Лекция 2

Цель и принципы законодательного процесса

Определение законодательного процесса

Обобщение научных разработок и установившихся в практике законотворчества подходов позволяет сформулировать определение законодательного процесса как процесса осознания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия нормативных правовых актов наибольшей юридической силы уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

В определении законодательного процесса присутствуют следующие элементы:.

Первое. Выявление и анализ явлений и процессов, требующих правовой регламентации.

Второе. Наличие определенного органа, уполномоченного принять закон.

Третье. Наличие обстоятельств, позволяющих решать правовую потребность путем закона.

Четвертое. Подготовка, принятие или изменение закона в рамках соответствующих процедур.

«Законотворчество есть не только установленный процессуальный порядок, не меньшее значение имеет его информационно-познавательный аспект, позволяющий изучать, обнаруживать и отбирать объекты будущего законодательного регулирования.

Итак, понимание законодательного процесса в отечественной литературе имеет достаточно широкий спектр - от узкотрадиционного до всеохватывающего.

В первом случае (узкотрадиционном) оно включает внесение законопроекта, его обсуждение, принятие и опубликование закона.

Второе - широкое - понимание включает, в частности, прогнозирование, планирование законопроектных работ.

Законодательный процесс есть разновидность правотворчества, включающая в это понятие весь процесс создания правовой нормы, начиная от идей о ней и кончая введением принятого закона в действие.

Цели законодательного процесса многообразны. Это могут быть какие-либо социальные, либо экономические, либо экологические приоритеты, приоритеты отдельных социальных групп либо классов. На предыдущем этапе развития отечественной теории законотворчество сводилось к выражению и закреплению классовых интересов.

Современная общественная правовая наука подобный подход как единственную модель правопонимания отвергает. В действительности законотворчество - это не столько способ обеспечивать классовые цели и создавать порядки, выгодные господствующему классу, сколько «способ упорядочивать, стабилизировать существование самого общества, формировать социально необходимые отношения между людьми и их коллективными образованиями».

Такой подход к законотворчеству возможно реализовать только в том случае, когда он основывается на научно обоснованных принципах. В правовой литературе нет единого подхода к вопросу о системе принципов законодательной деятельности. Предлагается, например, такая система принципов: принцип научности, принцип законности, принцип системности, понимаемый как строгий учет системы права и системы законодательства, а также построения отрасли.

Предлагается и более развернутая система принципов: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность, скрупулезность подготовки проектов и их техническое совершенство.

По нашему мнению, исходя из принятого нами широкого понимания законодательного процесса, следует указать также принцип планирования и прогнозирования законодательных работ, которому будет посвящен один из последующих параграфов.

Принцип демократизма означает обязательность выявлять и выражать в законах волю народа, его интересы, особенно связанные с благосостоянием, благополучием, культурой, нравственным здоровьем и т.п.

Отметим, что понятие «воля народа» претерпевает изменения в связи с развитием демократических процессов, изменением представлений общества об идеале демократии, утверждением принципа плюрализма. Современное представление о демократии исходит из неприемлемости любой формы насилия, в том числе большинства над меньшинством. Поэтому «воля народа» в современном демократическом понимании означает учет и отражение в законодательстве интересов всех современных групп и слоев населения.

Принцип демократизма предполагает не только широкое обсуждение наиболее важных законопроектов, участие в обсуждении представителей народа, различных социальных слоев и групп, специалистов, но и участие общественности в формировании идеи законопроекта. В идеале теория народного суверенитета, развиваемая Ж.-Ж.Руссо предполагает принятие всех законов путем народного голосования. Это, по мнению создателя теории, наилучшим образом будет способствовать исполнению законов гражданами, которые будут связаны своим участием в этом процессе. Полагаем, что эта теория в полной мере не реализуема в масштабах крупного государства.

Принцип демократизма проявляется в установлении и неуклонном осуществлении демократического порядка подготовки и принятия законов, в том числе участии депутатов и широкой общественности в подготовке законов, учете в содержании нормативных законодательных актов общественного мнения, потребностей социального и экономического развития страны, максимальном учете интересов всех слоев населения.

