Лекция №5. Основы государственной и муниципальной службы в РФ и Ставропольском крае

План лекции:

1. Изменения, произошедшие в связи с принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».

2. Принципы организации и функции системы государственной службы Российской Федерации, проблемы их реформирования.

3. Государственная служба как объект управления.

4. Кадровая работа, как одно из направлений реформирования системы гражданской службы.

5. Муниципальная служба. (приложение 1).

Вопрос 1. Изменения, произошедшие в связи с принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»

Реформирование государственной службы ― важная часть проводимой в нашей стране административной реформы.

В самом начале XXI века в России были приняты правовые акты, которые внесли серьезные изменения в административно-правовой институт государственной службы. Связь трех существующих в стране разновидностей государственной службы, единство многих их признаков закрепил принятый в 2003 году Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Впервые на законодательном уровне установлено, что в России существует три вида государственной службы: гражданская, правоохранительная, военная. Все они выполняют государственные функции на профессиональной основе. Во всех случаях государственную службу осуществляют лица, занимающие государственные должности, а финансируется она из государственного бюджета.

Между разными видами государственной службы много различий. Поэтому необходимы правовые акты, которые регулируют специфику каждой ее разновидности. В 2004 году был принят Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». До его вступления в законную силу нашу гражданскую службу регулировал принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Новый закон внес серьезные изменения в регулирование государственной гражданской службы:

1. Отменил деление должностей на группы А, Б, В;

2. Ввел классные чины;

3. Закрепил право гражданских служащих на работу по совместительству, а также закрепил иные правовые новеллы.

В феврале 2005 года Президент Российской Федерации издал указы: «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», «О конкурсе на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы» и «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы». 31 декабря 2005 года указом Президента был утвержден «Реестр федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации», который содержит полный перечень должностей государственной гражданской службы и классифицирует их по федеральным органам, категориям, группам и иным критериям [1].

Определение понятия государственной службы дается в статье 1 Федерального закона о системе государственной службы:

«Государственная служба Российской Федерации ― профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

― Российской Федерации;

― федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

― субъектов Российской Федерации;

― органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

― лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

― лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» (ст. 5) [2].

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

― во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.

― во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих РФ, составным частям государства, а также лицами, замещающими государственные должности РФ и ее субъектов.

― в-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

В ст. 4-7 данного закона даются также следующие определения федеральной государственной службы и федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъектов РФ, военной и правоохранительной службы:

Федеральная государственная служба ― профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба ― вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 2) [2].

Федеральная государственная гражданская служба ― профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 5.2) [2].

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации ― профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ст. 5.3) [2].

Военная служба ― вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания (ст. 6) [2].

Правоохранительная служба ― вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7).

Для более полного понимания сущности и содержания категории «государственная гражданская служба» очень важно усвоить, как эта категория определяется в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»:

1. Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также ― гражданская служба) ― вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее ― граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также ― должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

2. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также ― федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также ― гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Федеральный закон о государственной гражданской службе по своей сути является «трудовым кодексом» для российских госслужащих. Он переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права. Новизна закона состоит в том, что вместо имевшихся до него двух учреждаются четыре новые категории должностей государственной службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии.

Закон о государственной гражданской службе предусматривает широкое применение процедуры конкурсного отбора чиновников. Основной формой соглашения о приеме на работу должен стать служебный контракт. Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя: квалификационные требования (табл. 1), перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года чиновник должен проходить аттестацию.

Таблица 1 ― Квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы

^Группы должностей ^Требования	Высшие	Главные	Ведущие	Старшие	Младшие
Стаж государственной службы на должностях	Главных не менее 2 лет	Ведущих не менее 2 лет	Старших не менее 2 лет	Не установлен	Не установлен
Опыт работы по специальности	Не менее 5 лет	Не менее 3 лет	Не менее 3 лет	Не менее 3 лет	Не установлен

Вместо квалификационных разрядов, устанавливавшихся согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы в Российской Федерации», действовавшего до 1 февраля 2005 году, в соответствии с Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» теперь устанавливаются классные чины, причем присвоение чина будет осуществляться по результатам квалификационного экзамена персонально. Гражданским служащим при условии уведомления нанимателя разрешается заниматься иной оплачиваемой деятельностью за исключением коммерческой или предпринимательской, если это не приводит к конфликту интересов.

