Тема 7. Теории форм территориального устройства

Для обозначения данного элемента формы государства используются равнозначные термины: форма территориального устройства, форма государственного устройства, форма территориально – политического устройства, форма территориально – государственного устройства и т.д. Территория, ограниченная государственными границами, является непременным атрибутом любого государства. Вне пространства и территории нет никаких обществ и социальных процессов. Как гласит известная пословица: существует место для всего и все имеет свое место (a place for everything and everything in its place). По – английски «to take place» - буквально «занимать / брать место» и одновременно «состояться». Так же и в русском языке: имеет место – значит наличествует, присутствует.

Форма территориального устройства характеризует способы объединения населения, проживающего на территориях, совмещение территориальных и общегосударственных структур, территориальную (спатиальную – от англ. space – пространство, т.е. пространственную) организацию государственного сообщества. Форма территориального устройства в наибольшей степени отражает юридические (формализованные) черты организации власти, прежде всего такие, как: состав территорий и их правовой статус; статус территориальных органов; статус нормативных актов, издаваемых территориальными органами власти; статус личности, проживающей на определенной территории (существование территориального гражданства помимо общегосударственного); система распределения полномочий между центральными и местными органами власти, система привлечения средств в государственный бюджет. Именно по эти чертам различаются и отдельные страны, и виды форм территориального устройства. Выделяются два основных вида форм территориального устройства: унитаризм, федерализм. Кроме того, еще есть такие формы, как автономия и конфедерализм.

Теория и практика унитаризма. Унитарное государство – это исторически первая форма территориального устройства. При унитарной форме (от лат. unitas – единство) в составе государства нет каких – либо самостоятельных государственно – правовых образований. Территория унитарного государства делится на административно – территориальные единицы (районы, области, округа, департаменты, провинции, префектуры и др.), которые не обладают политической самостоятельностью (они не имеют своих законодательных и внешнеполитических органов), их правовой статус определяется центральной властью. Для унитарных государств характерны единая законодательная, исполнительная и судебная власть, единая конституция, законодательство и правовая система, единое гражданство, единая денежная система. По словам французского политолога Ж.-П.Жакке, «в унитарном государстве одна политическая власть осуществляется на всей его территории». В настоящее время более 160 государств мира относятся к категории унитарных.

Унитарные государства делятся на два основных вида: централизованные и децентрализованные. К централизованным относится большинство унитарных государств Азии и Африки (Алжир, Тунис, Египет, Сирия, государства Юго – Восточной Азии и т.д.). В них осуществляется достаточно жесткое администрирование во взаимоотношениях между центром и территориальными единицами. Руководители территориальных единиц назначаются на свои должности и смещаются главой государства и не несут ответственности перед местным населением за свои действия. На местах присутствуют представительные органы, избираемые населением, но они не играют решающей роли в процессе управления.

Страны Запада используют модель децентрализованного унитарного государства (Англия, Франция, Скандинавские страны, Нидерланды, Португалия, Греция и др.). Для нее характерны более либеральные подходы к правам местных сообществ, региональным особенностям и методам управления. Как замечает Ж.-П. Жаке, «трудно, однако, управлять современным государством из единого центра при удалении места принятия решений от подчиненных лиц, как и при отсутствии информации у органов власти о реальных проблемах граждан и о соответствии этих проблем решениям, которые будут приняты». Децентрализация предполагает наделение местных сообществ определенной правоспособностью. Их органы избираются и имеют полномочия по принятию решений для управления местными делами. Их бюджет финансируется из местных источников. Таким образом, децентрализованный унитаризм напрямую связан с местным самоуправлением. Именно становление местного самоуправления в странах Запада предшествовало и во многом способствовало образованию унитарных государств. Тогда как централизованный унитаризм, как правило, сверху создает органы местного управления. Модели местного самоуправления во многом определяют содержание и специфику децентрализованного унитаризма. Так, например, английская модель местного самоуправления, при которой контроль из центра практически отсутствует, определяет специфику английского унитаризма. Для французского унитаризма характерна деконцентрация и децентрализация. Деконцентрация предполагает наличие промежуточных ступеней власти между центром и местным самоуправлением. Таким промежуточным звеном является институт префектов департаментов, назначаемых декретом президента и руководящих отдельными службами центра на местах.

