Парламентский контроль и его основные формы

Конституционный статус Федерального Собрания. Место и роль российского парламента в системе государственных органов

По структуре Федеральное Собрание является двухпалатным органом и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура парламента имеет следующие основные преимущества. Во-первых, в федеративных государствах одна из палат, как правило, отражает интересы входящих в состав этого государства политико-территориальных образований. Во-вторых, наличие второй палаты позволяет делать законодательный процесс более качественным, поскольку законопроекты последовательно проходят через обсуждение двух палат.

Среди основных недостатков двухпалатной структуры парламента называют, напротив, торможение законодательного процесса второй палатой, которая часто отличается сдержанностью и консерватизмом.

В качестве недостатка можно отметить и разобщенность, несогласованность действий парламента, в случае если палаты противоборствуют и конфликтуют. Отсутствие взаимодействия палат может негативно сказываться на качестве работы парламента и вести к ослаблению его места в системе государственной власти. Вместе с тем оценивать двухпалатную структуру российского парламента следует с точки зрения ее достоинств. Отражение интересов субъектов РФ и своего рода «фильтрация»проектов в законодательном процессе осуществляются Советом Федерации.

Палаты Федерального Собрания работают самостоятельно. Они заседают раздельно, имеют различное внутреннее устройство, например, образуемые ими комитеты и комиссии отличаются по количеству и названиям. Срок полномочий Государственной Думы составляет четыре года. Совет Федерации не имеет фиксированного срок полномочий, его состав обновляется в порядке ротации.

Государственная Дума и Совет Федерации имеют разный порядок образования. Государственная Дума избирается путем демократических выборов. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Формирование Совета Федерации осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Член Совета Федерации от представительного органа избирается законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. Член Совета Федерации от исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта РФ.

Решение о таком назначении вступает в силу, если на очередном (или внеочередном) заседании законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа власти. Срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий органа государственной власти субъекта РФ, избравшего (назначившего) члена Совета Федерации для парламентской работы.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Иных ограничений для кандидата в члены Совета Федерации не предусмотрено. Таким образом, членом Совета Федерации может стать лицо, не связанное с избирателями субъекта РФ. К члену Совета Федерации не предъявляются требования проживания в субъекте РФ или работы в течение определенного времени в органах государственной власти субъекта РФ, в иных государственных органах, действующих на территории субъекта РФ.

Численный состав палат также неодинаков. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В состав Совета Федерации входит 166 членов. Палаты Федерального Собрания имеют разные полномочия, хотя назначение и функции парламента едины для обеих палат. Нельзя говорить о перевесе полномочий одной палаты в пользу другой или о соподчиненности палат. Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты РФ, является парламент в целом, т. е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. В системе разделения властей парламент рассматривается как единое целое. Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют в законодательном процессе, например, они образуют согласительные комиссии. Палаты совместно могут отстаивать свои позиции в спорах о компетенции (например, обращаются в Конституционный Суд РФ с просьбой обязать Президента РФ подписать конкретный федеральный закон).Сотрудничество палат проявляется в совместном образовании целого ряда органов (например, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ). Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Совместное участие обеих палат необходимо для принятия решения об отрешении глава государства от должности. Государственная Дума выдвигает обвинение Президент РФ, а Совет Федерации отрешает его от должности 2/3 голосов от общего числа парламентариев каждой из палат. Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют на основе принципа верхней и нижней палаты. Суть этого принципа заключается в следующем:

•каждая палата работает самостоятельно и имеет ряд исключительных полномочий;

•законодательный процесс всегда начинается в одной палате (принятие закона) и продолжается в другой (одобрение закона). Так, законопроект движется как бы «снизу-вверх», поэтому Государственная Дума считается нижней палатой, а Совет Федерации верхней;

•.одна из палат является прямым представительством народа. Непосредственная близость к избирателям предопределяет названную характеристику Государственной Думы. Депутаты Думы напрямую выражают интересы российских избирателей. Именно палата, основанная на непосредственном народном представительстве, имеет более существенные полномочия по осуществлению контроля над органами исполнительной власти и может быть распущена главой государства в случае возникновения конфликта между органами исполнительной и законодательной власти.

Наряду с обще парламентской компетенцией в рамках совместных полномочий каждая палата Федерального Собрания имеет исключительные полномочия.