Предложен механизм разрешения возможных конфликтов государственных и личных интересов на государственной службе, включающий образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов (ст. 12) [3].

В федеральном законе о государственной гражданской службе наряду с другими вопросами четко прорабатываются права, обязанности госслужащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (ст. 14-17), поощрения и награждения, дисциплинарные взыскания, порядок формирования кадрового состава гражданской службы. Чтобы активнее привлекать на государственную службу перспективных специалистов, вводятся новый порядок оплаты труда с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за эффективную и безупречную службу. Для привлечения на государственную службу специалистов из числа выпускников вузов предусмотрена возможность заключения договора между представителем государственной службы, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В законе впервые оговаривается возможность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года.

Гражданская служба и государственная служба Российской Федерации иных видов между собой тесно взаимосвязаны. Как записано в ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», эта взаимосвязь «обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1. Соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2. Установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3. Учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4. Соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязана государственная гражданская служба и с муниципальной службой. Как записано в ст. 7 Федерального закона о государственной гражданской службе, это обеспечивается посредством:

― единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

― единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

― единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

― учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

― соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

― соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Важно отметить также, что государственные и муниципальные служащие зачастую выполняют во многом сходные функции, хотя они и исполняют полномочия различных органов ― государственных и муниципальных.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов, муниципальных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной или муниципальной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, самоисполнение, контроль и надзор и другие функции [4].

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов (например, глава государства, председатель правительства и министры, руководители палат Федерального Собрания РФ и их депутаты, судьи и др.), то они осуществляют такой вид властных полномочий, который Федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы.

Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что эта служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта федерации) или из муниципального бюджета. Иначе говоря, не являются государственными или муниципальными служащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных или муниципальных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных и немуниципальных средств ― фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных или муниципальных органов, являются государственными или муниципальными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.) и другие работники, не занимающиеся непосредственным или опосредованным исполнением или обеспечением исполнения полномочий государственных или муниципальных органов власти и управления. Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных или муниципальных служащих, хотя они и могут числиться в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной или муниципальной службой профессиональная деятельность на предприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным или муниципальным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе. Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях» указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий ― транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; услуг по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. ― образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь ввиду, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Таким образом, система государственной службы Российской Федерации представляет собой публичную правовую, социальную и организационную систему, направленную на обеспечение исполнения государственными органами и должностными лицами (политиками) задач и функций Российской Федерации и ее субъектов.

Вопрос 2. Принципы организации и функции системы государственной службы Российской Федерации, проблемы их реформирования

Особое значение для организации государственного и муниципального управления, деятельности органов власти и управления имеют законодательное закрепление и реализация принципов государственной и муниципальной службы. В соответствии с нормами действующего законодательства установлено, по меньшей мере, три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст.3 Федерального закона «О системе государственной службы РФ», согласно которой к указанным принципам относятся:

― федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее ― государственные органы);

― законность;

― приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

― равный доступ граждан к государственной службе;

― единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

― взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

― открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

― профессионализм и компетентность государственных служащих;

― защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» непосредственно государственная служба основана на следующих восьми принципах, некоторые из которых практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2. Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

― профессионализм и компетентность гражданских служащих;

― стабильность гражданской службы;

― доступность информации о гражданской службе;

― взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

― защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Особого внимания заслуживают утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 общие принципы служебного поведения государственных служащих, в котором записано:

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

― исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

― исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

― осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

― не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

― исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

― соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

― соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

― соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

― проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

― проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

― воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

― при угрозе возникновения конфликта интересов ― ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, ― сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

― не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

― воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

― соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

― уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации [5].

3. Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

― принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

― не допускать случаев принуждения государственных, служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Сформулированные в данном Указе Президента РФ принципы служебного поведения государственных служащих, которыми во многом следовало руководствоваться и муниципальным служащим, успешно выдержали проверку временем. Они с некоторыми не особенно значительными изменениями (в основном редакционными) воспроизводятся в ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Отметим, однако, что зачастую существенно снижает эффективность системы государственной и муниципальной службы далеко не полная в реальной действительности реализация многих из основных принципов ее построения и функционирования, служебного поведения государственных и муниципальных служащих (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласность, открытость государственной и муниципальной службы, их доступность общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной и муниципальной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимым, хотя и не всегда достигаемым, ориентирам.

В целом же поскольку принципы построения и функционирования государственной и муниципальной службы и общие принципы служебного поведения государственных служащих закреплены федеральными законами и законами субъектов Федерации, их несоблюдение и нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Соблюдение государственными и муниципальными служащими принципов государственной и муниципальной службы и поведения служащих во многом определяет успешность их функционирования. Рассматривая функции государственной и муниципальной службы, отметим, прежде всего, что эта служба может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной или муниципальной деятельности персонала, служебного аппарата государственных или муниципальных органов, деятельность административно-управленческих структур [6].

Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:

1. Правоприменительная функция ― реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо муниципального органа при исполнении служебных обязанностей;

2. Правотворческая функция ― разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;

3. Регулирующая функция ― разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного или муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

4. Организационная функция ― обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);

5. Правозащитная функция ― осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством, государственных и иных органов – перед гражданами [7].

Вполне приемлема и несколько иная, более широкая классификация функций государственной службы. Особый интерес в этом отношении вызывает классификация функций государственной службы, которую дают ученые Российской академии государственной службы В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко [8].

Функции государственной службы очень тесно связаны с функциями государственного управления, с функциями органов управления, министерств и ведомств.

Государственные служащие, выполняют большой объем непосредственно административно-управленческих функций: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, учет, руководство и координация.

Таким образом, «в практическо-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации власти в различных сферах общественной жизни в цепях выполнения задач и функций государства» [9].

В целях повышения эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, совершенствования ее организации и функционирования, оптимизации затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1ЗЗ6 была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» [10].

Государственными заказчиками Программы были утверждены Министерство труда и социального развития РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ. В число основных исполнителей Программы наряду с вышеназванными министерствами вошли также Министерство имущественных отношений РФ, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной основе в установленном порядке.

В Федеральной программе реформирования государственной службы РФ поставлены следующие задачи:

― создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

― определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

― внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

― обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

― применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

― реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

― внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

― создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

― обеспечение развития системы управления государственной службой.

Основные мероприятия Программы:

― совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

― проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

― совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

― создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;

― формирование системы управления государственной службой.

Программа нацеливала на следующие ожидаемые результаты реализации вышеназванных мероприятий:

― приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

― внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

― достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

― создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

― создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

― повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих;

― внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

― повышение профессионального уровня государственных служащих;

― оптимизация численности федеральных государственных служащих;

― создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;

― формирование системы управления государственной службой.

Хотя необходимость законодательного регулирования вопросов государственной службы предусматривается Конституцией РФ, однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной и муниципальной службы в РФ до последнего времени отсутствовала, а создание ее до сих пор не завершено.

Как отмечается в Программе реформирования государственной службы, недостатком правового регулирования государственной службы в РФ является неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений.

Правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу. В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации.

Таким образом, не создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

В целях создания целостной системы государственной и муниципальной службы назрела необходимость законодательного закрепления их единых правовых основ, разработка и принятие приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов о системе государственной службы РФ, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.

Кроме того, требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.

В Российской Федерации все еще сохраняются консервативные подходы к организации государственной службы, которые не в состоянии обеспечить ее эффективное функционирование и надлежащее качество оказания государственными служащими гражданам и организациям государственных услуг.

В целях совершенствования организации и повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности государственных органов, стимулирования гражданских служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов государственных органов власти и управления.