Автономия – особый вид административно – территориального устройства. Она нередко встречается в унитарных государствах. Недаром автономизм считают обратной стороной унитаризма. Автономию можно определить как предоставление определенной части государства внутреннего самоуправления и самостоятельности в решении местных вопросов. Автономии создаются или по решению верховных органов власти (во Франции автономия предоставлена Парижу, Марселю и острову Корсика), или по решению местных сообществ, например, в результате проведения референдума, с последующим принятием соответствующего закона (Филиппины).

Существуют разнообразные классификации автономий. Часто автономия предоставляется какому – либо этносу. На основании критерия размещения и проживания этноса выделяются следующие виды автономии:

персональная автономия создается при разрозненном проживании представителей этноса для образования национальных объединений, решающих вопросы культуры (Австрия, Венгрия);

корпоративная автономия создается для определенных лингвистических групп, которым предоставляются льготные условия при осуществлении их конституционных прав (Индия);

территориальная автономия создается в случае компактного проживания этноса (Китай).

По объему и содержанию предоставляемых полномочий различаются следующие виды автономий:

политическая автономия предполагает наличие права законодательной инициативы, существование местного парламента и формирование местных органов исполнительной власти (Дания, Финляндия). Такая автономия близка к государственно – территориальной единице федеративного государства;

административная автономия предполагает комплектование местного государственного аппарата из представителей коренного этноса, ведение делопроизводства на местном языке и участие во внешнеполитической деятельности (Китай);

национально – культурная автономия предполагает обучение, развитие СМИ на национальном языке, поощрение культурных организаций (Великобритания).

Какими бы полномочиями не располагала автономия, она все же не обладает суверенностью и подчинена центральному правительству. Являясь частью единого государства, автономия лишена всего комплекса атрибутов, присущих государству: в ней отсутствуют гражданство, система всех высших органов власти, нормативные акты автономии носят подзаконный характер.

Помимо автономных единиц в некоторых странах существуют территории, которые обладают меньшим комплексом прав и в силу этого не отвечают статусу автономии. По сути это колониальные владения. Однако, в результате процесса деколонизации термин «колония» вышел из употребления. Такие территории принято обозначать термином зависимые территории. Они очень разные по своему статусу. Общее, что их объединяет, это, как правило, отсутствие суверенитета, парламента и других органов, избираемых гражданами. Власть осуществляется лицом, назначаемым центральной властью. Наибольшее число зависимых территорий принадлежит Великобритании. Есть зависимые территории у Франции, США.

Если в унитарном государстве имеется много автономий, или оно все состоит из автономных образований, то можно говорить о наличии особой формы территориального устройства – регионалистского / регионального государства. По замечанию В.Е.Чиркина, «региональное государство не определяется конституцией как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму». Региональное государство характеризуется следующими чертами: его регионы избирают региональные парламенты, которые имеют право принимать собственные законы, статуты об автономии, утверждаемые общегосударственными парламентами, а также располагают местными органами исполнительной власти. Классическими примерами региональных государств являются Италия и Испания. Конституция Италии 1947 г. предусматривает, что территория страны делится на области, провинции и коммуны. Автономными образованиями, наделенными широкими управленческими полномочиями, выступают области. Они имеют собственные уставы – статуты. В ходе последних административных реформ автономия областей все более расширяется. Испания состоит из 17 автономных областей и 52 провинций. Согласно конституции, правом образовывать автономные сообщества наделены провинции, «имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, и «островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область».

Типология федерализма. Федеративное государство (от лат. foedus – договор, federatio – союз, federare – укреплять союзом) – форма территориально – государственного устройства, при которой складывается союзное государство. В него входят государственные образования, имеющие юридическую самостоятельность, ограниченную правами союза, т.к. действует принцип верховенства (супрематии) федерального права над местным. Субъекты федерации имеют свои конституции, законодательную, исполнительную, судебную власть, которая наделена специальной компетенцией, могущей не совпадать с компетенцией федеральных органов, но в целом они соответствуют федеральной конституции, правовой системе и верховной политической власти. Важным признаком федерации является двухпалатная структура парламента, при которой в верхней палате представляются территориальные интересы.

В последние годы интерес ученых к федеративному государственному устройству необычайно вырос. Особенно много исследований выполняется в рамках сравнительной политики. Этот интерес объясняется не только «белыми пятнами» в этой тематике, но и реальными изменениями, которыми характеризуется развитие современных государств в условиях глобализации.

