совокупности и составляют систему:

1. Общие положения о муниципальном праве как отрасли, науке и учебной дисциплине; предмете, методе и источниках муниципального права как отрасли права и науки; категориях муниципального права; закономерностях становления и развития муниципального права, а также об основных теориях местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в системе народовластия. Здесь изучаются понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, роль народа в реализации власти на местном уровне через формы народовластия – референдум, выборы, сходы (собрания) граждан и др.

3. Основы местного самоуправления. В рамках данного раздела рассматриваются организационные, территориальные, правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления. Особая роль здесь отводится моделям местного самоуправления в России и за рубежом, а также институту муниципальной службы.

4. Компетенция муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе исследуются полномочия в области финансово-экономической деятельности, управления муниципальной собственностью, здравоохранения, образования, науки, культуры, в сфере торговли, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, использования и охраны природных ресурсов, общественного порядка и безопасности. Особо необходимо отметить исследование возможности осуществления отдельных государственных полномочий.

5. Гарантии, контроль и ответственность при осуществлении местного самоуправления. Здесь находят отражение правовые и неправовые гарантии местного самоуправления, формы осуществления контроля за местным самоуправлением, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед различными субъектами муниципального права.

2. Становление и источники науки муниципального права России

Наука муниципального права представляет собой новую, находящуюся на стадии становления область научных знаний. О муниципальном праве не только как о науке, но и как об учебной дисциплине и отрасли права стали говорить не так давно. Толчок появлению и оформлению разрозненных, существующих в рамках других наук знаний, вокруг науки муниципального права положил, в первую очередь, процесс осуществления местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Реформирование власти на местах послужило основой формирования отрасли муниципального права. В настоящее время вокруг проблем местного самоуправления нередко разворачиваются жаркие дискуссии, которые подчеркивают роль новой науки муниципального права.

Наука муниципального права не возникла из ниоткуда. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления, виды муниципальных образований исследовались и в дореволюционной России. Наличие таких исследований делает жизненный путь науки муниципального права более насыщенным.

В дореволюционной России не существовало специальной учебной дисциплины муниципального права, как и отрасли, и науки. Вместе с тем, имелись труды, которые были посвящены проблемам местного самоуправления. Кроме того, вся работа по изучению местного самоуправления, как правило, строилась вокруг двух классических теорий местного самоуправления: общественной и государственной теории местного самоуправления. Крупнейший специалист в области земского управления А.И. Васильчиков писал, что «самоуправлением называется такой порядок, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями – земскими обывателями». Вопросам земского и городского управления была посвящена обширная литература, в частности, работы В.Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого» и «О праве самостоятельности как основе для самоуправления»; А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений»; В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление» и др.

Вопросы местного самоуправления изучались в дореволюционной России в рамках государственного и административного права. Одной из работ дореволюционного периода является «Курс государственной науки», написанный известным государствоведом Б.Н. Чичериным. Он подчеркивает, что местное самоуправление играет огромную роль, в качестве минимальной ячейки выступает община, понимаемая в трех вариантах: 1) как местный союз в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее своим имуществом; 3) как центр управления. Наряду с Б.Н. Чичериным исследованием местного самоуправления занимался Н.М. Коркунов. Его учебник «Русское государственной право», содержал раздел «Самоуправление», который включал следующие главы: теория самоуправления, местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин. Уже тот факт, что формировались теории местного самоуправления, исследовалось зарубежное местное самоуправление, говорит об активном внимании к вопросам местного самоуправления.

В советский период происходит ослабление внимания к проблемам местного самоуправления. Правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления исследовались науками государственного и административного права. Речь об исследовании форм народовластия не шла совсем, так как власть лишь на бумаге принадлежала народу, а на самом деле небольшому кругу лиц, стоявших у руля огромной страны.

Значительный вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов власти внесли такие ученые советского периода, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.Я. Слива, К.Ф. Шеремет и др. Вместе с тем, необходимо отметить, что местные органы власти были именно местными органами, но не органами местного самоуправления. Все управление происходило от органов государственной власти. Поэтому проблемы, исследовавшиеся и выдающиеся в настоящее время за вопросы местного самоуправления, носят однобокий характер. Основными работами этого периода можно назвать книгу Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», книгу В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР».

Советская система организации власти не знала противопоставления органов местного самоуправления органам государственной власти, она была единой. Сельские советы не являлись чем-то отдельным от органов государственной власти, они также являлись органами государственной власти. Именно поэтому трудно в настоящее время положительно относиться к наработкам советского периода, хотя, несомненно, нужно признать, что труды советского периода являются культурно-историческим наследием науки муниципального права.

Активное развитие науки муниципального права наблюдается на современном этапе. Это связано не только с появлением законодательства регулирующего вопросы организации местного самоуправления, но и с большим количеством исследований по проблемам местного самоуправления в России. В 1994-1996 гг. появляются первые учебники по муниципальному праву. Это учебники О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, Н.В. Постового и др. Современный этап связан с появлением монографий и диссертационных исследований.

Е.М. Ковешников выпускает монографию «Государство и местное самоуправление», В.В. Пылин «Полномочия местного самоуправления», «Представительные органы местного самоуправления»; защищены докторские диссертации: В.И. Фадеевым «Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития»; И.В. Выдриным «Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике».

Активно публикуются по проблемам муниципального права многие ученые: Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, А.А. Замотаев, А.Н. Костюков, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, А.А. Уваров, Е.С. Шугрина и мн. др. Такое внимание к науке муниципального права неслучайно, так как исследования в этой области открывают перед учеными новые горизонты, дают возможности проявить себя, а возможно и войти в историю науки муниципального права.

Научные исследования в сфере муниципального права осуществляются при использовании различных источников науки.

К числу источников науки можно отнести, прежде всего, источники отрасли муниципального права. Особую роль играет Конституция РФ, которая устанавливает основные положения о местном самоуправлении, которые являются отправной точкой в исследованиях. Наряду с Конституцией РФ, анализируются, сравниваются федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты местного уровня, иные источники отрасли права.

Вторую группу источников науки муниципального права составляют правоприменительные и интерпретационные акты, которые связаны с организацией и осуществлением местного самоуправления. Например, важное значение для понимания некоторых особенностей местного самоуправления имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третью группу образуют научные труды, посвященные проблемам организации и осуществления местного самоуправления. Сюда входят как источники науки современного периода, так и дореволюционного и советского периода развития науки.

Четвертую группу источников составляют различные статистические данные. Они могут отражать различные аспекты становления и развития местного самоуправления в России.

Пятую группу источников науки муниципального права образуют иностранное законодательство. В данную группу могут входить и нормативные правовые акты иностранных государств, и судебные прецеденты (так как в странах англо-саксонской системы права они играют основополагающую роль), и доктрина, а также иные источники. Так, в США федеральная конституция не закрепляет положения о местном самоуправлении, но некоторые конституции штатов такие нормы содержат, например, конституция штата Иллинойс.

Дата добавления: 2014-01-07