Принцип законности предполагает, что законодательные акты должны приниматься строго в пределах компетенции законодательного органа, в установленном порядке соответствовать конституции страны и актам вышестоящей юридической силы закона. Это предполагает соблюдение принципа наибольшей юридической силы закона в системе иерархии законодательных актов. Прежде всего, это касается соотношения федеральных конституционных и обычных федеральных законов, а также федеральных законов и законов субъектов Федерации. Принцип законности означает, что в правотворчестве особенно важным является соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта, соблюдение компетенции органа, принимающего акт, и т.д.

В рамках законности должна решаться и проблема соотношения указов и законов. По вопросам, отнесенным к компетенции законодательного органа государственной власти, должны приниматься законы, а не указы и тем более не постановления правительства. Однако в прошлом в правотворческой практике России были ситуации, когда Конституция допускала возможность появления указов законодательного характера с последующим их утверждением на сессии Верховного Совета. Особенно это практиковалось в советском государственном праве. Такая процедура фактически существует и в современный переходный период, когда некоторые указы Президента работают до принятия соответствующего закона. Такова наша современная правовая реальность, своего рода правовой обычай. Можно по-разному к нему относиться, но такова наша практика, с которой приходится считаться и законодателю.

Но и в кажущемся негативном есть положительное. Указы действуют до принятия закона, дают уникальную возможность подготовить и принять закон, который закрепит правоприменительную практику, созданную на основе указа, тем самым закон будет более современным. Другой плюс состоит в том, что для подготовки указа можно использовать мнение не только специалистов, но и практических юристов законодательных.

Отметим, что в решении вопросов о соотношении актов федерального законотворчества и актов субъектов Федерации сыграл положительную роль Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации». Данный Указ, по нашему мнению, как раз принадлежит к числу тех, правовые поля которых охватываются законодательным регулированием.

Обеспечение принципа законности в законодательном процессе позволяет устранить коллизии в законодательстве.

В теории права и юридической практике сформулированы понятия - о юридических коллизиях и способах их разрешения.

Знание причин юридических коллизий и способов их разрешения важно в законотворческой работе. Отметим в этой связи, что объективными причинами юридических коллизий могут быть: отставание права от более динамичных общественных отношений; появление новых норм поведения, действующих одновременно со старыми. Субъективные причины юридических коллизий кроются в недостатке опыта законодателя, низком качестве законов, непоследовательности систематизации нормативных актов.

Наиболее оптимальный способ разрешения коллизий - это законодательная процедура (принятие нового акта, отмена старого, изменение действующего законодательства). Таким образом, преодоление коллизий - это одна из важнейших задач законодателя.

В соответствии с вышеупомянутым Указом образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации.

На Комиссию возложены задачи, реализация которых является важным шагом на пути достижения законности в законодательной процедуре в Российской Федерации. Это:

обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

выработка мер по обеспечению соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации федеральным законам;

устранение возможных разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

подготовка предложений «О применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения таких разногласий в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации».

Полагаем необходимым дополнить принцип законности еще одним принципом, неразрывно связанным с принципом законности и с конституционными положениями о правовом государстве. Это принцип соответствия праву. Содержание этого принципа, на наш взгляд, следующее. Правотворчество - это не произвольная деятельность компетентных органов и лиц, а деятельность по подчинению права его незыблемым, выработанным тысячелетиями принципам. Задача законодателя - утверждать соответствие закона принципам права. С этой точки зрения, противоправно, например, принятие законодательного акта о признании обратной силы в отношении уголовной ответственности граждан, что, например, было сделано в 60-е годы в отношении уголовной ответственности граждан за спекуляцию валютой (дело Рокотова).