В Западной Европе наиболее отчетливо проявляются две мощные общемировые тенденции. С одной стороны – тенденция к интернационализации, международной региональной интеграции, созданию политических, экономических и социальных институтов межстранового и наднационального уровней, с другой – внутренняя децентрализация: автономизация и федерализация ранее унитарных государств, дробление власти, расширение прерогатив отдельных сообществ. В федерацию в 1990 – е годы превратилась ранее унитарная Бельгия. Регионализация с представлением все больших автономных прав областям, характерна для Италии и Испании. Процессы деволюции (автономизации), при которых в национальных исторических областях уже появились собственные парламенты, активно проходят в Великобритании. Даже для «единой и неделимой» Французской республики характерен «особый случай» корсиканской автономии. В Европейском Союзе (ЕС) действует программа «Федерация федераций», в рамках которой общеевропейские структуры все более укрепляются в роли федеративного центра. При этом страны – члены ЕС в реформировании своего территориально – политического пространства тоже двигаются в сторону федераций. В условиях такого активного перераспределения властных отношений внутри стран, конструирования рациональных отношений между центральной властью и регионами в едином политическом сообществе, особенно актуальным становится изучение автономизации в унитарных государствах и совершенствования федерализма.

Федерализм всегда считался более демократическим принципом государственного устройства, по сравнению с унитаризмом. Это подтверждает тот факт, что тоталитарные режимы, как правило, упраздняли федеративное устройство в пользу унитарного, как произошло в Третьем Рейхе (Германия) с установлением фашистского режима, а молодые демократические государства, наоборот, обращались к его принципам, например, США, Канада, Австралия.

Федерация является такой формой территориально – политического устройства страны, при которой активно функционирует гражданское общество, скрепленное договорными отношениями внутри себя и с государственной властью. Политическое сообщество организуется в виде своеобразной матрицы, включающей в себя правительства с большим или меньшим полем охвата. Федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей все гражданское общество, а местные правительства управляют его сегментами.

Хотя те или иные элементы федерализма или конфедерализма существо­вали еще в античности и в период средневековья, в современном смысле слова он теснейшим образом связан с возникновением буржуазной общественно-политичес­кой системы, рыночной экономики, гражданского общества и национального государства. Отцом - основателем теории федерализма считается Йоханнес Альтузиус (1562— 1638), который разработал федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанны­ми между собой прямо или косвенно особым соглашением. Значительный вклад в разработку идей и принципов федеративного государства внесли отцы - основатели США, авторы статей, написанных в период составления и принятия американской конституции и позже собранных в сборник под названием «Федералист». Показа­тельно, что сам термин «федерализм» вошел в широкий обиход со времени возникновения США, как первого современного федеративного государства. Особенно большую популяр­ность идеи федерализма получили во второй половине XIX и в XX вв., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств.

Федеративный тип государственно - территориального устройства утвердился во многих странах современного мира. В настоящее время существует около 30 федеративных государств — от самых крупных в лице Индии и США до сравнительно мелких, таких как Швейцария, Австрия и Коморские острова. К их числу, помимо назван­ных, относятся Австралия, Аргентина, Бразилия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, ФРГ и др. Федеративный путь государственного обустройства избрала и новая Россия. Федерализм встречается как в многонациональных странах (Индия, Россия), где имеет место сочетание территориально - политического и территориально - наци­онального принципов, так и в преимущественно однонациональных странах (ФРГ) с их территориально - политическим принципом государственного устройства. Выделяются следующие виды федераций: договорные (субъекты при основании федерации заключают договор – США, Австралия, Швейцария, Малайзия) и недоговорные / конституционные (часто унитарные государства превращаются в федеративные, центральная власть передает полномочия субъектам – Индия, Пакистан, Нигерия), симметричные (все государственные образования одинаковы по своему статусу – США, ФРГ) и асимметричные (федерация состоит из различных по своему статусу образований – Россия, Индия); интеграционные / централизованные (с высокой степенью централизации управления при сохранении национальных и культурных особенностей субъектов федерации - Индия) и деволюционные (относительно децентрализованные, субъекты которых обладают различным правовым положением - Бельгия).