Совет Федерации:

1) утверждает изменения границ между субъектами РФ на основе

взаимного согласия последних;

2) утверждает указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

3) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России;

4) назначает выборы Президента РФ;

5) избирает судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,

Высшего Арбитражного Суда РФ.

Государственная Дума:

1) дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

2) решает вопрос о доверии Правительству РФ;

3) назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального Банка РФ и Уполномоченного по правам человека в России;

4) объявляет амнистию.

Прекращение полномочий Совета Федерации невозможно. Президент РФ не имеет права роспуска этой палаты Федерального Собрания. Полномочия Государственной Думы прекращаются по истечении срока, на который она была избрана, а также досрочно в связи с роспуском Президентом РФ. Полномочия каждого конкретного члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно по обстоятельствам, перечисленным в ФЗ «О статусе Члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Такими обстоятельствами могут быть прекращение российского гражданства парламентария, его переход на другую работу и др.

Парламент в системе государственной власти в различных странах играет неодинаковые по значимости роли. Значение парламента зависит от формы правления и политического режима. В Великобритании, например, в системе органов государственной власти парламент играет традиционно ведущую роль. В Российской Федерации в системе разделения функций государственной власти парламент не имеет настолько большого значения. Это связано с тем, что Президент РФ занимает ведущее положение в системе органов государственной власти. Вместе с тем в России закреплены минимальные стандарты представительного правления демократические выборы, широкие полномочия парламента в законодательной, представительной и контрольной сферах.

Парламентский контроль осуществляется, прежде всего, при подготовке, рассмотрении и принятии проекта бюджета на очередной год и отчета о его исполнении за прошедший год. По представлению Правительства РФ парламент России принимает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и отчет об исполнении федерального бюджета прошлого года. Контроль над ходом бюджетного процесса представительные учреждения осуществляют с помощью специально создаваемых контрольно-ревизионных органов. Для осуществления текущего контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума на паритетных началах образуют Счетную палату РФ. Порядок организации и деятельности названного органа государственного финансового контроля, подотчетного парламенту, определяется в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата РФ следит за законностью и своевременностью исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и за использованием кредитных ресурсов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на органы, организации, учреждения и иные субъекты, если они используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Счетная палата РФ регулярно предоставляет Федеральному Собранию информацию о ходе исполнения, результатах проводимых контрольных мероприятий и в соответствии с установленной компетенцией принимает меры по пресечению выявленных правонарушений.

К формам парламентского контроля относятся: парламентский запрос, депутатский запрос, приглашение членов Правительства РФ и других должностных лиц на заседание соответствующий палаты для ответов на вопросы парламентариев. Парламентские и депутатские запросы направляются должностным лицам, в государственные органы и органы местного самоуправления, иные указанные в ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» публично-властные структуры. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Ответ на запрос оглашается на заседании соответствующей палаты. Депутатский запрос направляется самостоятельно каждым парламентарием. Ответ на такой запрос не оглашается на заседаниях палат. Уполномоченные должностные лица обязаны отвечать на парламентские и депутатские запросы, а также являться на заседания палат по приглашению парламентариев, направленному в установленном порядке. Для заслушивания ответов приглашенных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на заседании палат Федерального Собрания отводится специальное время «правительственный час». В рамках «правительственного часа» могут оглашаться и ответы на парламентские запросы.

В соответствии с Уголовным кодексом РФ (ст. 287) устанавливается ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ, уклонение от предоставления информации, предоставление заведомо неполной или ложной информации. Должностные лица, в том числе члены Правительства РФ, не отвечающие на парламентские и депутатские запросы, допускающие формальный подход к подготовке соответствующих ответов, могут подлежать уголовной ответственности.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут реализовывать парламентский контроль путем обращения к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. По вопросам своей деятельности парламентарии пользуются правом на безотлагательный прием должностных лиц. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Важной формой парламентского контроля согласно ФЗ «О парламентских расследованиях»является образование комиссий по парламентским расследованиям. Назначение названных комиссий состоит в исследовании фактов и событий, связанных с организацией и деятельностью различных органов и объединений граждан, поступлением и расходованием финансовых и материальных ресурсов, нарушениями российского законодательства. Итогом работы таких комиссий может быть подготовка заключений, рекомендаций и (или) проектов решений, представляемых на рассмотрение палаты Федерального Собрания.