В связи с этим предстоит проведение экспериментов и осуществление ряда пилотных проектов:

― по апробации новых методов планирования деятельности государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих;

― по применению методов программно-целевого финансирования государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности этих органов и гражданских служащих;

― по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных государственными органами бюджетных расходов;

― по применению служебных контрактов;

― по созданию и использованию системы профессионального развития, подготовки и переподготовки государственных служащих;

― по отработке механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики гражданских служащих.

Немало предстоит сделать и по созданию материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы, обеспечению надлежащих условий для качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказания ими гражданам и организациям государственных услуг, а также по формированию системы управления государственной службой. Система управления гражданской службой необходима для обеспечения единства государственной и муниципальной службы РФ, взаимодействия государственных и муниципальных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных и муниципальных органов по вопросам поступления на государственную и муниципальную службу, их прохождения и прекращения, а также профессионального развития государственных муниципальных служащих.

Достижение поставленной цели должно осуществляться на основе:

― единства системы управления государственной службой РФ и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта РФ;

― координации деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной и муниципальной службы и кадров;

― взаимодействия с органами местного самоуправления;

― открытости системы управления государственной и муниципальной службой для граждан и гражданского общества.

В условиях, проводимых в стране реформ, все большее значение приобретает совершенствование работы по повышению эффективности функционирования государственной службы, подбора, расстановки и созданию кадрового резерва органов власти и управления. На федеральном уровне этими проблемами всерьез занимаются соответствующие структурные подразделения администрации Президента РФ (например, управление по вопросам государственной службы), Правительства РФ, федеральных министерств, на региональном уровне ― управления (департаменты, отделы, центры) государственной службы, организационной и кадровой работы администраций и правительств субъектов Российской Федерации.

На новый, качественно более высокий уровень эта работа должна подняться в связи с созданием предусмотренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» Федерального государственного органа по управлению государственной службой и соответствующих государственных органов в субъектах РФ.

В итоге проведенной в 1992-2005 гг. значительной законотворческой и организационной работы федеральных и региональных органов государственной власти в нашей стране сложились новая система государственности и современной государственной и муниципальной службы. Итоги этой созидательной работы и пути ее дальнейшего совершенствования в обобщенной форме подведены в утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1136 Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)», а также в ряде публикаций российских ученых [11, 12, 13].

Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. №1437 срок реализации данной Федеральной программы продлен на 2006-2007 гг., в течение которых ее финансирование осуществлялось в объеме до 96,4 млн. руб. ― в пределах средств, выделенных из федерального бюджета Управлению делами Президента РФ на реализацию мероприятий, предусмотренных Программой, и не востребованных ее государственными заказчиками в 2003-2005 гг. Федеральным бюджетом на 2006 г. на реформирование государственной службы было выделено Управлению делами Президента РФ 48,2 млн. руб.

Следующим шагом процесса реформирования государственной службы является Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261, которым утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Основными направлениями нового этапа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

― формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

― внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

― повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На весь период реализации Программы за счет средств федерального бюджета предусматривается 691 млн. рублей, в том числе:

― на финансирование I этапа реализации Программы (2009-2010 годы) ― 258,6 млн. рублей;

― на финансирование II этапа реализации Программы (2011-2013 годы) ― 432,4 млн. рублей.

Ожидаемые результаты реализации Программы:

― формирование и развитие видов государственной службы,

― внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы,

― создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих,

― разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение,

― обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю,

― реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы,

― унификация и методическое сопровождение разработки должностных регламентов государственных служащих,

― создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов,

― совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственной службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе,

― внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих,

― актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения,

― разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих,

― разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне,

― регламентация и реализация предусмотренных законодательством Российской Федерации дополнительных государственных гарантий жилищных прав государственных служащих,

― разработка правовых основ защиты государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных (служебных) обязанностей.

Таким образом, конечным результатом этого очень длительного процесса преобразований будет коренное изменение принципов работы гражданской службы ― от контроля над непосредственной деятельностью гражданского служащего следует перейти к контролю над ее итогами. Вся государственная служба должна быть переориентирована на продуктивное движение к конечному результату. Тем самым будет выполнена главная задача административной реформы ― создание результативной гражданской службы.

Дата добавления: 2014-01-07