Существенная особенность федерализма в отличие от унитаризма, состоит в том, что наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судеб­ную ветви, он предусматривает вертикальное разделение властных полномочий между различными уровнями власти — федеральным, субъектов федерации и местных органов власти. Поэтому не удивительно, что самой сложной и запутанной из всех проблем, связанных с федерализмом, является проблема суверенитета. Как известно, суверенитет является одним из важнейших сущностных признаков государства.

В русскоязычной литературе по вопросу суверенитета в федерации высказываются две полярно противоположные, по сути дела исключающие друг друга точки зрения. Сторонни­ки одной считают, что в федеративном государстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, поскольку не может быть государства в государстве, суверенитета в суверенитете. По мнению сторонников второй точки зрения, в федеративном государстве каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается в рамках переданных федеративным органам компетенций. В то же время суверенитет федерального центра также ограничен компетенциями ее субъектов.

В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация — это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимости суверени­тета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеративное правительство и правительства отдельных штатов (как в США) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правительству. В принципе, в ведение последнего передаются основополагающие для любого государства проблемы обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политика в области труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и т.д. Полномочия по всем вопросам, не передан­ным федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. При разгра­ничении прерогатив и компетенций между двумя уровнями обеспечивается верхо­венство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации. Так формируются сферы федерального, местного и конкурирующего (по которому еще ведутся дискуссии) законодательства.

Одним из важнейших принципов федерализма можно считать субсидиарность. Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципа децентрализации и принципа плюрализма в территориаль­ном выражении.

Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, самоуправляе­мости субъектов федерации. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю конституционную структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения по собственному усмотрению без согласия на то центральных властей.

Выделяются три основные типа федерализма, по которым активно ведутся сравнительно – политические исследования:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный федерализм, например, в Британской империи;

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии, Австрии, Швейцарии;

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые сторонниками различных федеративных систем.

В политической теории англоязычных стран, в первую очередь, в американской теории федерализма, отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого договора учреждает всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство, ни федеральное, ни местное, не является полностью суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом. Поэтому возможно одновременное существование нескольких правительств сразу.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под влиянием континентально – европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально – европейское государство более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели англо – американская всеобъемлющая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Тем не менее его предназначение также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

Федеративное устройство заметно отличается от иерархической модели властной пирамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего и низшего уровней. Принципиально отличается она и от олигархической модели, при которой существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие. И иерархическая, и олигархическая модели возможны при унитаризме. В принципе они являются «нормальными», так как при естественном течении событий власть самоорганизуется в виде пирамиды или вокруг единого центра, и элиты стремятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во властных центрах. Федерализм можно рассматривать как средство вмешательства в естественный ход вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и централизацию. Структурная децентрализация, учрежденная посредством внедрения федералистских принципов и осуществления соответствующих мероприятий, использует силу институтов, сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или по крайней мере значительно ослабить воздействие «железного закона олигархии». Таким образом, федеральные институты создаются и работают вопреки естественным тенденциям сосредоточения власти. Поэтому, чтобы не быть сметенными естественным ходом вещей, они должны иметь под собой очень серьезные основания.

В федеративных государствах должна существовать особая политическая культура и управленческая ментальность. В настоящее время специалисты пишут об особой федералистской политической культуре. Наиболее федералистской по своей сути является политическая культура Швейцарии.

Существует еще одна форма территориального устройства государства, хотя скорее она уже является формой межгосударственного устройства. Это конфедерация. Конфедерация – постоянный союз независимых государств, объединенных какой – либо общей целью. Это может быть военный, экономический, таможенный союз или их совокупность. Конфедерация имеет высшие конфедеративные органы для координации совместных действий и решения поставленных задач. Конфедеративные органы в основном могут общаться только с правительствами государств – членов союза и не имеют права напрямую обращаться к гражданам. Конфедерация менее прочный и тесный союз, чем федерация, т.к. в ней действует принцип верховенства (супрематии) местного права (права стран). Обычно конфедерации создавались в силу какой – либо необходимости и носили временный характер. Впоследствии они или превращались в федерации, или распадались. Примерами конфедераций были Нидерланды (1579 – 1795), США (1776 – 1787), Швейцария (1291 – 1798), Германский союз (1815 – 1866), Объединенная арабская республика (ОАР) (союз Египта и Сирии в 1958 – 1961), Сенегамбия (союз Сенегала и Гамбии в 1982 – 1989). Успешным и эффективным примером конфедерации считается Европейский Союз (ЕС).

Дата добавления: 2014-01-07