Парламентский контроль осуществляется путем выражения парламентом недоверия исполнительным органам власти и (или) отдельным должностным лицам этих органов. Государственная Дума правомочна по собственной инициативе выразить недоверие Правительству РФ или отказать ему в доверии, вопрос о котором перед палатой поставил Председатель Правительства РФ. Основанием выражения недоверия Правительству РФ может явиться отклонение нижней палатой парламента в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

При повторном отклонении в первом чтении проекта этого федерального закона Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Выражать недоверие отдельным членам Правительства Государственная Дума не вправе. Парламентский контроль может также реализовываться в форме влияния представительного учреждения на исполнительные органы власти, что проявляется, например, в правомочии Государственной Думы участвовать в определении персоны главы российского Правительства. Так, Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Конституция РФ предусматривает возможность возникновения конфликта между Государственной Думой и Президентом РФ по поводу формирования Правительства РФ и по политической оценке его деятельности. Этот конфликт разрешается в рамках установленного механизма роспуска главой государства нижней палаты российского парламента либо отставки высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ распускает Государственную Думу в трех случаях:

•после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства РФ;

•в случае двукратного выражения ею недоверия Правительству РФ;

•в случае отказа в доверии, вопрос о котором перед Государственной Думой поставил Председатель Правительства РФ.

Рассмотрим каждый из случаев подробно. Первый случай (устанавливается ст. 111 Конституции РФ): Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Глава государства предлагает палате кандидатуру Председателя Правительства РФ не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность или после отставки Правительства. Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения об этой кандидатуре. Каждый другой претендент на должность Председателя Правительства РФ должен представляться Президентом РФ в течение недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры Думой. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент РФ не имеет альтернативы дальнейших действий. Глава государства назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В описанной процедуре у Президента РФ более сильные позиции, чем у Государственной Думы. Во-первых, Конституция РФ не устанавливает срока, в течение которого Президент обязан принять решение о назначении Председателя Правительства РФ и роспуске Государственной Думы. Во-вторых, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

Второй случай (устанавливается ст. 117 Конституции РФ): Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ большинством голосов от общего числа своих депутатов. После однократного выражения недоверия Правительству глава государства вправе объявить отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент имеет альтернативу дальнейших действий. Он объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

В описанной процедуре сильные позиции вновь имеет Президент. Во-первых, Конституция РФ также не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы. Во-вторых, последнее слово об отставке Правительства РФ имеет Президент РФ.

Третий случай (устанавливается ст. 117 Конституции РФ): инициатором вопроса о доверии Правительству РФ может быть не только Государственная Дума, но и Председатель Правительства РФ. Он ставит перед нижней палатой вопрос о доверии Правительству. Если Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней может принять альтернативное решение: объявить об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы.

Судьбу Правительства РФ и Государственной Думы также решает Президент РФ.

Таким образом, процедура роспуска Государственной Думы свидетельствует об уязвимости положения парламента в системе разделения властей. Дума не может путем выражения недоверия самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку. Президент РФ играет решающую роль в определении судьбы Правительства РФ, несмотря на негативные оценки парламента, относительно работы последнего. Такое положение говорит о слабости парламентского контроля.

В Конституции РФ устанавливаются гарантии от произвольного роспуска Государственной Думы и непрерывности работы парламента. Одновременно с принятием решения о роспуске нижней палаты парламента Президент РФ обязан назначить дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия решения по вопросу от отрешения Советом Федерации, в период действия на всей территории военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий главы государства. А в случае решения вопроса о недоверии Правительству РФ Государственная Дума, кроме того, не может быть распущена в течение года после ее избрания.

После роспуска полномочия палаты не прекращаются в полном объеме. Положения Конституции РФ о роспуске Государственной Думы Конституционный Суд РФ растолковал таким образом: что роспуск означает прекращение полномочий по принятию законов, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. Таким образом, после роспуска могут продолжать работу Совет палаты, комитеты и комиссии, проводятся парламентские слушания, а депутаты могут осуществлять работу с избирателями и осуществлять иную деятельность вне заседаний палаты.

Важной формой парламентского контроля является отрешение от должности главы государства. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Порядок отрешения главы российского государства от должности и оценки позиций, участвующих в названной процедуре государственных органов рассматриваются в лекции 10.

Дата добавления: 2014-01-07