Дополнение принципов законодательного процесса принципом соответствия закона праву, на наш взгляд, имеет огромное значение для формирования содержания закона. Исключительно важно, чтобы его придерживались все участники законодательного процесса. И в этих условиях следовало бы придать этому принципу нормативный характер, закрепив его в законе о порядке подготовки законодательных актов. Принцип соответствия праву в современных условиях тесно связан с содержанием принципа законности, но, учитывая специфику законодательного процесса, полагаем необходимым выделить его в качестве самостоятельного принципа законодательного процесса.

Принцип гуманизма в законодательном процессе означает направленность закона на обеспечение и защиту достоинства человека, прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Законодательство по своему содержанию должно быть пронизано гуманизмом Конституции. А важнейшее средство для государства по реализации этой обязанности - его законодательная деятельность. Закон должен служить свободе, праву. Государство и его законы необходимы для права. Но если законы не защищают, а попирают свободу, то такие законы не называют правовыми.

Подчеркнем еще раз, что гуманизм, достоинство и права человека, справедливость - вот то, на что должен быть нацелен законодательный процесс на всех его этапах и стадиях.

Научность как принцип законодательной деятельности диктует необходимость научной проработки законов, учета научных знаний о необходимости принятия закона, а также социологических данных. Необходимо бережное и внимательное отношение к научным доктринам, понимание системности права.

Принцип научности, кроме научной обоснованности, включает в себя обязательность учета прогноза последствий принятия того или иного акта. Ибо, как часто феномен «наоборот» разрушает социальную эффективность принятого акта, а то вообще приводит к обратному воздействию. Часто употребляемые ныне слова «хотели как лучше, получилось как всегда» как раз и отражают феномен «наоборот», корни которого в недостаточной научной обоснованности, прогнозированности последствий, неучете характера среды, в которой предлагается реализовывать закон, силы сопротивляемости тех, на кого направлен пафос закона.

Научный характер законотворчества состоит в том, что оно призвано максимально полно соответствовать назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, уровню общественного правосознания. Оно должно быть научно обоснованным, т.е. учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы. Все эти факторы, на наш взгляд, опосредуют волю народа, являющуюся основным содержанием закона, способствуют ее выявлению и надлежащему юридически грамотному оформлению.

Профессионализм как принцип законотворческого процесса предполагает необходимость соблюдения в законодательном процессе канонов и правил законодательной техники. На наш взгляд, здесь в наибольшей степени имеют значение юридический прецедент и парламентский обычай. При реализации демократических начал в правотворчестве возникает проблема соотношения юридического профессионализма в конкретных юридических вопросах, юридического знания и деятельности представителей иных областей знания, прежде всего политического и экономического, с одной стороны, и профессиональных парламентариев - с другой. Иногда вопрос стоит даже так: кто делает (должен делать) законы - юристы или политики? экономисты и другие специалисты? парламентарии или ученые и специалисты? Ответ однозначен: не юристы «делают» законы, а парламентарии совместно с представителями политических, экономических и иных сфер общественной жизни, разумеется, совместно со специалистами в области права. Полагаем, что основное содержание этой деятельности - реализация правовой идеи, соответствующей народному интересу. И оптимальная цель - избегать в законе политической конъюнктуры, стабилизировать закон. Полагаем в этой связи весьма плодотворной концепцию В.В. Лазарева, Г.Н. Манова, А.С. Пиголкина, В.С. Нерсесянца о том, что право по своей сути - явление неполитическое. О необходимости избавить закон от политических моментов вполне осознанно говорят депутаты Государственной Думы. И мы разделяем эти взгляды, полагая, что право, выраженное в законе, не должно быть политизированным.

Конечно, было бы вообще хорошо, если бы законопроекты готовились всегда с участием юристов или попадали бы им на экспертизу. Но так бывает не всегда. И неудивительно, что иной раз содержание того или иного закона вызывает недоумение.

