Формирование земских представительных органов управления

Структура органов земской организации местного самоуправления (структура, порядок формирования, статус гласных, выборных должностных лиц).

Прежде чем обратиться к рассмотрению данного вопроса, необходимо сделать одно небольшое уточнение в методологическом плане. Когда речь идет об органах управления местного самоуправления в дореволюционной России, то в научной и публицистической литературе чаще всего под ними понимаются земские учреждения. На мой взгляд, понятие «земские учреждения» более широкое, так как включается в себя все учреждения и предприятия, которые создавались земскими органами власти и находились на содержании бюджетов земств. Поэтому было бы правильнее использовать понятие «земские органы общественного управления» или «земские органы управления»

Структура земских органов общественного управления выглядела следующим образом:

представительные органы – губернские, уездные собрания, городские Думы, собрания городских уполномоченных;

исполнительные органы – губернские, уездные, городские управы, городской староста.

На губернском и уездном уровнях функционировали собрания гласных и управы, в городах – думы и управы, в городах с упрощенным управлением – собрание городских уполномоченных и городской староста.

Основной принцип их формирования – это выборность, но и известными ограничениями. К их числу следует отнести имущественный и возрастной цензы, наличие русского подданства, судимость, и т.п.

Имущественный ценз был основным ограничением. Избирателями являлись лишь те жители, которые владели недвижимостью или обладали определенным количеством десятин земли.

Возрастной ценз – избирателем мог быть гражданин не моложе 25 лет.

Женщины на прямую не могли участвовать в выборах, предоставляя свое право реализовать мужьям, отцам и т.п.

Избранными в земские представительные органы могли быть только состоятельные граждане, т.е. «с животом», а не безземельные, нищие и т.п.

Уездные земские собрания избирались раздельно по трем куриям:

съезд землевладельцев – помещики;

съезд городского общества – состоятельные граждане;

крестьянская курия была треступенчатой: первая - сельские общества, вторая –волостные сходы, третья – собрания уполномоченных от сходов избирали гласных, т.е. членов уездного земского собрания.

Городская дума избиралась на трех избирательных городских Собраниях. В состав первого входили состоятельные граждане, которые уплачивали в доход города не менее одной трети от общих сборов. Они избирали одну треть гласных от общего состава городской думы. Критерий включения горожан в список избирателей второго собрания состоял в том, что эта группа менее состоятельных уплачивала еще одну треть сборов в городскую казну. Они избирали еще одну треть от состава городской думы. Состав третьей части выборщиков формировался из граждан, которые уплачивали оставшуюся часть сборов городских доходов. Они избирали еще одну треть гласных.

Губернские земские собрания состояли из гласных. Избираемых уездными земскими собраниями. Позднее крупные города получили право напрямую избирать своих представителей, минуя уездные земские собрания.

Срок полномочий всех вышеназванных представительных органов – 4 года.

Статус гласных. Гласными назывались лица, избранные в представительные органы общественного управления. Они участвовали в работе этих органов на безвозмездной основе.

В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 года участие гласных в заседаниях земских собраний было обязательным. Нарушители подвергались взысканиям: в первый раз – замечание, во второй – штраф в 75 рублей, в третий – штраф и исключение на время, определяемым земским собранием.

Л.А.Велихов писал об отношении большинства гласных к общественным делам: «Домовладельцы и купцы, составлявшие думу, привыкли смотреть на бесплатные обязанности гласного как на звание, дающие им почет, часто кредит, а иногда и вечернее развлечение на скандальных заседаниях. Думы сплошь и рядом превращались в клубы свиданий с оживленными кулуарами, откуда звонок председателя созывал гласных к баллотировке. Во многих случаях наблюдался абсентизм, принимавший катастрофические размеры. В течение недель, а иногда и месяцев за отсутствием кворума не могло состоятся ни одного собрания Думы.»(3,151,152)

Формирование земских исполнительных органов.

Уездное земское собрание избирало уездную земскую управу в составе Председателя и двух ее членов на три года из числа участвующих в нем лиц. Председатель уездной управы утверждался начальником губернии.

Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды. Председатель утверждался в должности Министром внутренних дел.

Городскую управу возглавлял городской Голова. Ее состав определялся как минимальный в три человека. Для заведования отдельными отраслями создавались исполнительные комиссии. Городская управа избиралась городской думой из числа гласных и избирателей. В небольших городских поселениях избирался староста.

Взаимоотношения между представительными и исполнительными органами. Выделим несколько проблемных вопросов.

Первый. Его суть состоит в двойственном положении земских управ. С одной стороны, они формировались представительными органами и должны были выполнять их решения, а с другой они находились в административной зависимости от местных органов государственной власти. Городской голова, члены городских управ утверждались на должности и предавались суду высшей администрацией, находились от нее в дисциплинарной зависимости, пользовались всеми правами и привилегиями государственных служащих – чинами, орденами, мундирами, пенсиями. Они были обязаны выполнять «предложения» органов государственной власти, ее должностных лиц.

Вторая проблема видится в тех отношениях, которые складывались между представительными и исполнительными органами. Они были далеко не идеальными. Речь идет о скрытой или явной борьбе между этими органами управления. Как известно, служебная карьера председателей управ, городского головы, членов управ зависела не столько от представительных органов, а от местных органов государственной власти. Поэтому управы к концу полномочий земских собраний и городских дум не обращали никакого внимания на волю последних

Третья проблема заключалась в сложившемся в тот период порядке, когда Городской голова как руководитель городской управы председательствовал на заседаниях городской Думы, тогда как по закону именно представительный орган должен был осуществлять контроль за деятельностью исполнительного органа и его руководителя.

Дата добавления: 2014-01-15