В устранении этих недостатков могут оказаться полезными модельные законы, принимаемые по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов (в порядке статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Вероятно, большой резерв совершенствования законодательства - это сокращение в текстах принимаемых законов отсылочных норм, т.е. ссылок на законы, которые еще предстоит принять. Что и говорить, наше законодательство пока очень грешит такими отсылками. Например, чтобы действовал Закон о местном самоуправлении, надо принять еще 18 законов. Подобное свойство наших законов характеризует их весьма отрицательно.

Профессионализм как принцип законотворчества предполагает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.

О необходимости участия специалистов в подготовке законопроектов говорилось, в частности и автором настоящей диссертации на совещании в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам взаимодействия между органами государственной власти Федерального уровня.

Важнейшим правилом профессионализма в правотворчестве является тщательность, скрупулезность подготовки проектов. Важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений.

Мировая практика с очевидностью свидетельствует, что мудрая неторопливость - непременный атрибут качественной правотворческой работы. Внимательная и скрупулезная подготовка и «обкатка» каждого правотворческого решения требуют отбора необходимых подготовительных материалов, проведения исследований, анализа эффективности предполагаемого регулирования.

Думается, что предание забвению ставшего в свое время аксиомой ленинского постулата о том, что «законодательствовать надо с тройной оглядкой. Семь раз примерь» - не на пользу делу. Вероятно, такое отрицание всего старого и стремление действовать по принципу наоборот, нарушение преемственности в теории и практике законодательного процесса способны причинить только вред делу.

Техническое совершенство принимаемых актов во многом зависит от широкого использования выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов - правил законодательной техники, выработанных парламентской практикой, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя.

На наш взгляд, Д.А. Керимов совершенно прав, когда пишет: «Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывает, как следует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже поэтичности». По мнению Керимова, Д.А. недостаток внимания к проблемам законодательной техники является одной из причин несовершенства действующего законодательства.

Отметим, что А.Б. Венгеров особо выделяет принцип исполнимости, что совершенно справедливо, по нашему мнению. Этот принцип отражает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит закону или иному нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным.

Одним из важных юридических условий исполнимости закона является одновременная подготовка необходимых подзаконных актов, изменений и дополнений в другие законы. К сожалению, в практике законотворчества этот принцип наиболее часто нарушается, и это наносит существенный урон эффективности принимаемых законов. С точки зрения исполнимости закона лучше всего готовить и представлять сразу пакет законопроектов и подзаконных актов, реализуя при этом объективное свойство права - системность. По нашему мнению, необходимо законодательно закрепить принцип внесения законопроекта в сопровождении пакета документов. Этот пакет включает предложения об изменении законодательства и приведении его в соответствие с новым законом, а также подготовку в Правительстве необходимых проектов подзаконных актов.

Другими условиями принципа исполнимости являются финансовое обеспечение нормативно-правовых решений, подготовка соответствующих кадров, разъяснение вопроса, почему нужен закон и т.п. Должен быть повышен качественный уровень пропаганды законодательства в простых, понятных для граждан высказываниях, чтобы было каждому ясно, что регулирует закон, для чего он нужен. И тогда о работе депутатов, парламентов будут судить не по зарисовкам телевидения, а по полезности закона.

Например, Конституция Российской Федерации устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ч. 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

По нашему мнению, практика реализации этой статьи требует совершенствования: необходимо не только заключение Правительства при внесении законопроекта, но и полное сопровождение Правительством законопроекта, так как в ходе работы позиции, в том числе и у Правительства, зачастую меняются. Сейчас же мнение Правительства можно увидеть только в «вето Президента».

Кроме того, считаем необходимым в обеспечение принципа исполнимости законов ввести жесткий парламентский контроль за исполнением бланкетных норм, в парламентской практике называемых законодательными поручениями. Имеются в виду поручения парламента в адрес исполнительных органов при принятии закона и касающиеся издания соответствующих подзаконных актов либо подготовки новых законопроектов, вытекающих из содержания вновь принятого закона. Все это необходимые элементы процедуры введения закона в действие, которые надо предусмотреть в соответствующем федеральном «законе о законах».

Дата добавления: 2014-01-07